A menudo se considera que reforzar la seguridad de la tenencia es una condición previa para mejorar los medios de vida, la resiliencia y el uso sostenible de los recursos. Las intervenciones del programa LAND-at-scale , financiado por la Netherlands Enterprise Agency - RVO (Agencia Empresarial Neerlandesa) emplean una serie de métodos para lograr la seguridad de la tenencia, como la mejora de los sistemas de cartografía y registro de tierras.
El 15 de diciembre de 2022, el equipo de Gestión del Conocimiento de LAND-at-scale organizó un seminario web titulado La Seguridad de Tenencia la Tierra Revisada: ¿Sabemos lo que necesitamos saber? En el seminario web se presentaron las conclusiones preliminares de un estudio sobre la seguridad de la tenencia de la tierra elaborado por Guus van Westen y Jaap Zevenbergen. Tras la presentación del estudio, se celebraron sesiones temáticas sobre la seguridad de la tenencia y su relación con los derechos de la mujer a la tierra, el papel del Estado, los conflictos por la tierra y el desarrollo económico, moderadas por expertos en tierras y panelistas que informaron al plenario de los debates con sus respectivas reflexiones sobre las conclusiones del estudio.
Sesión de apertura y presentación del estudio
Panel de discusión, reflexiones y clausura
Seguridad de tenencia: más complejo que tener o no tener
Al presentar el estudio, Guus van Westen indicó que se basa en una revisión bibliográfica que examina tanto la literatura académica como la de diferentes profesionales. Indicó que la seguridad de la tenencia se presenta a menudo como una condición para alcanzar con éxito objetivos secundarios como la mejora de la igualdad de género, la seguridad alimentaria o la gestión de conflictos, y que generalmente se asume que conlleva multitud de beneficios para las personas. Señaló que la seguridad de la tenencia se presenta a menudo como algo binario -como algo que se tiene o no se tiene-, cuando en realidad en la mayoría de los casos la situación suele ser mucho más compleja y evoluciona con el tiempo.
Cuidado con las suposiciones infundadas sobre el registro de la tierra
En el estudio, identificaron dos objetivos principales en los que se basan las intervenciones de seguridad de la tenencia de la tierra. El primero es proteger a las comunidades de los hilos externos, o seguridad pasiva de la tenencia, que es un objetivo primordial del programa Land-at-scale. El segundo objetivo gira en torno a la creación de un mercado de tierras en busca de la eficiencia económica, lo que puede denominarse seguridad activa de la tenencia. Los autores señalaron que estos dos objetivos pueden entrar en conflicto. A continuación, abordaron una serie de posibles escollos debidos a supuestos infundados. Por ejemplo, la suposición de que la cartografía y el registro en los sistemas formales pueden traducir los derechos consuetudinarios en equivalentes estatutarios puede conducir a un vaciamiento de ciertos conjuntos de derechos, con las poblaciones vulnerables perdiendo en el proceso. Sugirieron que, si bien la cartografía y el registro de tierras pueden ayudar en ciertos casos a prevenir conflictos, las campañas de registro de tierras también pueden desencadenar conflictos debido a diferencias sumergidas que aún no habían salido a la luz. Esto significa que, antes de poner en marcha tales campañas, debe realizarse una evaluación exhaustiva de los riesgos. También sugirieron que formalizar las prácticas consuetudinarias puede en realidad afianzar las desigualdades de género existentes, a pesar de los esfuerzos por formalizar los derechos de las mujeres. En cuanto a la suposición a menudo citada de que el registro tiene un efecto positivo en la inversión productiva, los autores no encontraron pruebas claras de un impacto positivo en el aumento de la productividad o incluso en el acceso a los créditos, que a menudo se promociona como una de las vías hacia la mejora del rendimiento económico y también de los ingresos.
Por último, señalaron que, aunque los Estados suelen considerarse los principales agentes responsables de mejorar la seguridad de la tenencia, tienden a destacar la importancia del crecimiento económico, que a menudo entra en conflicto con el impulso hacia la seguridad de la tenencia. Es necesario considerar y mejorar la capacidad de las instituciones para administrar de forma eficaz y justa la gobernanza de la tierra, así como los mecanismos a través de los cuales las personas pueden acceder a la justicia. Guus concluyó su presentación con cuatro elementos que es importante conocer a la hora de llevar a cabo intervenciones en materia de gobernanza de la tierra: cuál es el objetivo que se persigue con la seguridad de la tenencia, cuáles son los supuestos en los que se basa una intervención, la evaluación continua para saber si estos supuestos se mantienen y contar con una estrategia de mitigación de riesgos.
Las mujeres, doblemente castigadas en el sector extractivo
Fridah Githuku, Directora Ejecutiva de Groots Kenya, informó sobre el debate de género. Dijo que los hombres tienen privilegios en la tenencia de la tierra durante el matrimonio e incluso después del divorcio, lo que hace muy difícil que las mujeres reclamen sus derechos. En lo que respecta a las industrias extractivas, las mujeres son doblemente castigadas y su inseguridad en la tenencia aumenta, ya que los inversores cooptan a los hombres como empleados en sus negocios, y así las mujeres pierden tanto sus tierras como la oportunidad de beneficiarse de los nuevos cambios en el uso de la tierra y de los regímenes de tenencia de la tierra, debido a la escasez de tierras y a la infrarrepresentación de las mujeres en todo el sistema de administración de tierras. "Las experiencias de las mujeres rara vez se tienen en cuenta a la hora de diseñar este tipo de intervención que promoverá la seguridad de la tenencia de la tierra", afirmó.
Múltiples formas de conflicto y la necesidad de desentrañarlo
Marco Lankhorst, Asesor de Desarrollo de Programas Estratégicos de la Organización Internacional de Derecho para el Desarrollo (IDLO), informó sobre el debate en torno a los conflictos. Hizo hincapié en la necesidad de empezar a desentrañar qué se entiende por conflicto, ya que los conflictos por la tierra adoptan formas muy diversas, como las disputas entre vecinos o familiares, las disputas intracomunitarias e intercomunitarias, y también los conflictos históricos y sociales por la tierra, que a menudo están interconectados. "Hay grupos de personas que pueden verse afectadas por cambios en las leyes o políticas sobre la tierra que están privados de derechos, o que tienen pocos derechos para empezar, y que puede que no hagan ruido inmediatamente, pero que se encuentran en un conflicto congelado en el que no pueden hacer valer sus derechos", sugirió. Señaló la importancia de darse cuenta de que hay una serie de factores que contribuyen a los conflictos por la tierra, no todos los cuales pueden abordarse mediante el registro, incluidos factores socioeconómicos como la demografía y las fracturas en la sociedad que han provocado desplazamientos o desposesión. Dejó a la audiencia con la pregunta de quién debe juzgar qué riesgos son aceptables y para quién.
El valor de la tierra más allá de la dimensión económica
Lorenzo Cotula, responsable del programa de Derecho, Economía y Justicia del Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo (IIED), informó sobre el debate en torno al desarrollo económico. Destacó que este debate lleva mucho tiempo abierto debido a su importancia estratégica para las políticas nacionales, en las que los gobiernos buscan aprovechar la tierra para el desarrollo económico, así como debido a las medidas tan controvertidas de productividad, seguridad de la tenencia, para quién y de qué forma. En su opinión, "muchos actores no enmarcan la tenencia de la tierra principalmente en términos económicos, sino más bien en términos sociales y culturales, cuestiones de reparación histórica y la importancia de garantizar los derechos de los pueblos indígenas como parte de las estrategias para hacer frente al cambio climático". Los participantes en la sesión señalaron que la concesión de títulos de propiedad puede aumentar el valor de la tierra, lo que también incrementa la competencia por ella, mientras que se mostraron escépticos respecto a que la tenencia de la tierra permita a los propietarios obtener préstamos bancarios utilizando la tierra como garantía.
El Estado: un concepto escurridizo para hacer frente a poblaciones cada vez más heterogéneas
Rick de Satgé, Investigador Asociado de Phuhlisani NPC e Investigador de la Fundación Land Portal, informó sobre el debate en grupo sobre el papel del Estado. Partió de la base de que el Estado se consideraba el agente clave para la formalización de los derechos, señalando que el Estado, sin embargo, sigue siendo un concepto notablemente escurridizo. Hizo hincapié en que las poblaciones con inseguridad de tenencia son cada vez más heterogéneas, con agricultores, pastores, mineros o pescadores artesanales, o personas que viven en asentamientos informales en expansión, e incluyen cada vez más a un número significativo de ciudadanos que son desplazados internos, migrantes económicos o que han huido a través de las fronteras como refugiados de conflictos y del cambio climático. "En gran parte del Sur Global, las fronteras fueron casi siempre demarcadas arbitrariamente por las potencias coloniales, que ignoraron las realidades sobre el terreno", subrayó. Los gobiernos ejercen el poder en nombre del Estado y se espera que desempeñen un papel importante a la hora de garantizar los derechos sobre la tierra, pero pueden o no representar democráticamente a sus ciudadanos, señaló.
Centrarse en la igualdad y no en la eficacia
Para concluir el seminario, Jaap Zevenbergen sugirió que, con o sin intervenciones sobre la seguridad de la tenencia, algunos grupos pueden ganar y otros perder. Sugirió que la igualdad en el acceso a la tierra es la cuestión clave, a pesar de que este tipo de conversaciones suelen acabar centrándose en el registro y la cartografía de la tierra, más que en la seguridad de la tenencia. Subrayó que la mayor parte del trabajo que queda por hacer debería centrarse en comprender las desigualdades actuales y asegurarse de que el sistema las disminuye y no las aumenta. En la práctica esto no está ocurriendo, ya que las intervenciones se centran en hacer las cosas de forma más eficiente, en lugar de ser más equitativas.
Los debates de este seminario web se han incorporado al estudio final. Esté atento a su publicación a principios de 2023.