México - Contexto y Gobernanza de la Tierra

_{Foto: Elias Almaguer/Unsplash}

En México viven algo más de 130 millones de personas [2]. De ellos, más de 9 millones viven en su capital, la Ciudad de México [3]. Según datos de 2020, el 21% de la población vive en comunidades rurales [4]. El 15.1% (cerca de 17 millones de personas) de la población son indígenas que enriquecen la cultura mexicana con hasta 68 lenguas distintas [5].

Uno de los episodios más conocidos de la historia mexicana, la Revolución Mexicana liderada por Emiliana Zapata en el sur del país y por Pancho Villa en el norte, se desarrolló en parte bajo la bandera de la lucha agraria y la repartición de tierras. Resultado de ello fue la actual preponderancia de los ejidos y comunidades agrarias -ambas formas de propiedad comunal de la tierra- y que caracterizan de manera significativa la gobernanza de la tierra en México hasta el día de hoy.

_{Municipio de Teotihuacán, Estado de México, México. Foto: Anton Lukin (Licencia Unsplash)}

Legislación y regulaciones sobre la tierra

La Constitución de 1917 -reformada por última vez en 2021- provee detalladas provisiones sobre tierra y propiedad en México en su artículo 27 [6]. Originariamente, la propiedad de las tierras y aguas dentro del territorio nacional pertenece a la Nación, la cual tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a particulares constituyendo así la propiedad privada. Las expropiaciones son permitidas siempre que sean por causa de utilidad pública y mediante indemnización. El mismo artículo también establece los límites a la propiedad privada cuando recalca que la Nación tendrá en todo momento el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dice el interés público y de regular el aprovechamiento de los recursos naturales susceptibles de apropiación en beneficio social. Por beneficio social se entiende la distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y la mejora de las condiciones de vida de toda la población. Entre las posibles medidas a adoptar en este sentido están el fraccionamiento de los latifundios -los cuales están prohibidos por la Constitución-, y disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades, entre otros.

De acuerdo con la Constitución, las sociedades mercantiles pueden tener en propiedad tierras dedicadas a actividades agrícolas, ganaderas o forestales mayores a veinticinco veces las dimensiones de la pequeña propiedad.

La Constitución también reconoce la personalidad jurídica de los ejidos y comunidades agrarias, protege su propiedad sobre la tierra y regula el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de acuerdo con la Ley Agraria. La Ley Agraria de 1992 reconoce a los ejidos como propietarios de las tierras que les han sido dotadas o han adquirido de otro modo (Art. 9). También reconoce la capacidad de las asambleas ejidales -máxima autoridad y órgano superior de toma de decisiones sobre la organización interna del ejido conformada por todos los ejidatarios o comuneros- para adoptar la explotación colectiva de las tierras ejidales si así se decide en asamblea (Art. 11). La asamblea ejidal también podrá decidir, siguiendo la ley, sobre el uso de las tierras comunes, cambiar el destino de dichas tierras, cambiar el régimen de propiedad  y sobre la parcelación del terreno en propiedades privadas.  Además, la Ley Agraria otorga facultades a las asambleas ejidales para autorizar a los ejidatarios el cambio de régimen jurídico de las parcelas, como por ejemplo que los ejidatarios adopten el dominio pleno de las parcelas delimitadas y asignadas a ellos (Art. 81). También, de acuerdo a la ley, los propietarios privados pueden decidir convertirse en ejidatarios (Art. 90) y los comuneros convertirse en ejidatarios (Art. 104).   

No obstante, algunos autores destacan que el fin del proceso de reforma agraria fue acompañado de la modificación del sistema de propiedad en formas que no se reflejan en la legislación o en mecanismos gubernamentales y jurídicos [7]. Por ejemplo, los ejidos y las comunidades agrarias cambiaron a formas que los alejaban de su origen como formas de propiedad social: el ejido se transformó en una modalidad de propiedad privada y la comunidad agraria en un modelo de propiedad en sí mismo [8].   

Propiedad y tenencia de la tierra

Los tipos de propiedad de la tierra en México son: la propiedad privada individual, llamada pequeña propiedad; los ejidos y comunidades agrarias, ambos de propiedad comunal también llamados propiedades sociales o núcleos agrarios; los baldíos, que son terrenos sin dueño formal; y los terrenos nacionales, que son propiedad del Estado [9]. Los terrenos baldíos y nacionales son inembargables e imprescriptibles (Ley Agraria, Art. 158).

De acuerdo con la Constitución, la extensión de la pequeña propiedad se limita a un máximo de cien hectáreas de riego o su equivalente en otras clases de tierra por individuo (Art. 27). El tamaño máximo de lo que se considera pequeña propiedad también varía en función del cultivo. Si la tierra se dedica al cultivo del algodón y recibe riego, la superficie por individuo puede ser de un máximo de 150 hectáreas. Si se cultiva plátano, caña de azúcar, café, henequén, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave, nopal o árboles frutales, entonces la superficie puede alcanzar hasta 300 hectáreas (Art. 27). 

Si la pequeña propiedad se destina a la ganadería, su superficie máxima por individuo no podrá exceder de la superficie necesaria para mantener hasta 500 cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado menor de acuerdo con la capacidad forrajera de los terrenos (Art. 27). 

Los ejidos son un tipo de propiedad de la tierra muy particular de México que se actualizó tras la Revolución Mexicana. El ejido se define como núcleo de población conformado por el conjunto de tierras, bosques y aguas de una dotación, así como el grupo de individuos titulares de derechos agrarios [10]. Son tierras de propiedad social en las que pueden coexistir diferentes tipos de tenencias individual y colectiva de manera regulada. Ningún miembro del ejido puede ser titular de derechos parcelarios por más del 5% de las tierras del núcleo o de una superficie mayor a una pequeña propiedad (Ley agraria, Art. 47). Los bosques y selvas no pueden ser de propiedad individual (Ley agraria, Art. 59). De acuerdo con la Ley Agraria, los ejidos funcionan con su reglamento interno y la explotación colectiva de las tierras ejidales puede ser adoptada cuando la asamblea así lo decida (Art. 11).

Tanto los ejidos como las comunidades agrarias tienen su origen en los llamados pueblos de indios de la época colonial, adquiriendo su actual nombre con la reforma agraria, aunque en la actualidad no existe una relación directa entre tipo de propiedad e identidad étnica [11]. La diferencia entre ambos se encuentra en el procedimiento por el cual se pudo o no demostrar la posesión o desposesión de la tierra [12]. Al igual que los ejidos, las comunidades se conforman del conjunto de tierras, bosques y aguas, y las personas que viven en ellas comparten tradiciones, usos y costumbres. Otra diferencia entre ejidos y comunidades es que las tierras de las comunidades son inalienables (Art. 99). Además, en las comunidades las parcelas agrícolas no se pueden titular a nivel individual y los comuneros no pueden vender sus tierras [13].Para poder acceder a esos derechos la comunidad agraria puede transformarse en ejido si así se decide en la asamblea. De acuerdo a datos oficiales, obtenidos vía una solicitud de información a la Procuraduría Agraria, solo 15 núcleos agrarios han cambiado de régimen de propiedad, ya sea de ejidal a comunal o de comunal a ejidal entre 1992 y 2020. Según los últimos datos disponibles de 2007 [14], las propiedades sociales ocupaban el 53,4% de la superficie nacional, que equivalían a 84,5 millones de hectáreas los ejidos y 17,4 millones las comunidades agrarias [15]. La propiedad privada ocupa el 39,8% del suelo y las propiedades nacionales el 7.7% [16].

El cambio de régimen de ejido a comunidad y viceversa es posible siguiendo los reglamentos y en las asambleas correspondientes. Una vez aprobada la transformación se debe inscribir como tal en el Registro Agrario Nacional para que el cambio sea legal (Ley Agraria, Art. 103 y 104). No obstante, actualmente es más frecuente el cambio al pleno dominio de la propiedad ejidal.  

Dentro de los ejidos y de las comunidades agrarias hay diferentes tipos de tenencia de la tierra. Los ejidatarios y comuneros tienen derecho a predios de cultivo y acceso a las tierras mancomunadas, que son superficies no asignadas individualmente cuyo dominio sólo puede ser ejercido de forma colectiva por la asamblea del núcleo agrario y están compuestas por las tierras de asentamiento humano, los terrenos de uso común y las parcelas con destino específico (por ejemplo, la unidad agrícola industrial de la mujer campesina, o la unidad productiva para el desarrollo integral de la juventud); los posesionarios solo pueden acceder a parcelas de labor; y los avecindados son residentes mexicanos en el núcleo agrario al menos por un año y que pueden convertirse en ejidatario y tener derecho a comprar tierra en el ejido[17]. 

Según la Ley Agraria, los ejidos deben inscribir sus reglamentos internos en el Registro Agrario Nacional. A nivel interno los ejidos tienen autoridad para delimitar las tierras en su interior utilizando las normas técnicas emitidas por el Registro Agrario Nacional y autoridad para decidir y regular su uso (Ley Agraria, Art. 56). Las tierras parceladas son las de propiedad individual y ni la asamblea ni el comisariado ejidal pueden disponer de ellas sin el consentimiento escrito de los titulares (Art. 77). Para la asignación de derechos sobre la tierra el orden de preferencia es: 1) posesionarios reconocidos por la asamblea, 2) ejidatarios y avecindados del núcleo de población cuya dedicación y mejora sean notorios, 3) hijos de ejidatarios y avecindados que hayan trabajado las tierras por dos o más años, 4) otros individuos a juicio de la asamblea (Art. 57). Una vez asignadas las parcelas, para asumir el pleno dominio de las mismas los titulares deberán darles de baja en el Registro Agrario Nacional e inscribirlas en el Registro Público de la Propiedad (Art. 82). Además de las tierras parceladas, al interior del ejido están las tierras de asentamiento humano donde se realiza la vida comunitaria y las de uso común.

Los bienes ejidales y comunales pueden ser expropiadas por causa de utilidad pública como detalla el artículo 93 de la Ley Agraria.

Derechos colectivos a la tierra

La reforma del artículo 27 de la Constitución en 1992 alteró el carácter de los derechos colectivos practicados en los ejidos y las comunidades agrícolas. La reforma fue motivada por las condiciones de marginalidad y pobreza en el sector rural causada, entre otras razones, por la politización del reparto agrario, la falta de capacidad de control de las autoridades respecto al reparto de tierras dentro de los ejidos, los procesos burocráticos dificultando a los jóvenes el acceso a la tierra, las repetidas crisis económicas y el progreso tecnológico y la llegada limitada de los subsidios al campo. Hasta ese momento la función social de las tierras ejidales y comunales les confería un carácter legal como inalienables, intransmisibles, imprescriptibles, inembargables e indivisibles. Sin embargo, la reforma de 1992 permite la enajenación de dichas tierras, favoreciendo su privatización y mercantilización (referencia 2019).

Más allá de lo que diga la ley, la formalización de los derechos de las tierras comunales de los ejidos y comunidades agrarias ha dependido más de cuestiones prácticas e intereses privados que de cuestiones de justicia social. Según un estudio en Yucatán entre 1994 y 1999, debido a la falta de capacidad de las delegaciones de la Procuraduría Agraria para alcanzar las metas del programa Procede, dirigido a emitir títulos de propiedad a ejidatarios y comuneros y delimitar los límites de los núcleos agrarios, las asambleas decidieron mantener las tierras sin un parcelamiento formal y solo aceptaron la certificación de las tierras en su conjunto [18]. En la actualidad, sin embargo, las tierras de uso común son vendidas a empresarios nacionales, pero externos a los ejidos, por las asambleas ejidales asesoradas por visitadores agrarios, a quienes se acusa de trastocar los procedimientos legales para privatizar las tierras [19]. Existen numerosas denuncias por parte de ejidatarios y organizaciones indígenas que acusan a delegados y visitadores agrarios de haber favorecido el proceso de despojo de tierras a indígenas y campesinos. Dichos intermediarios ofrecen asesoría e información favoreciendo un ejercicio individualizado de la propiedad ejidal que no considera las decisiones de la asamblea general mientras afianza la autoridad de los comisarios ejidales posibilitando la enajenación [20]. Según dicho estudio, algunas estrategias utilizadas que resultaron en el despojo de tierras son: la simplificación de trámites de compra-venta de tierras ejidales concentrándolas en una asamblea cuando deberían de realizarse en varias, la realización de asambleas en regiones indígenas sin traductor, actas en blanco que comisarios ejidales hacen firmar a ejidatarios para utilizarse luego en el aval de las enajenaciones de tierra sin el consenso de la asamblea, o la destitución de autoridades agrarias que muestran oposición a proyectos de desarrollo  promovidos por inversionistas extranjeros. De esta forma se prioriza los intereses privados de los ejidatarios en detrimento de los derechos colectivos.

La Constitución también reconoce derechos colectivos a los pueblos indígenas con el derecho a la libre determinación (Art. 2). Como indica la Constitución, los derechos de los pueblos indígenas se regulan en la legislación federal. Algunos autores señalan la incapacidad legal de los pueblos indígenas de ejercer directamente sus derechos ya que en el mismo artículo 2 de la Constitución se les define como “entidades de interés público” lo que anularía su carácter de “sujetos de derecho” [21]. También señalan que a nivel federal no existe registro, padrón u otro instrumento oficial delimitando los territorios indígenas lo que impide, al mismo tiempo que demuestra, la falta de aplicación apropiada de los derechos colectivos de los pueblos indígenas [22].

_{EZLN Celebración del Congreso Nacional Indígena 2016. Foto: Mariana Osornio (CC BY-SA 4.0)}

Tendencias en el uso de la tierra

La gobernanza descentralizada de la tierra determina en gran medida las decisiones sobre el uso del suelo en el país. En concreto, la capacidad de los ejidos y comunidades para tomar decisiones respecto al uso de su suelo y el hecho de que estos ocupan la mitad del país, los convierten en actores con gran influencia en este sentido. Además de los ejidos, un estudio argumenta que, debido a los limitados presupuestos asignados a las agencias estatales, los gobiernos federales también juegan un papel fundamental afectando la dinámica del cambio del uso del suelo a través de programas de subsidios agrícolas y de pagos por servicios ambientales [23].

En los ejidos la tierra puede ser utilizada de cinco maneras distintas: el cultivo (las parcelas individuales); las tierras de uso común (montes, bosques y selvas); superficie destinada por decisión de la asamblea as las necesidades comunitarias como la educación (parcela escolar); la actividad productiva de las mujeres (granja agropecuaria o industrias rurales para mujeres) y para la formación de los jóvenes (parcelas de la juventud); parcelas para el ejido o de uso común (pozos, corrales, viveros, etc.); y áreas para los asentamientos humanos [24]. Sin embargo, no es común encontrar parcelas escolares o de la juventud en los ejidos en la práctica. De manera general los titulares de derechos manejan a nivel individual las tierras agrícolas dentro de los ejidos. Los bosques, sin embargo, son de propiedad comunal. 

Históricamente la política forestal en México ha oscilado entre limitar el control local de los bosques mediante el otorgamiento de concesiones forestales y la transferencia de los poderes de gestión de bosques a los ejidos y comunidades agrarias con cobertura forestal [25]. En la práctica, según Global Forest Watch, desde 2000 hasta 2021 México tuvo una disminución del 8,4% en la cobertura arbórea [26].Datos del Banco Mundial de 2020 indican que, a nivel nacional, el área selvática representa el 33% del total de la superficie siguiendo una tendencia decreciente (en 1990 representaba el 36%) [27]. Entre los principales impulsores de la deforestación en México están el cambio del uso del suelo para la agricultura y la ganadería (82%), la tala ilegal (8%) y los incendios forestales y enfermedades (6%) [28]. El aumento de más del 400% del precio del aceite de palma entre 2000 y 2011, y el aumento del precio por cabeza de ganado, explican en parte la extensión de las fronteras agrícolas y ganaderas [29].En 2017, México produjo 873.5 mil toneladas de palma de aceite cultivadas en una superficie de 65.805 hectáreas. Chiapas aportó más de la mitad de dicha producción (57%) [30].

_{Las Nubes, Chiapas, Mexico. Foto: Moisés Vazquez (Licencia Unsplash)} 

El 70% y el 80% de las tierras forestales en México se encuentran en comunidades agrarias y ejidos y por tanto son manejados de manera colectiva [31]. Un estudio sobre la gestión comunitaria de bosques en México señala diversos aspectos que influyen en el impacto que el manejo comunal de los bosques tiene en su conservación [32]. Entre ellos se encuentran los derechos y los incentivos de la comunidad para cuidar los bosques. Las comunidades con mayor control de la producción y autonomía en el manejo de los bosques tienden a invertir más en su protección y conservación. Ello está relacionado con el desarrollo de una economía forestal comunitaria, lo que influye en el valor social que se da a los bosques y, por tanto, en los incentivos para cuidarlo. Por el contrario, en condiciones de pobreza extrema la ausencia de opciones económicas de uso forestal reduce el valor social dado a los bosques aumentando su vulnerabilidad [33]. El mismo estudio indica que las actividades de conservación forestal comunitaria son especialmente frecuentes en comunidades agrarias con identidad indígena.  

Algunos autores señalan contradicciones fundamentales entre las políticas agrícolas y ambientales llevando a programas federales contradictorios que por un lado buscan mejorar la producción y por otro proteger los bosques [34]. El país expresó su preocupación con el medio ambiente en la Ley General de Cambio Climático, aprobada en 2012, y en la publicación un año más tarde de su Estrategia Nacional de Cambio Climático Visión 10-20-40 para 2050. La ley promueve el uso sustentable de la tierra, y reconvertir las tierras agropecuarias degradadas en zonas de conservación ecológica [35]. A nivel práctico, entre las acciones de mitigación del cambio climático están el manejo de tierras de cultivo y prácticas agropecuarias, reducir la conversión de bosques a agricultura o pastizales y los proyectos REDD+ (Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de Bosques incluyendo la conservación de los bosques, gestión sostenible de los bosques con participación local y aumento de las reservas forestales de carbono) [36], aunque el programa no tuvo una clara puesta en práctica. Con el objetivo de preservar la biodiversidad mexicana, alrededor de 908.000 km2 se han declarado como Áreas Naturales Protegidas federales administradas por la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) [37].

El gobierno también promueve un desarrollo bajo en emisiones (DBE) como estrategias territoriales, pero su implementación es compleja a causa de las contradicciones en las políticas, los diferentes niveles de toma de decisiones y la desigual implementación del marco legal debido a conflictos de intereses, corrupción e insuficiente capacidad institucional [38]. Ello ha llevado a favorecer ciertos usos del suelo sobre otros como ocurrió con la minería cuando ésta fue declarada de “interés público”, posteriormente con otros usos asociados al sector energético por encima de la conservación [39], y con la conversión de suelo rural en suelo urbano debido al crecimiento de la población en las ciudades y la necesidad de vivienda. De hecho, entre 1998 y 2016, el 53% de la expansión urbana se produjo sobre tierras ejidales o comunales [40].

En términos generales, el 55% de la tierra en México es agrícola, según datos de 2018 [41]. Este porcentaje representa un aumento de tres puntos en cuatro años. La Encuesta Nacional Agropecuaria de 2019 estima que el número de unidades de producción que realizan la agricultura a cielo abierto de los cultivos de interés es de 3.510.381 [42] La Encuesta ofrece datos de los cultivos mayoritarios de acuerdo con la superficie sembrada. El trigo (97.6%), el arroz (91.4%), la caña de azúcar (69.3%), el maíz amarrillo (67.6%) y el maíz blanco (55.2%) se cultivan principalmente en parcelas mayores de 5 hectáreas. El estado donde más trigo se cultiva es Sonora, seguido de Baja California y Sinaloa [43]. A nivel de empleo, se estima que alrededor del 12% de la población económicamente activa trabaja en el sector agrícola [44].

Respecto a la ganadería, según la Encuesta Nacional Agropecuaria, se estima que las unidades de producción que se dedican a la cría y explotación de ganado bovino es de 1.097.930. De éstas, el 8.4% obtuvo crédito o préstamos [45].

En 2010 el área urbana en México ocupaba 102.418 km2 (no se han encontrado datos más actualizados) [46]. Según datos de 2021, el área metropolitana tiene presencia en todo el territorio nacional y abarca 417 municipios e integra 74 zonas metropolitanas donde residen el 62.8% de la población [47]. El proceso de urbanización en los últimos años se caracterizó por la concentración de población en pocas ciudades, llevando a que en 2005 más del 63% de la población vivía en solo 550 localidades de las 15.000 existentes, mientras que cerca del 99% de las localidades tenían menos de 5.000 habitantes [48].

Inversiones y adquisiciones de tierra

Las tendencias en inversiones y adquisiciones de tierra en México han ido en paralelo con las políticas que han afectado a los ejidos y comunidades agrarias.  

Desde las políticas de ajuste estructural derivadas de la crisis macroeconómica de 1982 [49] y las reformas de 1992 que facilitaron la privatización de la tierra en los ejidos, las políticas agrarias han promovido una visión agroindustrial para el desarrollo rural financiando, según algunos autores, de manera desproporcionada a los productores más ricos y recortando los fondos para programas que buscan mejorar la gobernanza forestal local [50]. Dicha tendencia se ha establecido a pesar de la Estrategia Nacional REDD+ que busca fortalecer la gobernanza local en el ámbito rural. 

No obstante, en el sector agroindustrial la concentración de tierra se da en gran medida en forma de alquileres (entre el 28% y el 50% dependiendo de la fuente) [51]. Otra característica de la agroindustria en México es que, más que poseer grandes extensiones de terreno, el control se ejerce en la cadena de producción al establecer contratos con los pequeños productores, especialmente para cultivos como el maíz, la caña de azúcar, el café, frutas, vegetales, cebada y productos lácteos [52].

En años recientes, la agroindustria desarrollada en el sureste de México ha estado en gran medida a cargo de comunidades menonitas -cristianos ortodoxos de origen germano que llegaron al país a principios del siglo XX invitados por el presidente Álvaro Obregón quien les entregó terrenos-, considerados como los principales latifundistas [53]. A pesar de su tradicional rechazo a la tecnología, los menonitas emplean ahora maquinaria pesada para incrementar sus cultivos de soja, maíz y sorgo. Uno de los estados más afectados por esta agricultura extensiva es Campeche, lo que explica en parte que Campeche sufriera la mayor deforestación en 2016 al perder 54.700 hectáreas de selva (el 22% del total del país) [54].

La minería es uno de los sectores que más inversión atrae en México. La inversión ha aumentado en los últimos años llegando a más de 4 millones de dólares estadounidenses en 2021 suponiendo un incremento de 16.8% con respecto al año anterior [55]. La extracción minera sitúa a México en el principal productor de plata a nivel global por más de 10 años y entre las 10 primeras posiciones en la producción de 17 minerales que incluyen fluorita, celestita, wollastonita, zinc, sal, cobre y oro. La minera contribuye con algo más del 3% al producto interior bruto [56]. 

A nivel jurídico la minería ha gozado de cierto privilegio ya que la Ley Minera señala que la exploración, explotación y beneficio de los minerales son preferentes sobre cualquier otro uso del terreno a menos que una ley federal diga lo contrario [57]. Esto obliga a los ejidos a ceder su tierra para la extracción de los minerales e hidrocarburos. La reforma energética de 2013 también facilitó el despojo de tierras para concesiones petroleras y de hidrocarburos al declarar las tierras con dichos recursos de interés público [58]. No obstante, recientemente el derecho de consulta de los indígenas habitando una zona minera en el estado de Puebla ha prevalecido. En febrero de 2022, y tras siete años de batalla jurídica, la Corte Suprema falló a favor de la comunidad indígena en Tecoltemi cancelando dos concesiones mineras proyectadas sobre una superficie de 14.229 hectáreas porque el gobierno no consultó previamente a la comunidad, en contra de la Constitución y del Convenio 169 de la Organización del Trabajo sobre los derechos de los pueblos indígenas [59].

Recientemente, las inversiones en minería se han frenado con el objetivo de aumentar la inversión en la extracción de litio [60]. Por el momento se está realizando la fase de exploración en 60 lugares de México, para los que se ha presupuestado 2,7 millones de dólares estadounidenses [61]. La falta de experiencia de México en la producción de litio, y dependiendo de la evaluación de las fases exploratorias, lo convertiría potencialmente en una llamada a la inversión o a su nacionalización, como se propone desde el gobierno. 

Derechos de las mujeres a la tierra

La Constitución mexicana reconoce a la mujer y al hombre como iguales ante la ley (Art. 40). La Ley Agraria (1992) contempla algunas provisiones específicas para el desarrollo y protección de las mujeres rurales. Por ejemplo, capacita a la asamblea a reservar una plaza en las mejores tierras para la unidad agrícola industrial de la mujer (Art. 71). También capacita a las mujeres pertenecientes a un núcleo agrario a organizarse como Unidad Agrícola Industrial de la Mujer (Art. 108). Y reconoce a las mujeres como ejidatarias y titulares de derechos ejidales (Art. 12), lo que posibilita ocupar cargos y tener voz y voto en las asambleas. Sin embargo, pocos son los ejidos presididos por una mujer. En 2019, solo estaban presididos por mujeres el 7.4% de los ejidos [62].  Ni la Constitución ni la Ley Agraria utilizan lenguaje de género lo que dificulta el ejercicio de los derechos de la mujer ya que al utilizar la forma masculina no contribuye a desmontar usos y costumbres donde las mujeres tienen que pedir permiso a sus padres, maridos o tutores masculinos para acceder a préstamos, gestiones administrativas o procesos de toma de decisiones. 

Además de no ser propietarias y de no participar en la toma de decisiones, un estudio sobre el manejo forestal en el estado de Hidalgo muestra cómo la división del trabajo de acuerdo a roles de género también inhibe la participación femenina [63].En la comunidad estudiada, San Pedrito, existe una construcción social del bosque como un espacio masculino. Ello implica que, en la mayoría de los casos, la producción y venta de madera está a cargo de hombres mientras que las mujeres se relegan a actividades como la poda, resiembra o producción de alimentos.

En relación al acceso a la tierra, según datos del Registro Agrario Nacional de 2019, solo el 25.9% de las personas que poseen un certificado parcelario que acredita como ejidatarias o comuneras son mujeres [64]. Los datos de propiedad de la tierra por parte de mujeres también varía de acuerdo a los estados. En Ciudad de México, Baja California, Guerrero y Sonora supera el 30%, mientras que en Yucatán, Campeche y Quintana Roo es inferior al 20% [65]. La falta de títulos de propiedad han impedido a las mujeres acceder a ayudas para el sector agrícola [66], a pesar de contribuir en gran medida a la producción de alimentos en México. Para resolver este problema el gobierno mexicano ha puesto en marcha programas en los que no se solicita ser ejidatarias o propietarias para acceder a ellos. Por ejemplo, el programa Sembrando Vida benefició a 31% mujeres y Producción para el Bienestar dedicó el 27.8% de los recursos en 2019 para mujeres productoras agrícolas [67].

Algunos estudios revelan que la creación de cooperativas de campesinas es crucial para capacitar y empoderar a las mujeres, especialmente en contextos donde la implementación de las políticas es débil [68].

Para saber más

Sugerencias de la autora para saber más

Los ejidos y las comunidades agrarias en México se han transformado con el tiempo de maneras que no se reflejan en la legislación. El artículo Ejidos/Comunidades analiza los nuevos usos, significados y valores adjudicados a dichas formas de propiedad de la tierra donde la agricultura a menudo ha dejado de ser la principal actividad [69].

A pesar de la legislación y mecanismos existentes en México para garantizar los derechos de los pueblos indígenas, ejidos y comunidades agrarias sobre sus tierras y territorios, su implementación y funcionamiento no siempre produce los resultados esperados. El Informe sobre la jurisdicción agraria y los derechos humanos de los pueblos indígenas y campesinos en México, publicado en 2018 por DPLF, dan cuenta de ello [70].

México, al igual que muchos otros países en el mundo, cada vez es más consciente de la necesidad de adquirir compromisos contra el cambio climático. Uno de los desafíos es cómo incluir dichos compromisos en la estructura de políticas e instituciones ya existentes sin crear contradicciones entre políticas y considerando las interacciones a nivel nacional e internacional. El estudio Los nuevos arreglos institucionales sobre gobernanza ambiental y cambio climático en México, publicado en 2017, analiza los problemas de integración de la gobernanza ambiental en los marcos institucionales en México y reflexiona sobre las condiciones para una gobernanza ambiental eficaz [71]. 

Precisamente uno de los desafíos de la gobernanza ambiental es los conflictos y daños generados por la creación de áreas naturales protegidas en territorios ya habitados. El artículo Campesinos sin resolución agraria: la difícil construcción de la gobernanza ambiental en un área natural protegida de Chiapas, México presenta un ejemplo de las contradicciones entre políticas de conservación y políticas agrarias generando procesos de marginación y exclusión contrarias a ambas [72]. Protección del medio ambiente y desarrollo sustentable van de la mano. El informe Gobernanza de la Tierra y los Objetivos de Desarrollo Sustentable en México, publicado por varias organizaciones no gubernamentales en 2021, ofrece un análisis de cómo afecta la implementación de dichos objetivos en los ejidos y particularmente a las mujeres [73].

Línea de tiempo – hitos en la gobernanza de la tierra

1910-1920 – Revolución Mexicana
El origen de la Revolución Mexicana estuvo relacionado con el deslinde y el fraccionamiento de las tierras comunales indígenas, llamadas ejidos. La autorización del gobierno de Porfirio Díaz de hacer parcelables dichas tierras en 1890 fue el inicio de una política de tierra en favor de los grandes hacendados y que llevó a que en 1910 el 1% de las familias mexicanas poseyeran cerca del 85% de la tierra. Los líderes de la revolución Pancho Villa y Emiliano Zapata acabaron con la dictadura de Díaz tras 35 años en el gobierno con eslóganes como “Tierra y Libertad” y “la tierra es para quien la trabaja”.

1917 – Reforma Agraria
Ya desde 1910 se inició el reparto de tierras en forma de ejidos y comunidades. En 1917 se establece la restitución de tierras. En su primera etapa, la reforma se entendió como un acto de justicia social en beneficio de los campesinos. Más adelante la reforma se consideró como parte del desarrollo económico nacional.

1934 – Creación del Código Agrario
El Código Agrario oficializa el reconocimiento y confirmación de las comunidades de hecho dándoles certeza jurídica sobre sus posesiones.

1950s – Concesiones privadas de bosques
En estos años muchos de los bosques comunales fueron concedidos inicialmente a empresas privadas -pero que en los años 70 se convertirían en gubernamentales- para su explotación. Ello llevó a que las comunidades perdieran sus derechos sobre las tierras forestales.

1980s – Medidas de ajuste estructural
Las medidas económicas de ajuste estructural implementadas en México en los años 80 llevaron al cierre de las empresas paraestatales que controlaban los bosques favoreciendo que las comunidades recuperaran el control forestal. Dicho derecho fue recuperado legalmente a través de la Ley Forestal de 1986 que prohibió las concesiones forestales y concedió a las comunidades el derecho de consulta respecto a cualquier proyecto que pudiera amenazar sus derechos de propiedad. 

1992 – Reforma Agraria
En 1992 se reformó el artículo 27 de la Constitución con el objetivo de finalizar el reparto de tierras iniciada en 1915 y liberalizar las tierras dotadas o restituidas como ejidos y comunidades que hasta entonces eran consideradas inalienables. Este mismo año se crea la Ley Agraria sobre el ejido y la comunidad como regímenes de propiedad social.  

1994 – Levantamiento Zapatista en Chiapas
En 1994, indígenas de Chiapas organizados en el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), liderado por el subcomandante Marcos, se levantaron reivindicando la propiedad de las tierras arrebatadas a los indígenas como parte de una demanda mayor de equidad y de la participación política de los indígenas en la organización del Estado mexicano. El gobierno respondió enviando sus Fuerzas Armadas para sofocar la rebelión llevando a un conflicto que terminó con la firma de los Acuerdos de San Andrés en 1996. 

2001 – Avances en el reconocimiento de los derechos indígenas
En marzo de 2001 una marcha indígena salió de Chiapas camino de la Ciudad de México liderada por el Ejército Zapatista de Liberación Nacional reclamando ser reconocidos como mexicanos al igual que como indígenas [74]. Ese mismo año el artículo 2 de la Constitución se reformó para reconocer a la Nación con “una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas”[75].