Por Anne Hennings, revisión por pares a cargo de Francisco Sarmento, especialista en seguridad alimentaria y desarrollo rural
En 2002, Timor-Leste salió de un difícil pasado colonial bajo dominio portugués e indonesio. Desde la independencia, el país ha logrado avances sustanciales en la lucha contra la pobreza y el crecimiento económico, sobre todo gracias a la extracción de hidrocarburos y los ingresos del petróleo. Sin embargo, el país sigue siendo uno de los más pobres del sureste asiático. La población vive mayoritariamente en el campo con una agricultura de subsistencia.
La Ley de Tierras de Timor Leste reconoce la propiedad comunitaria, que ha demostrado ser más resiliente a los cambios políticos que el derecho estatutario. La propiedad consuetudinaria de la tierra es inseparable de los asuntos de identidad y de pertenencia.
Vista aérea de los arrozales de Baucau, Timor-Leste. UN, 2008 CC BY-NC-SA 2.0
La posguerra y el período poscolonial de Timor-Leste se han enfrentado a un contexto de administración de tierras muy difícil1. El país no sólo experimentó diferentes oleadas de despojo y desplazamiento, desde la colonización portuguesa hasta la ocupación japonesa y la invasión indonesia. Como resultado, hay numerosas reclamaciones de tierras sin resolver, que en parte se solapan y compiten entre los residentes actuales, las reclamaciones de tierras tradicionales y los titulares de tierras que se remontan a la época colonial. Además, más del 75% de la población fue desplazada al final de la guerra, en 1999, por grupos de milicianos indonesios que también destruyeron en gran medida la infraestructura física, la propiedad y los registros de tierras del país2 .
La Constitución reconoce la igualdad de derechos entre hombres y mujeres, el derecho a la propiedad privada de los ciudadanos nacionales y el derecho a una indemnización justa en caso de expropiación por parte del Estado. Los derechos consuetudinarios se reconocen siempre que no contradigan la Constitución o las leyes formales. En 2017 se promulgó la nueva Ley de Tierras, que se está aplicando desde entonces. Se supone que aborda la compleja crisis de los derechos sobre la tierra proporcionando seguridad en la tenencia y armonizando el sistema pluralista de tenencia.
Los principales motivos de los conflictos por la tierra en Timor-Leste son las disputas familiares o por la herencia, la expropiación de tierras por parte del gobierno y las múltiples reclamaciones sobre las parcelas. Los mecanismos consuetudinarios de resolución de conflictos han prevalecido a pesar de los años de violencia, los desplazamientos y la creciente interferencia del Estado3.
Legislación y regulaciones sobre la tierra
La tenencia formal y consuetudinaria de la tierra ha sido cuestionada y adaptada a lo largo de décadas de colonización, violencia, desplazamientos y la administración transitoria de la ONU. Los regímenes de propiedad cambiaron durante y después de la dominación colonial, y las tierras fueron apropiadas, abandonadas, ocupadas y redistribuidas en numerosas ocasiones. Más recientemente, en 2006 estallaron violentos conflictos relacionados con la tierra que dieron lugar a nuevos desplazamientos y ocupaciones de propiedades.
Tras años de estancamiento político desde que se suspendieron los estatutos de la tierra en Indonesia en 1999, el país adoptó el Régimen Especial de Propiedad de Bienes Inmuebles, comúnmente conocido como la Ley de Tierras, finalmente promulgada en junio de 2017. Los políticos, los abogados y la sociedad civil se enfrentaron a cuestiones difíciles y delicadas de restitución de tierras, así como a cuestiones técnicas y políticas relacionadas con el reconocimiento de títulos de propiedad superpuestos emitidos por administraciones anteriores4. Para resolverlos, la nueva ley se basa en el principio de compensación cuando hay múltiples reclamaciones. Sin embargo, se plantea la preocupación de que, por ejemplo, las personas que ocupan tierras a las que fueron desplazadas por la fuerza, como bajo el gobierno de Indonesia, no reciben protección de la tenencia5. Timor-Leste recibió mucho apoyo (y presión) internacional para desarrollar una ley de tierras que abordara todas las cuestiones clave y, al mismo tiempo, facilitara las inversiones extranjeras en tierras6. Queda por ver si la administración y el sistema judicial del país tienen la capacidad necesaria para abordar la compleja legislación y los conflictos que surjan.
La Direção Nacional de Terras, Propriedade e Serviços Cadastrais (DNTPSC) - ya creada en 2003 - es responsable de la administración de la tierra, la documentación relativa al uso y la propiedad en el Registro Nacional de Tierras, y la resolución de conflictos. El objetivo del Registro es permitir un mercado de tierras transparente y seguro. El proyecto Ita Nia Rai (Nuestra Tierra), financiado por EE.UU., llevó a cabo una primera recopilación sistemática de datos a nivel nacional sobre el registro de parcelas entre 2007 y 20127.
Clasificación de la tenencia de la tierra
Según la nueva Ley de Tierras, el sistema de derechos sobre la tierra de Timor-Leste distingue entre la tenencia consuetudinaria o tradicional (hak adat) y la tenencia de tenencia absoluta (hak milik). Los titulares de tierras también pueden poseer una combinación de títulos privados y tradicionales, pero la gran mayoría tiene derechos consuetudinarios. Otras subcategorías son la tenencia de libre disposición que se ajusta a los derechos consuetudinarios sobre la tierra (hak adat pribadi) y el derecho de uso de la tierra (hak pakai)8. Aunque las prácticas consuetudinarias están reconocidas legalmente, deben ajustarse a la Constitución9.
Por primera vez, la Ley de Tierras reconoce la propiedad comunitaria, que ha demostrado ser más resistente a los cambios políticos que el derecho estatutario10. La propiedad consuetudinaria de la tierra es inseparable de las cuestiones de identidad y pertenencia del grupo. Los descendientes de los primeros colonos, cuya historia familiar está entrelazada con narraciones de origen mítico, tienen prioridad en la presentación de reclamaciones y desempeñan un papel importante en la gestión de la tierra y la resolución de conflictos11. No obstante, también existen posibilidades limitadas para que los inmigrantes se integren (temporalmente) en este sistema intrínsecamente relacional y se establezcan12. Los derechos consuetudinarios sobre la tierra pueden convertirse en derechos de propiedad.
La seguridad de la tenencia ha sido un problema importante en el país. Es habitual que la gente se considere propietaria legítima de la tierra a pesar de no tener un título de propiedad. Esto deja a la mayoría de la población sin seguridad de tenencia legal. Menos de una cuarta parte de todas las parcelas de tierra fueron registradas formalmente durante el régimen colonial13. En 2016, casi la mitad de los residentes en la capital, Dili, y más del 80% en las zonas rurales carecían de derechos legales sobre la tierra en la que viven y/o cultivan, y corren el riesgo de ser expropiados por el Estado sin derecho a indemnización14.
Si surgen conflictos, la mayoría de la gente prefiere la resolución de los mismos a nivel de aldea, como la mediación "roll out the mat" (nahe biti)15. La Ley de Tierras refleja este reconocimiento de la justicia consuetudinaria en cuestiones de tierra y propiedad.
Tendencias en el uso de la tierra
Cerca del 70% de la población vive en zonas rurales, donde los índices de pobreza son elevados16. Los medios de vida de más del 80% se centran en la agricultura de subsistencia, la silvicultura y la pesca. La agricultura itinerante, incluido el método de roza y quema, es una práctica habitual. La mayoría de los agricultores poseen menos de una hectárea y cultivan los principales productos alimenticios, como el arroz, el maíz, el camote y la yuca. Los niveles de riego son muy bajos.
El suelo de Timor-Leste es relativamente improductivo, ya que no es volcánico, sino una mezcla de piedra caliza y arcilla marina. Las estimaciones de la cantidad total de tierra cultivable oscilan entre el 8 y el 13%. El norte es rico en recursos naturales, concretamente oro, plata, cobre o manganeso, que aún no se explotan. Por ahora, la extracción de hidrocarburos en el mar es el principal ingreso del país17.
Timor-Leste es popular por su enorme bosque primario, que cubría el 46 % de la superficie terrestre en 2010. Sin embargo, la deforestación es una de las más altas del sudeste asiático, con una disminución de la cubierta forestal del 3.8% entre 2001 y 201918. En Timor-Leste crecen varias especies madereras de valor comercial.
Domingus Asep Soares joga pedras no penhasco para construir paredes de retenção para auxiliar na erosão em Eraulo, a oeste de Dili. Banco Asiático de Desenvolvimento, 2011. CC BY-NC-SA 2.0
Adquisiciones de tierras
En la mayor parte de Timor-Leste las autoridades locales o consuetudinarias administran las asignaciones y transferencias de tierras. A diferencia de la propiedad occidental, puede haber más de un beneficiario con derechos sobre la misma parcela. En consecuencia, los propietarios pueden o no estar autorizados a asignar, alquilar, vender o heredar tierras a miembros de la familia o de la comunidad, a extranjeros o a personas de otros municipios, o incluso a construir una casa en sus tierras19. Sobre la base de normas y reglas basadas en el parentesco, existen derechos específicos para utilizar la tierra con fines comerciales (hak guna usaha), para arrendar la tierra con fines agrícolas (hak pengelolaan) o el derecho a arrendar la tierra en general (hak sewa). El hak pemberian es el proceso administrativo de adquisición de derechos sobre la tierra.
Un problema importante en el Timor-Leste contemporáneo es el despojo impulsado por el Estado para proyectos de infraestructura. La Ley de Expropiación por Utilidad Pública 08/2017 permite al Estado adquirir por la fuerza tierras privadas para fines públicos. Sin derecho a indemnización, la mayoría de la población corre el riesgo de ser despojada por el Estado20. La Ley de Tierras carece de protección legal para las familias sin títulos de propiedad, incluidos los propietarios consuetudinarios.
Aunque el gobierno promueve activamente las inversiones en agricultura, turismo y extracción de petróleo para fortalecer y diversificar la economía, el interés por los proyectos agroindustriales sigue siendo relativamente bajo, en gran parte debido a la baja fertilidad del suelo. En los últimos años se han llevado a cabo algunas negociaciones sobre inversiones en biocombustibles a gran escala, pero estas operaciones han fracasado o se han retrasado21.
Derechos de las mujeres a la tierra
Aunque el país presenta una de las tasas más altas de representación política de las mujeres a nivel nacional, la desigualdad de género, en particular la discriminación de las mujeres en el acceso a la tierra, es un problema importante22. Los anteriores programas de titulación de tierras (2007-2012), por ejemplo, establecieron incentivos erróneos que indirectamente condujeron a un aumento de la propiedad masculina porque el registro de los títulos femeninos o las reclamaciones de las parejas tomaban más tiempo.
Recientemente, el gobierno ha dado prioridad a la igualdad de género, lo que también se refleja en la nueva Ley de Tierras. Desde el punto de vista legal, las mujeres pueden ser propietarias de la tierra tanto como los hombres o la tierra puede ser propiedad de ambos cónyuges. Sin embargo, estos esfuerzos se ven limitados en gran medida por las normas consuetudinarias y las prácticas sociales patriarcales23. Las comunidades están organizadas mayoritariamente de forma patrilineal y los hombres tienen mayor acceso a la tierra y al control de los recursos, lo que excluye a las mujeres de participar en los procesos tradicionales de toma de decisiones. En algunas zonas, el derecho consuetudinario no permite a las mujeres heredar tierras24. Una excepción son las pocas comunidades matrilineales, como Búnaque, Tetum-Terik y Galoli, donde las mujeres pueden poseer y heredar tierras y propiedades25.
Plantio de manguezais, Timor-Leste, 2002. UNDP Climate CC BY-NC-SA 2.0
Innovaciones en la gobernanza de la tierra
Timor Leste no ha refrendado las DVGT, ni se han incorporado aún los principios a las estrategias nacionales relacionadas con las cuestiones de la tierra.
Línea del tiempo – hitos en la gobernanza de la tierra
Época precolonial - Tenencia consuetudinaria
Hasta el día de hoy, los descendientes de los primeros colonos, cuya historia familiar está entrelazada con las narraciones de origen mítico, tienen prioridad en la presentación de reclamaciones y desempeñan un papel importante en la gestión de la tierra y la resolución de conflictos.
Mediados del siglo XVI - 2002 - Época colonial
El país experimentó oleadas de despojos y desplazamientos bajo la colonización portuguesa, la ocupación japonesa y el dominio indonesio. Los regímenes de propiedad cambiaron durante y después del dominio colonial, y la tierra fue apropiada, abandonada, ocupada y redistribuida en numerosas ocasiones.
1999 - Desplazamiento a gran escala
Más del 75 % de la población fue desplazada al final de la guerra por las milicias indonesias, que también destruyeron en gran medida la infraestructura física del país, los bienes y los registros de la propiedad.
2002 - Independencia
Tras la independencia de Indonesia, la mayoría de los desplazados internos regresaron o se establecieron en zonas urbanas.
2007-2012 - Puesta en marcha del primer registro de parcelas
El proyecto Ita Nia Rai (Nuestra Tierra), financiado por EE.UU., emprendió la primera recogida sistemática de datos a nivel nacional sobre el registro de parcelas.
2017 - Adopción del Régimen Especial de la Propiedad Inmobiliaria
Por primera vez, la nueva ley de tierras reconoce la tenencia consuetudinaria. También pretende aumentar la seguridad de la tenencia y armonizar el sistema de tenencia pluralista.
2017 - Aprobación de la Ley de Expropiación por Utilidad Pública (08/2017)
La ley permite al Estado adquirir por la fuerza tierras privadas para fines públicos, como proyectos de infraestructura. No protege a las familias sin títulos de propiedad, por lo que la mayoría de la población corre el riesgo de ser despojada
Para saber más
Sugerencia de la autora para ampliar la lectura
Esta encuesta proporciona una excelente visión general sobre el acceso a la tierra, la seguridad de la tenencia y los conflictos relacionados con la tierra.
Un análisis muy detallado sobre el marco legal del país y el acceso de las mujeres a la tierra se puede encontrar aquí.
Meitzner Yoder y Joireman comparan la tenencia consuetudinaria y la estatutaria en el Timor-Leste contemporáneo.
*** Referencias
[1] Fitzpatrick, Daniel. 2002. Land policy in post-conflict circumstances: some lessons from East Timor. New Issues in Refugee Research Working Paper No. 58, p. 4. URL: https://www.unhcr.org/3c8399e14.pdf
[2] Ibid, p. 8.
[3] Almeida, Bernardo; Wassel, Todd. 2016. Survey on Access to Land, Tenure Security and Land Conflicts in Timor-Leste. Asia Foundation, p. 22. URL: https://asiafoundation.org/wp-content/uploads/2017/01/Survey-on-Access-to-Land-Tenure-Security-and-Land-Conflicts-in-Timor-Leste-1.pdf
[4] Meitzner Yoder, Laura S.; Joireman, Sandra. 2019. Possession and Precedence: Juxtaposing Customary and Legal Events to Establish Land Authority. Land 8(126): 9. URL: https://www.mdpi.com/2073-445X/8/8/126
[5] Special Regime for the Ownership of Immovable Property, Article 20.2
[6] Fitzpatrick, D.J. 2013. Property Endowments and Social Ordering: The long road to land law in Timor-Leste. In Property and Sovereignty: Legal and Cultural Perspectives; Smith, J.C., Ed.; Ashgate Publishing Limited: Surrey, UK: pp. 35–58.
[7] For more information see https://blog.usaid.gov/tag/ita-nia-rai/
[8] East Timor Land Law Program. 2004. Report on research findings, policy options and recommendations for a law on land rights and title restitution. Dili, 57. URL: https://www.laohamutuk.org/Oil/LNG/Refs/020ARDLandRights.pdf
[9] Constitution of Timor Leste, Section 2, Article 4
[10] Batterbury, Simon PJ et al. 2015 Land access and livelihoods in post-conflict Timor-Leste: no magic bullets. International Journal of the Commons 9(2), 619–647. URL: http://https://www.thecommonsjournal.org/articles/10.18352/ijc.514/ and Yoder, 2019, 11.
[11] Meitzner Yoder, Laura S.; Joireman, Sandra. 2019. Possession and Precedence: Juxtaposing Customary and Legal Events to Establish Land Authority. Land 8(126): 5. URL: https://www.mdpi.com/2073-445X/8/8/126
[12] Meitzner Yoder, Laura S.; Joireman, Sandra. 2019. Possession and Precedence: Juxtaposing Customary and Legal Events to Establish Land Authority. Land 8(126): 10. URL: https://www.mdpi.com/2073-445X/8/8/126
[13] East Timor Land Law Program. 2004. Report on research findings, policy options and recommendations for a law on land rights and title restitution. Dili, 14. URL: https://www.laohamutuk.org/Oil/LNG/Refs/020ARDLandRights.pdf
[14] Almeida, Bernardo; Wassel, Todd. 2016. Survey on Access to Land, Tenure Security and Land Conflicts in Timor-Leste. Asia Foundation, p. 22. URL: https://asiafoundation.org/wp-content/uploads/2017/01/Survey-on-Access-to-Land-Tenure-Security-and-Land-Conflicts-in-Timor-Leste-1.pdf
[15] Almeida, Bernardo; Wassel, Todd. 2016. Survey on Access to Land, Tenure Security and Land Conflicts in Timor-Leste. Asia Foundation, p. 34. URL: https://asiafoundation.org/wp-content/uploads/2017/01/Survey-on-Access-to-Land-Tenure-Security-and-Land-Conflicts-in-Timor-Leste-1.pdf
[16] FAO. 2018. FAOSTAT Timor Leste. URL: http://www.fao.org/faostat/en/#country/176
[17] FAO. 2018. FAOSTAT Timor Leste.
[18] Global Forest Watch. 2020. Timor Leste. URL: https://gfw.global/3ggXd0p
[19] Almeida, Bernardo; Wassel, Todd. 2016. Survey on Access to Land, Tenure Security and Land Conflicts in Timor-Leste. Asia Foundation, p.5. URL: https://asiafoundation.org/wp-content/uploads/2017/01/Survey-on-Access-to-Land-Tenure-Security-and-Land-Conflicts-in-Timor-Leste-1.pdf
[20] Meitzner Yoder, Laura Suzzane (2016). ‘Oecusse’s Special Economic Zone and Local Governance’ in SSGM in Brief 2016/5. Australian National University. And Almeida et al. 2016, p. 8.
[21] Land Matrix. 2020. Get the detail. Timor Leste. URL: https://landmatrix.org/data/by-target-country/timor-leste/
[22] FAO. 2014. At a glance. Timor Leste. http://www.fao.org/timor-leste/fao-in-timor-leste/timor-leste-at-a-glance/en/ and Almeida, Bernardo; Wassel, Todd. 2016. Survey on Access to Land, Tenure Security and Land Conflicts in Timor-Leste. Asia Foundation. URL: https://asiafoundation.org/wp-content/uploads/2017/01/Survey-on-Access-to-Land-Tenure-Security-and-Land-Conflicts-in-Timor-Leste-1.pdf
[23] Narciso, Vanda; Henriques, Pedro. 2010. Women and Land in Timor-Leste: Issues in Gender and Development. Indian Journal of Gender Studies 17(1) URL: https://journals.sagepub.com/doi/10.1177/097152150901700103
[24] CEPAD/ UN WOMEN. 2015. Women’s Access to Land and Property Rights
[25] CEPAD/ UN WOMEN. 2015. Women’s Access to Land and Property Rights in the Plural Justice System of Timor-Leste. Dili. URL: https://asiapacific.unwomen.org/-/media/field%20office%20eseasia/docs/publications/2015/01/cepad%20a2j%20research%20report_english_to%20print.pdf?la=en&vs=3502
Authored on
23 Julio 2021
