Guatemala - Contexto e Governança Fundiária

_{Vista aérea ao norte de Posa del Nance, Sipacte, Escuintla Foto de PNUD Guatemala CC BY-NC 2.0}

Conhecida como o berço da cultura maia, 43% da população se identifica como indígena, pertencente aos povos maia, xinca e garifuna. No entanto, deve-se observar que essa porcentagem, baseada na autoidentificação, pode ser questionada, considerando que as políticas discriminatórias fizeram com que muitos indígenas se identificassem como "ladinos".

Apesar de ser considerada a maior economia da América Central, as taxas de pobreza e desigualdade estão entre as mais altas da região e afetam especialmente a maioria rural e indígena. Em 2019, 54% da população vivia abaixo da linha da pobreza, aumentando para 59% em 2020 devido à pandemia de Covid.¹ Entre 2014 e 2019, estima-se que a desigualdade tenha aumentado de um Gini de 0,483 para 0,541, o que é considerado alto.²

A situação atual da governança fundiária na Guatemala, que é o foco principal deste texto, foi marcada por 36 anos de conflito armado interno. O conflito afetou principalmente a população rural e, em especial, a população maia. Ele custou a vida de mais de 200.000 pessoas e causou um alto número de pessoas deslocadas, embora não haja números definitivos - de acordo com estimativas do Centro de Monitoramento de Deslocamento Interno (IDMC - sigla em inglês), 242.000 pessoas ³ foram deslocadas pelo conflito em 2017.⁴ A assinatura dos Acordos de Paz em 1996 tentou abordar os desafios causados pelo conflito com relação à posse da terra e ao setor agrícola, embora em alguns casos a implementação tenha sido deficiente e em outros tenha havido uma falha no cumprimento de partes dos acordos.

A falta de uma legislação específica para resolver conflitos fundiários e regular as terras indígenas, juntamente com o fato de que a legislação atual na Guatemala não reconhece as comunidades indígenas como sujeitos legais, dificulta a implementação de uma governança fundiária que corrija as desigualdades e atenda às necessidades básicas. Além disso, a criminalização de ações para exigir terras e a falta de adaptação dos procedimentos para implementar a legislação continuam excluindo os(as) camponeses(as) pobres e as mulheres do acesso à terra.

_{Lago Atitlán, foto de Edgar de León, Flickr, CC BY-NC 2.0}

Legislação e regulamentação de terras

A Constituição da Guatemala de 1985, conforme emendada em 1993, garante a propriedade privada como um direito inerente ao indivíduo (art. 39). Alguns autores(as) argumentam que a Constituição da Guatemala adota uma concepção de propriedade privada absoluta e que o sistema jurídico nacional não reconhece ou aceita a função social como uma característica intrínseca da propriedade.⁵Isso implicaria a preeminência do direito à propriedade sobre outros direitos fundamentais como alimentação, moradia ou emprego, o que contradiz o compromisso da Guatemala com os tratados internacionais de direitos humanos que assinou. De acordo com esse argumento, isso afeta particularmente os(as) camponeses(as) pobres e os povos indígenas que não podem reivindicar direitos históricos ou a desapropriação de propriedade nos tribunais.⁶ Esse argumento é apoiado, por exemplo, pelos requisitos para a desapropriação. Apesar do fato de que, constitucionalmente, a propriedade privada pode ser desapropriada por razões de utilidade coletiva, benefício social ou interesse público devidamente comprovado (art. 40), na prática, a exigência de possuir uma resolução do Congresso da República para realizar uma desapropriação a torna inoperante e nula para camponeses(as) pobres e povos indígenas.⁷ Assim, as desapropriações realizadas têm sido mais para a construção de estradas ou obras para o Estado ou para grandes empresas do que para o benefício do desenvolvimento agrário ou rural.⁸

O caráter absoluto da propriedade é reforçado pelo uso do Código Civil e do Código Penal para resolver conflitos fundiários na ausência de uma lei específica para esse fim. Por um lado, alguns autores(as) apontam que a legislação civil é inoperante para a resolução de conflitos agrários porque são regras estritamente formais, seu processamento é escrito e os julgamentos de reivindicações de terras têm longa duração (cinco anos, em média).⁹ O uso do Código Penal tem servido para criminalizar e reprimir as reivindicações de terras sob o termo "invasão de terras", um problema que a imprensa ecoa como uma ameaça nacional,¹⁰ e ao qual se tentou responder aumentando as penalidades. Assim, em 2018, o deputado Fernando Linares-Beltranena apresentou um projeto de lei, conhecido como Lei Anti-Invasão, que propunha aumentar as penas por invasão para 6 a 8 anos (de 2 a 6 anos); as penas por invasão tributada para 8 a 10 anos (de 2 a 6 anos); e criar o delito de posse perturbadora por grupo criminoso organizado com prisão de 5 a 8 anos.¹¹

De acordo com os críticos, não é possível contrastar ações decorrentes de casos de necessidades humanas básicas com o caráter absoluto da propriedade garantido por esses códigos.¹² Em 2011, por exemplo, um juiz ordenou o despejo forçado de 14 comunidades Q'eqchi devido a um conflito sobre a propriedade da terra entre uma empresa local que reivindicava a propriedade e as comunidades indígenas que alegavam ter vivido e cultivado a terra por 30 anos.¹³ Os despejos deixaram mais de 2.500 pessoas desabrigadas e resultaram na morte de um membro da comunidade. A Anistia Internacional denunciou que os despejos foram realizados sem consultar as comunidades afetadas ou fornecer-lhes acomodações alternativas adequadas, e expressou preocupação com a falha das autoridades guatemaltecas em proteger os direitos humanos das comunidades mais vulneráveis.¹⁴ Dez anos depois, os despejos forçados continuam sendo praticados, como foi o caso da comunidade de Chinebal, no noroeste do país, quando as casas de 100 famílias foram queimadas.¹⁵ As comunidades haviam se estabelecido em uma fazenda de propriedade de uma empresa que cultiva palma africana, reivindicando a terra por terem sido despojadas dela durante o conflito armado. Entre janeiro e março de 2023, a Comissão Presidencial para a Paz e os Direitos Humanos (COPADEH) auxiliou em 70 despejos e bloqueios.¹⁶

Outras deficiências identificadas na legislação nacional incluem a não imposição de impostos sobre terras ociosas como um estímulo para sua venda, bem como a falta de uma definição precisa do que significa "terra ociosa", dando margem a diferentes interpretações, dependendo dos interesses. ¹⁷

A governança fundiária na Guatemala foi marcada pelas consequências do conflito armado. Após a assinatura dos Acordos de Paz em 1996, surgiram diferentes desafios em relação ao impacto do conflito sobre a população e o setor agrícola. O alto número de pessoas deslocadas internamente levou à assinatura do Acordo para o Reassentamento da População Deslocada pelo Conflito Armado Interno em 1994. No Acordo, a segurança jurídica da posse da terra é considerada essencial para o reassentamento.¹⁸ No entanto, a população desenraizada teve dificuldade em comprovar seus direitos à terra devido à ausência de registros, ao desaparecimento de arquivos, ao cancelamento de direitos com base em "abandono voluntário" ou a sistemas de posse consuetudinários. Para enfrentar esse desafio, o governo se comprometeu a evitar a consideração de "abandono voluntário" e a ratificar a imprescritibilidade dos direitos de posse para devolver a terra aos(as) proprietários(as) originais ou, se isso não for possível, buscar soluções compensatórias. Nesse último caso, o governo se comprometeu a identificar terras que pudessem ser usadas para o assentamento de pessoas desalojadas e a implementar uma estratégia de integração produtiva dentro da estrutura de uma política de desenvolvimento sustentável.

Por meio do Acordo sobre Aspectos Socioeconômicos e a Situação Agrária, o governo guatemalteco comprometeu-se a promover o acesso dos(as) camponeses(as) à propriedade da terra, a organização produtiva da população rural com apoio especial para os(as) pequenos(as) proprietários(as) e a estabelecer as bases legais e institucionais para a implementação de uma estratégia integral que ofereça segurança jurídica e favoreça a resolução de conflitos.¹⁹ As medidas propostas para o acesso à terra foram a criação de um Fundo de Terras com autoridade sobre o financiamento público para a aquisição de terras e a criação de um mercado fundiário ativo que permitiria a aquisição de terras por camponeses sem terra ou com escassez de terras graças a condições econômicas especiais. A principal crítica a esse acordo é que ele não propõe uma reforma abrangente liderada pelo Estado, mas sim que o mercado fundiário seja privatizado.

Em 1999, a Lei do Fundo de Terras criou o FONTIERRAS, uma entidade pública descentralizada para facilitar o acesso à terra e gerar condições para o desenvolvimento rural integral e sustentável por meio de projetos produtivos, agrícolas, florestais e hidrobiológicos (art. 2).²⁰ Seus objetivos incluem a definição e a execução da política de acesso à terra e a administração do financiamento público para facilitar esse acesso. A ação do FONTIERRAS é regulada pelo Regulamento de Regularização da Posse de Terra do Estado (Reglamento de Regularización de la Tenencia de las Tierras Entregadas por el Estado, 2001).²¹ A implementação deste regulamento tem sido um desafio, pois várias de suas disposições não foram colocadas em prática. Entre elas está a recuperação de terras desapropriadas, embora, de acordo com algumas fontes, treze anos depois, nenhuma propriedade tenha sido recuperada e o planejado Banco de Terras não tenha sido criado.²²

De acordo com a Lei, o apoio do FONTIERRAS aos(as) camponeses(as) não se limita à aquisição de terras, mas inclui a cobertura dos custos de assistência técnica durante os três primeiros anos de gestão produtiva (100% no primeiro ano, 65% no segundo e 30% no terceiro) (art. 32). No entanto, alguns autores(as) argumentam que o papel do Estado se limitou a facilitar a aquisição de capital, por meio de subsídios ou crédito, para os grupos de camponeses(as) mais pobres.²³ Outros chegam a falar da privatização dos sistemas de assistência técnica para o campesinato e da eliminação do crédito para a produção e a infraestrutura produtiva, o que gerou mais pobreza entre os(as) camponeses(as) que adquiriram terras.²⁴ Soma-se a isso a má qualidade de algumas terras, o que impede que os(as) camponeses(as) possam se beneficiar economicamente delas e pagar suas dívidas.²⁵ AUm relatório de 2011 afirma que, nos primeiros doze anos do Fundo, 19.000 famílias receberam terras de uma demanda de aproximadamente 300.000.²⁶ Em termos de hectares, um total de 81.221 hectares foi entregue de 1998 a 2004.²⁷ Em 2020, o Fundo de Terras beneficiou 583 famílias, 86% do número planejado de famílias.²⁸ Dessas, 96 famílias se beneficiaram do acesso à propriedade por meio de crédito e subsídio e 487 famílias receberam o subsídio de empréstimo de capital. A maioria das famílias beneficiárias (82%) pertence ao povo maia e as demais são mestiças.²⁹

Outro problema adicionado à gestão do FONTIERRAS foi a corrupção associada à supervalorização da terra e a cumplicidade na aquisição de terras por grupos criminosos. Um exemplo disso é o caso Génesis, no qual a rede criminosa liderada por Walter Obdulio Mendoza Matta se apropriou de fazendas concedidas a camponeses(as) por meio do Fundo de Terras no departamento de Petén, intimidando e ameaçando seus(as) proprietários(as) para que as vendessem por preços inferiores ao seu valor real, falsificando assinaturas e usando dados de pessoas falecidas para legalizar as supostas compras. De acordo com um relatório da Comissão Internacional contra a Impunidade na Guatemala (CICIG), a rede criminosa contou com a participação e a cumplicidade de funcionários da FONTIERRAS, "que arbitrária e ilegalmente redigiram relatórios e resoluções para que as terras pudessem mudar de dono".³⁰ A consolidação do esquema corrupto permitiu que Mendoza Matta participasse da compra direta de 11 fazendas e um de seus cúmplices, Gustavo Adolfo Ramírez Ortiz, de outras 17 fazendas. ³¹

Outras leis relacionadas a terras são a Lei de Registro de Terras de 2005,³² to Acordo Governamental nº 325/2005 sobre o Registro de Terras³³ e o Decreto do Código Municipal nº 12/2002. ³⁴

Em nível institucional, um relatório de 2015 aponta para a falta de coordenação institucional que leva à sobreposição e ineficiência na prática operacional das diferentes instituições responsáveis pela gestão de terras, responsabilidades que, de outra forma, estariam bem definidas nas leis.³⁵ Como exemplo, ele aponta a similaridade das atividades realizadas pelo Ministério do Meio Ambiente e Recursos Naturais e pelo Conselho Nacional de Áreas Protegidas (CONAP), resultando na duplicação de ações. Outro exemplo são os levantamentos cadastrais realizados pelo Fundo de Terras, quando essa é uma ação que poderia ser realizada pelo Registro de Informações Cadastrais (RIC) em apoio ao Fundo.

_{Agricultura em San Marcos, foto da FAO Americas, Flickr, CC BY-NC-SA 2.0}

Classificações de posse de terra

A legislação guatemalteca reconhece várias formas de posse de terra, incluindo: 1) propriedade privada, por indivíduos ou entidades legais com título legal. Incluídas na propriedade privada estão as formas de propriedade coletiva, como as terras comunais; 2) copropriedade, quando uma propriedade ou um direito pertence conjunta e solidariamente a várias pessoas; 3) posse, quando o(a) possuidor(a) é aquele(a) que exerce sobre uma propriedade todos ou alguns dos poderes inerentes à propriedade; 4) posse temporária, quando o(a) possuidor(a) temporário(a) é aquele(a) que exerce posse imediata sobre uma propriedade, com posse correspondente à pessoa que conferiu esse direito.³⁶ Além disso, há terras estaduais, propriedades municipais e ejidos ou terras de uso comum.

O arrendamento pode ser de três tipos: arrendamento, arrendamento com opção de compra e arrendamento para casos especiais.³⁷ Entre 2004 e 2012, de acordo com os números oficiais, o Programa de Arrendamento do Fundo de Terras entregou um total de 204.466 hectares, mais de US$ 80 milhões em créditos de arrendamento e mais de US$ 14 milhões em subsídios, beneficiando 301.791 pessoas.³⁸ Em 2020, o programa beneficiou 19.288 famílias com acesso à terra por meio de crédito e subsídios para arrendamento de terras, atingindo 76% do valor planejado.³⁹ Dessas, 18.960 famílias se beneficiaram do crédito e do subsídio para projetos produtivos e 328 famílias do subsídio para capital semente.

Estudos indicam que a Guatemala tem um dos níveis mais altos de concentração de terras da América Latina. O censo de 1979 mostrou que 2% das maiores fazendas do país cobriam 67% das terras agrícolas, enquanto 80% de todas as fazendas cobriam apenas 10% das terras.⁴⁰ Um relatório de 2020 estima que quase metade dos(as) produtores(as) possui 3,2% das terras, enquanto 56,6% das terras aráveis estão nas mãos de 1,8% dos(as) produtores(as).⁴¹ Por outro lado, os dados do Censo Agrícola de 2003 indicam uma tendência de queda no tamanho das fazendas recenseadas em comparação com os censos anteriores de 9,5%, exceto no departamento de El Petén, provavelmente devido ao aumento da fronteira agrícola nesse departamento e ao aumento da urbanização no restante dos departamentos.⁴² A maioria das fazendas pesquisadas em 2003 (718.585 de um total de 830.684 fazendas) tem uma área entre 0,4 e 3,5 hectares, ocupando 609.755 hectares dos 3.750.855 hectares pesquisados (16,2%).⁴³ 10 fazendas têm uma área de mais de 4.516 hectares e ocupam 62.503 do número total de hectares pesquisados. ⁴⁴

Um dos desafios enfrentados pela Guatemala são os assentamentos informais. De acordo com fontes oficiais, em 2013 havia cerca de 800 assentamentos humanos, metade dos quais estavam localizados em áreas metropolitanas.⁴⁵ As normas legais guatemaltecas estabelecem que os(as) ocupantes informais podem adquirir direitos sobre suas terras ou moradias por meio de usucapião e titulação suplementar. O usucapião ou prescrição aquisitiva é a forma de adquirir a propriedade pela posse por um determinado período de tempo. O Código Civil da Guatemala estabelece como requisitos para a aquisição da posse, mediante essa modalidade, que esta deve estar no conceito de proprietário, que exista um título justo, que seja de boa-fé, pública, pacífica, contínua e que seja exercida pelo tempo estabelecido em lei.⁴⁶ A Lei de Titulação Suplementar (1979) garante ao(a) possuidor(a) de um imóvel sem título inscrito no Registro de Imóveis o direito de requerer a titulação suplementar perante um juiz de primeira instância do ramo civil. Para isso, a parte interessada deve provar a posse legítima, contínua, pacífica e pública, de boa fé e em seu próprio nome, por um período não inferior a dez anos, com a possibilidade de acrescentar a de seus(as) antecessores(as).⁴⁷

Os números oficiais também indicam que, entre 2010 e 2012, o Programa de Regularização Fundiária entregou 19.743 escrituras, garantindo a posse da terra para 60.997 famílias e regularizando 740.882 hectares. ⁴⁸

 

Questões de direitos fundiários comunitários

Os direitos coletivos à terra na Guatemala afetam principalmente os povos indígenas e, portanto, uma grande porcentagem da população, considerando que mais de 6 milhões de habitantes (43%) se identificam como indígenas dos povos maia (41,7%), xinca (1,8%) e garifuna (0,1%), de acordo com o Censo Populacional de 2018. ⁴⁹

O Estado guatemalteco é constitucionalmente obrigado a proteger as terras e as cooperativas agrícolas das comunidades indígenas "ou quaisquer outras formas de posse comunal ou coletiva de propriedade agrária" (art. 67). Isso implica manter as terras que historicamente pertencem a esses povos e que tradicionalmente administram. Além disso, o Estado deve fornecer terras estatais às comunidades indígenas que delas necessitem para seu desenvolvimento (art. 68).

Alguns autores(as) criticam o fato de o reconhecimento constitucional das terras indígenas não incluir o conceito de "povos", o que implica falar de terras, mas não de territórios - um termo mais amplo que sugere o autogoverno indígena - e, portanto, reduz os povos indígenas a comunidades dependentes do Estado. ⁵⁰

Outra crítica é a falta de legislação específica sobre terras indígenas. Além da Constituição, as terras comunitárias são mencionadas no Decreto 12/2002 do Código Municipal, que estabelece que o governo municipal estabelecerá, após consulta às autoridades comunitárias, os mecanismos que garantam aos membros da comunidade o uso, a conservação e a administração das terras comunitárias cujo manejo tenha sido tradicionalmente confiado ao governo municipal.⁵¹ No entanto, as comunidades indígenas não são consideradas sujeitos de direito como tais, de modo que muitas terras indígenas são tituladas como associações, cooperativas ou terras comunais, e não há reconhecimento do direito ancestral à terra.

Os povos indígenas foram particularmente afetados pelo conflito armado. A Comissão Interamericana de Direitos Humanos relata que 83% das vítimas do conflito eram membros do povo maia, contra os quais foram cometidos atos de genocídio.⁵² Esse fato e o alto nível de discriminação sofrido pelos povos indígenas na Guatemala justificaram a assinatura do Acordo sobre Identidade e Direitos dos Povos Indígenas entre o governo e a Unidade Revolucionária Nacional Guatemalteca (URNG) em 1995, no México, como parte dos Acordos de Paz. Nesse acordo, o governo se comprometeu a adotar e promover medidas para:⁵³

• regularizar a posse comunal de terras das comunidades que não possuem títulos de terra, incluindo a titulação de terras municipais ou nacionais de tradição comunal;

• garantir o direito de acesso a terras e recursos que não estejam ocupados pelas comunidades, mas que tenham sido tradicionalmente utilizados por elas;

• garantir o direito das comunidades de participar do uso, do gerenciamento e da conservação dos recursos naturais em suas terras;

• obter o parecer prévio favorável das comunidades para a exploração de recursos que possam afetá-las;

• cooperar com as comunidades na proteção do meio ambiente;

• suspender o processamento de titulação de propriedade suplementar para reivindicações de direitos comunitários;

• suspender o estatuto de limitações para ações de desapropriação de terras contra comunidades indígenas e promover disposições legislativas para esse fim;

• compensar a desapropriação de terras quando a titulação não puder ser suspensa;

• Fornecer terras do Estado às comunidades que precisam delas para seu desenvolvimento e promover disposições legislativas para esse fim;

• reconhecer legalmente o direito à administração de terras de acordo com as leis consuetudinárias indígenas;

• aumentar o número de tribunais para lidar com questões fundiárias; 

• criar assistência jurídica para reivindicações de terras;

• fornecer intérpretes às comunidades para reivindicações de terras;

• disseminar direitos agrários e recursos legais entre as comunidades;

• eliminar a discriminação contra as mulheres no acesso à terra, moradia, crédito e participação em projetos de desenvolvimento.

Um estudo realizado pelo PNUD e pelo Programa Maya mostra que, 20 anos após a assinatura do acordo, sua implementação com relação à questão da terra tem sido significativamente insuficiente. Dos compromissos mencionados acima, considera-se que apenas o primeiro foi implementado por meio da promulgação do Decreto Legislativo nº 41, Lei sobre o Registro de Informações Cadastrais, em 2005, que se refere à posse de terras comunitárias e locais cerimoniais indígenas.⁵⁴ O estudo observa que, desde sua criação, a atividade do Registro de Informações Cadastrais tem se limitado a fazer um censo das propriedades e determinar se são propriedades regulares ou irregulares. Em 2008, a diretoria do Registro emitiu os Regulamentos Específicos para o Reconhecimento e a Declaração de Terras Comunais. ⁵⁵

 

_{Mulheres maias no mercado, foto de Antoine Vasse Nicolas, Flickr, CC BY-NC-SA 2.0}

Tendências de uso do solo

A maior parte da área territorial da Guatemala é rural - 105.527 km2 de um total de 107.160 km2, de acordo com dados de 2015. No mesmo ano, a área urbana ocupava apenas 2.901 km2 .⁵⁷

Dados de 2020 indicam que 36% da área rural são terras agrícolas, uma porcentagem que se manteve estável desde 2015, após a ligeira recuperação que se seguiu à queda progressiva de 2003 (46,2%) até 2013 (34,7%).⁵⁸ O setor agrícola é um dos principais pilares da economia guatemalteca, contribuindo com 10,8% para o Produto Interno Bruto e gerando 32% dos empregos.⁵⁹ O setor é dividido em dois grupos principais: o setor agrícola mais desenvolvido, que usa tecnologia de ponta, participa dos mercados internacionais e se dedica às exportações; e os(as) pequenos(as) produtores(as) que abastecem o mercado interno e fazem pouco uso da tecnologia, o que os(as) torna mais vulneráveis aos efeitos das mudanças climáticas. ⁶⁰

Nos últimos anos, as mudanças no setor agrícola levaram à diversificação das culturas e à comercialização de produtos não tradicionais, substituindo o café como a principal cultura de exportação devido à queda de seu preço nos mercados internacionais. Assim, a Guatemala se tornou o maior produtor e exportador mundial de cardamomo (10% das exportações), a cultura mais comercializada na Guatemala, seguida por bananas (7%), café (5%), óleo de palma africano (5%) e cana-de-açúcar (4%).⁶¹ A cana-de-açúcar é uma das culturas mais produtivas e ambientalmente sustentáveis devido ao uso de variedades de cana que requerem menos água e são mais resistentes a pragas, além do uso dos resíduos para gerar eletricidade, condicionar os solos e fertilizar as plantações.⁶²

Em 2022, o governo implementou um plano de assistência técnica e financeira para 180.000 agricultores(as) para mitigar os efeitos da pandemia do coronavírus e da guerra na Ucrânia sobre o aumento global do preço das matérias-primas para a produção de agroinsumos, a fim de garantir o abastecimento do mercado interno.⁶³

Com relação à pecuária, houve uma redução significativa na criação de gado na última década, de 1,8 milhão em 2003⁶⁴ para 481.568 cabeças em 2011 e 292.372 cabeças em 2020.⁶⁵ Dessas, 216.123 são para consumo interno e o restante para exportação. Os ovinos também caíram pela metade, para 8.136 cabeças em 2020. Os suínos, por outro lado, aumentaram ligeiramente, de 412.699 em 2011 para 447.169 em 2020.⁶⁶

O território guatemalteco é composto por 32% de áreas protegidas, que resguardam 52% da cobertura florestal.⁶⁷ As áreas protegidas são regulamentadas pelo Decreto 4/89 da Lei de Áreas Protegidas (1989) e estão sob a responsabilidade do CONAP.

O 1,85% do território total (pouco mais de 200.000 hectares) é considerado uma reserva sob propriedade do Estado.⁶⁸

A delimitação das Áreas de Reserva Territorial do Estado é feita usando as margens de mares, lagos, rios navegáveis e ao redor de nascentes e fontes. A Constituição estabelece os limites dessas reservas da seguinte forma: "uma faixa de terra de três quilômetros ao longo dos oceanos, contados a partir da linha superior da maré; de duzentos metros ao redor das margens dos lagos; de cem metros de cada lado das margens dos rios navegáveis; de cinquenta metros ao redor das fontes e nascentes onde nascem as águas que abastecem as populações" (Art. 122). As exceções são propriedades localizadas em áreas urbanas e propriedades registradas no Registro de Imóveis antes de 1º de março de 1956.

O Estado pode arrendar os imóveis localizados nessas terras com algumas limitações em seu uso. Para fins de moradia e recreação, o arrendamento de imóveis em áreas ao longo dos oceanos não poderá exceder 2.000 m2 ; para fins industriais, comerciais e turísticos, até 20.000 m2 ; e para fins agrícolas, pecuários, avícolas, pesqueiros, salineiros, hidrobiológicos e de pesquisa científica, até um pouco mais de 225.628 m2 .⁶⁹ No caso de propriedades ao longo de lagos e rios, elas podem ser arrendadas para moradia e recreação familiar até 2.000 m2 e para turismo, indústria, comércio, pesquisa científica e plantações permanentes de árvores até 6.000 m2. Essas áreas não são arrendadas para culturas agrícolas.

_{Camponesa na Guatemala, foto de Nicoletta Fabbri, Flickr, CC BY-NC-SA 2.0}

Investimentos e aquisições de terras

Dois setores principais podem ser identificados no mercado de terras da Guatemala: um setor geralmente informal para propriedades de pequeno e médio porte e um setor formal para propriedades grandes.⁷⁰ O mercado de terras se desenvolveu principalmente nas áreas de colonização, como El Petén e Norte Bajo. A região do Norte Bajo foi responsável por 70% da oferta total, a região de Boca Costa Sur foi responsável por 26% das terras no mercado e a menor quantidade (3,5%) estava localizada no Altiplano, onde predominam as pequenas propriedades para uso agrícola.⁷¹ Petén e o Norte Bajo também tinham as maiores áreas de terra, principalmente florestas e pastagens e, em menor escala, terras agrícolas. Um dos motivos dessa distribuição do mercado de terras é que Petén é onde a terra ainda estava disponível e seu mercado foi ativado pela colonização (adjudicação massiva de terras iniciada pela Empresa Nacional de Fomento e Desenvolvimento de Petén na década de 1960 com o objetivo de impulsionar o crescimento populacional na área por meio de colônias e cooperativas agrícolas),⁷² enquanto no sul foram estabelecidas as grandes plantações.

Inicialmente, os preços no Norte Bajo e em El Petén eram baixos devido à dificuldade de acesso, às distâncias entre as fazendas e os mercados de produtos e à má qualidade da terra para a agricultura intensiva e com técnicas favoráveis ao meio ambiente, entre outros fatores.⁷³ Porém, nas décadas de 1970 e 1980, os preços quadruplicaram devido às obras de infraestrutura e telecomunicações anunciadas pelo governo, aos planos para a construção de usinas hidrelétricas e à possibilidade de retorno das pessoas deslocadas pelo conflito armado.⁷⁴  Isso influenciou o preço real da terra, mas também incentivou o aumento especulativo dos preços. Desde 1990, após os programas de compra de terras promovidos pelo Estado em conformidade com os Acordos de Paz, os preços das terras tiveram que seguir os parâmetros usados pelo Fundo de Terras para avaliar a terra e estimar sua capacidade produtiva e rentabilidade. Esses parâmetros são baseados, por sua vez, em avaliações independentes e nas indicações de camponeses(as) organizados(as) para a compra de terras.⁷⁵

Como um país essencialmente agrícola, destacam-se os investimentos na fabricação intensiva de produtos de exportação, como palma africana, bananas e café. O cultivo de palma africana começou na década de 1970, mas se expandiu principalmente na década de 1990, passando de 31,1 mil hectares para 152,7 mil hectares em pouco mais de uma década.⁷⁶ A maior parte da produção de palma africana está concentrada nos departamentos de Escuintla e Izabal, embora sua expansão tenha alcançado o departamento de San Marcos, a Franja Transversal del Norte, El Petén e a Costa Sul. A aquisição de terras e o investimento em produtos para exportação por grandes empresas foram favorecidos pela assinatura de acordos de livre comércio, como o CAFTA-DR entre os Estados Unidos, a República Dominicana e a América Central, assinado pela Guatemala em 2004.

Um relatório de 2021 sobre investimentos na Guatemala observa que as lacunas na titulação e no registro de terras podem levar a conflitos e reivindicações de propriedade de terras, especialmente em áreas rurais.⁷⁷ Na verdade, os problemas no registro de terras têm sido um dos obstáculos ao desenvolvimento do mercado de terras na Guatemala, afetando especialmente a população mais pobre, os(as) camponeses(as) sem terra e as famílias de pequenos(as) proprietários(as). Um relatório de 2003 observa os altos custos associados à verificação das informações nos registros de terras, como a necessidade de contratar advogados para viajar até os locais onde os registros estão localizados e resolver as frequentes imprecisões nesses registros.⁷⁸ Outras dificuldades que restringiram a demanda e a participação de camponeses(as) pobres e sem-terra e de famílias de pequenos agricultores(as) na compra de terras foram a falta de capital, tanto dinheiro quanto acesso a mercados financeiros, informações restritas sobre o mercado, obstáculos legais e mercados de crédito fragmentados. ⁷⁹

 

Direitos das mulheres à terra

Em nível legal, a Guatemala tem feito esforços para incluir a dimensão de gênero na governança fundiária. De modo geral, a Constituição reconhece a igualdade de todos os seres humanos e o Código Civil prevê a distribuição de propriedades entre cônjuges e reconhece homens e mulheres como chefes de família. A Lei do Fundo de Terras incorpora uma linguagem sensível ao gênero e prevê a co-propriedade da terra para casais casados ou em união estável e a propriedade individual para mulheres solteiras. Entretanto, isso não se traduziu necessariamente na promoção da propriedade da terra em nome das mulheres.

Na prática, esses esforços nem sempre produziram os resultados esperados. As estatísticas mostram que o acesso das mulheres à terra tem sido muito menor do que o dos homens. Dados de 2010 indicam que apenas 6,5% das terras agrícolas são administradas por mulheres.⁸⁰ Em 17 anos, de 1998 a 2014, apenas 2.225 mulheres acessaram créditos para comprar terras concedidas pelo Fundo de Terras, em comparação com 18.438 homens.⁸¹ Com base nos dados separados por sexo disponíveis do Programa de Regularização e Adjudicação de Terras nos anos de 2009, 2011, 2013 e 2014, 4.712 mulheres se beneficiaram do programa, em comparação com 14.207 homens. ⁸²

Isso se deve, segundo alguns autores(as), ao fato de que as mulheres continuam sendo excluídas na articulação dos mecanismos e procedimentos de aplicação da norma. Por exemplo, a assistência técnica aos(as) beneficiários(as) organizados(as) nos regulamentos do Fundo de Terras não leva em conta o fato de que as mulheres geralmente não são consideradas pelas organizações camponesas como representantes no momento do registro legal para a aquisição de crédito ou assistência, o que perpetua a vantagem dos homens.⁸³ Assim, embora a norma possa incluir explicitamente a dimensão de gênero, ela não aborda a fonte de exclusão que é construída dentro das famílias, comunidades e organizações além de ser institucionalizada nos processos administrativos. Cientes disso, algumas mulheres fizeram exigências simbólicas a esse respeito, por exemplo, em relação ao fato de terem conseguido a co-propriedade da terra. Assim, mulheres de 20 comunidades do município de Chisec, no departamento de Cobán, exigiram que o Fundo de Terras voltasse às comunidades e lhes entregasse as escrituras perante as autoridades municipais e locais em um ato público, escrituras que, embora aparecessem como co-proprietárias, haviam sido entregues anteriormente aos chefes de família.⁸⁴

As estatísticas mudam no Programa de Arrendamento de Terras, onde, em 2020, 81% dos(as) beneficiários(as) eram mulheres (15.602).⁸⁵ A dificuldade nesse sentido, conforme expressado pelas mulheres, é que a busca por terras é delegada a mulheres em condições de pobreza e, na ausência de um contrato ou serviço de consultoria, elas têm que enfrentar negociações desvantajosas com proprietários(as) de terras em situações inseguras.⁸⁶ Por outro lado, em 2020, a distância entre os(as) beneficiários(as) do programa de acesso à terra via crédito e subsídios para a compra de terras do Fundo de Terras diminuiu, com 52% de homens (303) e 48% de mulheres (280). ⁸⁷

A prevalência da cultura patriarcal significa que a maioria das mulheres continua tendo acesso à terra por meio dos homens, que elas são frequentemente excluídas da herança de terras e que o chefe de família do sexo masculino toma as decisões importantes sobre o uso da terra.⁸⁸ Soma-se a isso a dificuldade das mulheres de exercerem seus direitos em formas coletivas de posse da terra devido às normas sociais, que continuam dando preferência aos homens, juntamente com a falta de legislação específica.

Para saber mais

Sugestões da autora para leituras adicionais

Para saber mais sobre a situação das mulheres rurais na Guatemala, a análise Las mujeres rurales en Guatemala (Mulheres rurais na Guatemala), publicada pela International Land Coalition, analisa o problema, ilustra-o com depoimentos de mulheres rurais, fornece informações sobre algumas respostas locais e faz recomendações.⁸⁹ No relatório La repercusión de la tenencia de la tierra en el respeto a los derechos humanos sociales y económicos de los guatemaltecos (A repercussão da posse da terra no respeito aos direitos humanos, sociais e econômicos dos guatemaltecos), a advogada Astrid Zosel Gantenbein faz uma revisão da evolução histórica da posse da terra na Guatemala e analisa o FONTIERRAS em profundidade do ponto de vista institucional e processual.⁹⁰ A autora inclui em sua análise o acesso à terra por meio do mercado no país centro-americano. Em 2019, o Land Portal organizou o webinário Tierra, territorio y violaciones a los derechos humanos en Guatemala (Terra, território e violações de direitos humanos na Guatemala), no qual representantes de camponeses(as) e especialistas abordaram a violência sofrida por indígenas e camponeses(as) na Guatemala por causa de sua demanda por terra. ⁹¹

 

Linha do tempo - marcos na governança da terra

1877 - Início do Registro Geral de Propriedades

A operação do Registro Geral de Propriedade da Guatemala começou no século XIX. Ao longo dos anos, ele foi modificado com a criação de registros em diferentes departamentos até chegar ao estado atual, que consiste em dois registros: o Registro Geral da Zona Central, com sede na Cidade da Guatemala, e o Segundo Registro de Propriedade, com sede em Quetzaltenango.

 

1952 - Reforma agrária

O governo revolucionário (1944-1954) promoveu a reforma agrária por meio do Decreto 900/1952, Lei da Reforma Agrária, com o objetivo de pôr fim ao regime feudal que caracterizava o setor rural na Guatemala. O objetivo era libertar o campesinato da servidão e transformá-lo em sujeito social e econômico, aumentando seu poder de compra. Para isso, as terras ociosas foram desapropriadas e concedidas em usufruto por 30 anos. Anteriormente, a Lei de Arrendamento Forçado (1949) obrigava os arrendamentos de terras a serem prorrogados por mais dois anos e exigia que os(as) proprietários(as) de terras arrendassem as terras ociosas por um máximo de 5% do valor da colheita obtida.

 

1954 - Derrubada do presidente Jacobo Arbenz Guzmán

A incursão dos Estados Unidos na Guatemala, com a participação do exército guatemalteco, motivada por uma tentativa de impedir que o comunismo se instalasse no país, derrubou o governo. Como resultado, o processo de reforma agrária foi interrompido.  

 

1956-1985 - Contra-reforma agrária

O novo governo emitiu o Decreto 559 para uma nova reforma agrária caracterizada pelo abandono da expropriação de terras e pela promoção do acesso à propriedade individual por meio da colonização de terras estatais, o que deu origem aos chamados "parcelamientos".

 

1960-1996 - Conflito armado interno

O conflito armado na Guatemala teve um grande impacto no setor rural, provocando o abandono de terras por parte dos(as) camponeses(as) que fugiam da repressão militar.  Entre 1980 e 1985, o exército promoveu o repovoamento dessas terras entre os(as) camponeses(as) em suas bases.  O conflito causou 200.000 mortes, mais de 100.000 camponeses(as) exilados(as) e meio milhão de deslocados(as) internos(as).

 

1962 - Lei de Transformação Agrária e criação do INTA

A Lei de Transformação Agrária (Decreto 551) criou o Instituto Nacional de Transformação Agrária (INTA) e promoveu o desenvolvimento agrário principalmente nas áreas de selva no norte do país, como Petén e El Quiché, entre outras, expandindo a fronteira agrícola por meio da diversificação de culturas e do desmatamento massivo.

 

1986 - Acesso à terra por meio do mercado

Com os governos democráticos, o processo de colonização chegou ao fim e o acesso à terra passou a se basear no mercado. A terra é comprada no mercado com fundos estatais e concedida em crédito aos(as) camponeses(as). 

 

1992 - Criação do Fundo para a Reinserção Trabalhista e Produtiva da População Desenraizada.

O Fundo é criado com o objetivo de promover o reassentamento por meio do fornecimento de ativos produtivos e terras.

 

1996 - Acordos de paz

A assinatura dos Acordos de Paz pôs fim a 36 anos de conflito e teve um grande impacto na questão da terra, pois implicou o reconhecimento dos direitos à terra e a reorganização do setor rural para atender ao grande número de pessoas deslocadas pelo conflito. Três acordos foram particularmente relevantes: o Acordo para o Reassentamento da População Deslocada pelo Conflito Armado Interno, o Acordo sobre Identidade e Direitos dos Povos Indígenas e o Acordo sobre Aspectos Socioeconômicos e a Situação Agrária.

 

1998 - Criação do Fundo de Terras

O Fundo de Terras foi encarregado de projetar e implementar políticas fundiárias, além de administrar o financiamento público para facilitar o acesso à terra. 

 

2005 - Criação do Registro de Informações Cadastrais na Guatemala

O Decreto 41-2005 criou o Registro de Informação Cadastral (RIC) da Guatemala, responsável por estabelecer, manter e atualizar o cadastro nacional; definir políticas, estratégias e planos de trabalho em questões cadastrais; registrar e atualizar informações cadastrais como responsabilidade exclusiva do Estado, bem como emitir certificados cadastrais, entre outras funções.

 

2006 - Entrada em vigor do Acordo de Livre Comércio entre os Estados Unidos, a América Central e a República Dominicana.

O objetivo do acordo era estimular a expansão e a diversificação do comércio na região, eliminar obstáculos ao comércio, promover a concorrência leal e facilitar a circulação transfronteiriça de bens e serviços. Alguns estudos apontam que o Tratado limitou a capacidade do Estado guatemalteco de promover processos redistributivos na esfera agrária.

Referências

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[2] Ibid.

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[7] Ibid.

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[10] González, L. (2020). "Invasión de tierras: la intranquilidad que acecha la propiedad privada". República.

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[36] Comissão Presidencial para a Coordenação da Política Executiva de Direitos Humanos (COPREDEH). Governo da Guatemala (2013). Questionário sobre Segurança da Posse, solicitado pela Relatora sobre moradia adequada como um componente do direito a um padrão de vida adequado e sobre a não discriminação nesse contexto, Sra. Raquel Rolnik, de acordo com a Resolução 15/8 do Conselho de Direitos Humanos. OHCHR.

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[39] FONTIERRAS (2020). Land Fund 2020 Final Report.

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[45] Comissão Presidencial para a Coordenação da Política Executiva de Direitos Humanos (COPREDEH). Governo da Guatemala (2013). Questionário sobre Segurança da Posse, solicitado pela Relatora sobre moradia adequada como um componente do direito a um padrão de vida adequado e sobre a não discriminação nesse contexto, Sra. Raquel Rolnik, de acordo com a Resolução 15/8 do Conselho de Direitos Humanos. OHCHR.

[46] Ibid.

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