Guatemala - Contexto y Gobernanza de la Tierra

_{Vista aérea al norte de Posa del Nance, Sipacte, Escuintla foto por PNUD Guatemala CC BY-NC 2.0}

Conocida como la cuna de la cultura maya, el 43% de su población se autoidentifica como indígena perteneciente a los pueblos maya, xinca y garífuna. Aunque hay que tener en cuenta que dicho porcentaje, basado en la autoidentificación, podría cuestionarse considerando que políticas discriminatorias hicieron que muchos indígenas se asimilaran como “ladinos”.

A pesar de considerarse la economía más grande de América Central, las tasas de pobreza y desigualdad se encuentran entre las más altas de la región y afectan especialmente a la mayoría rural e indígena. En 2019, el 54% de la población vivía por debajo del umbral de la pobreza, porcentaje que se elevó al 59% en 2020 debido a la pandemia del Covid.¹ Entre 2014 y 2019, se estima que la desigualdad aumento de un Gini de 0,483 a 0,541 lo que se considera alto.²

La situación actual de la gobernanza de la tierra en Guatemala, principal foco de este texto, ha estado marcada por el conflicto armado interno que duró 36 años. El conflicto afectó principalmente a la población rural y de manera especial a la población maya. Se cobró la vida de más de 200.000 personas³ y causó un alto número de desplazados aunque no hay cifras definitivas al respecto -según estimaciones del Internal Displacement Monitoring Centre (IDMC) en 2017 había 242.000 personas desplazadas debido al conflicto-.⁴ La firma de los Acuerdos de Paz en 1996 intentaron dar respuesta a los desafíos causados por el conflicto respecto a la tenencia de la tierra y al sector agrícola aunque en algunos casos su implementación ha sido deficiente y en otros ha existido una incapacidad para cumplir parte de los acuerdos.

La falta de legislación específica para resolver conflictos por la tierra y regular las tierras indígenas, a lo que se añade el hecho de que la legislación actual en Guatemala no reconoce a las comunidades indígenas como sujeto legal, dificulta aplicar una gobernanza de la tierra que repare las desigualdades y satisfaga las necesidades básicas. Además, la criminalización de acciones para demandar tierra y la falta de adaptación de los procedimientos para implementar la legislación siguen generando exclusiones tanto de los campesinos pobres como de las mujeres en su acceso a la tierra.  

_{Lago de Atitlán, foto de Edgar de León, Flickr, CC BY-NC 2.0}

Legislación sobre tierra

La Constitución de Guatemala de 1985, reformada en 1993, garantiza la propiedad privada como un derecho inherente a la persona (art. 39). Algunos autores argumentan que la Constitución guatemalteca adopta una concepción de la propiedad privada absoluta y el ordenamiento jurídico nacional no reconoce ni acepta la función social como característica intrínseca de la propiedad.⁵ Ello implicaría la preeminencia del derecho de propiedad por encima de otros derechos fundamentales a la alimentación, vivienda o empleo, lo que contradice el compromiso de Guatemala con los tratados internacionales de derechos humanos que ha suscrito. Según este argumento, esto afecta especialmente a campesinos pobres y pueblos indígenas que no pueden alegar en juicio derechos históricos o el despojo de la propiedad.⁶ Este argumento se sustenta por ejemplo en los requisitos para realizar expropiaciones. A pesar de que constitucionalmente la propiedad privada puede expropiarse por razones de utilidad colectiva, beneficio social o interés público debidamente comprobados (art. 40), en la práctica el requisito de poseer una resolución del Congreso de la República para hacer una expropiación la hace inoperante y nugatorio para campesinos e indígenas pobres.⁷ Así, las expropiaciones realizadas se han debido más a la construcción de carreteras u obras para el Estado o empresas grandes que al beneficio del desarrollo agrario o rural.⁸

El carácter absoluto de la propiedad es reforzado por el uso del Código Civil y el Código Penal para la resolución de conflictos por la tierra ante la ausencia de una ley específica para ello. Por un lado, algunos autores señalan que la legislación civil es inoperante para resolver conflictos agrarios porque son normas estrictamente formales, su tramitación es escrita y los juicios de reivindicación de tierras tienen una larga duración (cinco años de promedio).⁹ El uso del Código Penal ha servido para criminalizar y reprimir las reivindicaciones de tierra bajo el término “invasión de tierras”, problema del que la prensa se hace eco como una amenaza nacional,¹⁰  y a la que se ha intentado dar respuesta aumentando las penas. Así, en 2018, el diputado Fernando Linares-Beltranena presentó un proyecto de ley, conocido como Ley anti-invasiones, que proponía elevar las penas por usurpación a 6-8 años (de 2-6 años); las de usurpación gravada a 8-10 años (de 2-6 años); y crear la figura delictiva de perturbación a la posesión por grupo delictivo organizado con prisión de 5-8 años.¹¹

Según los críticos, no es posible contraponer acciones derivadas de casos de necesidades humanas básicas al carácter absoluto de la propiedad garantizado por dichos códigos.¹² En 2011, por ejemplo, un juez dictó el desalojo forzado de 14 comunidades q’eqchi a causa de un conflicto por la propiedad de las tierras entre una empresa local que reivindicaba su propiedad y las comunidades indígenas que afirmaban haber vivido y cultivado dichas tierras durante 30 años.¹³ Los desalojos dejaron a más de 2500 personas sin hogar y provocaron la muerte de un miembro de la comunidad. Amnistía Internacional denunció que los desalojos se realizaron sin consultar a las comunidades afectadas ni ofrecerles alojamiento alternativo adecuado, y manifestó su preocupación por la falta de protección de los derechos humanos de las comunidades más vulnerables por parte de las autoridades guatemaltecas.¹⁴ Diez años después los desalojos forzosos continúan practicándose, como ocurrió en la comunidad Chinebal, en el noroeste del país, cuando las casas de 100 familias fueron quemadas.¹⁵ Las comunidades se habían asentado en una finca propiedad de una empresa que cultiva palma africana reclamando la tierra por haber sido despojados de ella durante el conflicto armado. Entre enero y marzo de 2023 la Comisión Presidencial por la Paz y los Derechos Humanos (COPADEH) asistió en 70 desalojos y bloqueos.¹⁶

Otras deficiencias señaladas en la legislación nacional es la falta de imponer tasas a la tierra ociosa como estimulador de su venta, así como la fata de una definición precisa de qué se entiende por “tierra ociosa” dando espacio a diferentes interpretaciones según los intereses. ¹⁷

La gobernanza de la tierra en Guatemala ha estado marcada por las consecuencias del conflicto armado. Tras la firma de la Paz en 1996, se plantearon diferentes desafíos relativos al impacto del conflicto en la población y el sector agrícola. El alto número de desplazados internos llevó a la firma en 1994 del Acuerdo para el Reasentamiento de la Población Desarraigada por el Conflicto Armado Interno. En dicho Acuerdo, la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra se considera esencial para el reasentamiento.¹⁸ Pero la población desarraigada tenía dificultad para mostrar pruebas de sus derechos sobre la tierra debido a la ausencia de registros, desaparición de archivos, cancelación de derechos en base al “abandono voluntario” o sistemas consuetudinarios de tenencia. Para solventar este desafío el gobierno se comprometió a evitar la consideración de “abandono voluntario” y a ratificar la imprescriptibilidad de los derechos de tenencia con el objeto de devolver tierras a los poseedores originarios o, si ello no era posible, buscar soluciones compensatorias. En este último caso el gobierno se comprometió a identificar tierras que podrían servir para el asentamiento de los desarraigados y aplicar una estrategia de integración productiva en el marco de una política de desarrollo sostenible.

Mediante el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, el gobierno guatemalteco se comprometió a promover el acceso de los/as campesinos/as a la propiedad de la tierra, la organización productiva de la población rural con especial apoyo a los/as minifundistas, y establecer las bases legales e institucionales para la implementación de una estrategia integral que brinde seguridad jurídica y que favorezca la resolución de conflictos.¹⁹ Las medidas planteadas para el acceso a la tierra fueron la creación de un Fondo de Tierras con potestad sobre el financiamiento público de adquisición de tierras; y la creación de un mercado activo de tierras que permita la adquisición de tierras por parte de los campesinos/as sin tierra o con tierra insuficiente gracias a condiciones económicas especiales. La principal crítica a este acuerdo es que no plantea una reforma integral dirigida por el Estado sino que el mercado de tierras se privatiza.

En 1999 la Ley del Fondo de Tierras creó FONTIERRAS, entidad pública descentralizada para facilitar el acceso a la tierra y generar condiciones para el desarrollo rural integral y sostenible a través de proyectos productivos, agropecuarios, forestales e hidrobiológicos (art. 2).²⁰ Entre sus objetivos está definir y ejecutar la política para el acceso a la tierra y administrar el financiamiento público para facilitar dicho acceso. La acción de FONTIERRAS  es regulada por el Reglamento de Regularización de la Tenencia de las Tierras Entregadas por el Estado (2001).²¹ La implementación de este Reglamento ha sido un desafío ya que varias de sus provisiones no se han llevado a la práctica. Entre ellas está la recuperación de tierras mal adjudicadas, aunque, según algunas fuentes, trece años después no se había recuperado un solo fundo ni se había creado el Banco de Tierras previsto.²²

De acuerdo a la Ley, el apoyo de FONTIERRAS a los campesinos no se limita a la adquisición de tierra sino que incluye cubrir los gastos de la asistencia técnica durante los tres primeros años de la gestión productiva (100% el primer año, 65% el segundo y 30% el tercero) (art. 32). Sin embargo, algunos autores defienden que el rol del Estado se limitó a facilitar el capital de compra, bien mediante subsidio o crédito, para los grupos campesinos más pobres.²³ Otros hablan incluso de la privatización de los sistemas de asistencia técnica al campesinado y la eliminación del crédito para la producción e infraestructura productiva, generando así más pobreza entre los/as campesinos/as que adquirieron tierras.²⁴ A ello se añade la mala calidad de algunas tierras, lo que impide a los campesinos poder obtener beneficio económico de ellas y poder pagar sus deudas.²⁵ Un informe de 2011 señala que en los primeros doce años del Fondo se adjudicaron tierras a 19.000 familias de una demanda de aproximadamente 300.000.²⁶ En número de hectáreas, de 1998 a 2004 se entregaron un total de 81.221 hectáreas.²⁷ En el año 2020, el Fondo de Tierras benefició a 583 familias, un 86% de lo planificado.²⁸ De éstas, 96 familias se beneficiaron a acceso a la propiedad vía crédito y subsidio y 487 familias recibieron el subsidio de abono a capital. La mayoría de las familias beneficiadas (el 82%) pertenecen al pueblo Maya y el resto son mestizos.²⁹

Otro problema añadido a la gestión de FONTIERRAS ha sido la corrupción asociada a la sobrevaloración de la tierra y complicidad en la adquisición de tierras por grupos criminales. Ejemplo de ello es el caso Génesis por el que la red criminal liderada por Walter Obdulio Mendoza Matta se apropió de fincas otorgadas a campesinos por medio del Fondo de Tierras en el departamento del Petén bajo intimidación y amenazas a sus propietarios para que las vendieran a precios más bajos de su valor real, falsificación de firmas y uso de datos de personas fallecidas para legalizar las supuestas compras. Según un informe de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), la red criminal contó con la participación y complicidad de funcionarios de FONTIERRAS, “quienes de manera arbitraria e ilegal redactaron informes y resoluciones para que las tierras pudieran cambiar de propietario”.³⁰ La consolidación de la trama corrupta permitió a Mendoza Matta participar en la compra directa de 11 fincas y a uno de sus cómplices, Gustavo Adolfo Ramírez Ortiz, de otras 17 fincas. ³¹

Otras leyes relacionadas con la tierra son la Ley del Registro de Información Catastral de 2005,³² el Acuerdo Gubernativo No. 325/2005 sobre el Registro de la Propiedad³³ y el Código Municipal Decreto No. 12/2002. ³⁴

A nivel institucional, un informe de 2015 señala la falta de coordinación institucional que lleva a la superposición e ineficacia en la práctica operativa de las distintas instituciones responsables de la gestión de la tierra, responsabilidades por otro lado bien definidas en las leyes.³⁵ Como ejemplos señala la similitud de actividades realizadas por el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales y el Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP) resultando en la duplicidad de acciones. Otro ejemplo es los levantamientos catastrales realizados por el Fondo de Tierras, cuando es una acción que podría hacer el Registro de Información Catastral (RIC) en apoyo al Fondo.

_{Agricultura en San Marcos, foto de FAO Américas, Flickr, CC BY-NC-SA 2.0 ​}

 

Clasificación de la tenencia de la tierra

La legislación guatemalteca reconoce diversas formas de tenencia de la tierra incluyendo: 1) la propiedad privada, por personas individuales o jurídicas con título de propiedad legal. Se incluyen dentro de la propiedad privada formas de propiedad colectiva como las tierras comunales; 2) copropiedad, cuando un bien o un derecho pertenece proindiviso a varias personas; 3) posesión, siendo poseedor el que ejerce sobre un bien todas o algunas de las facultades inherentes al dominio; 4) posesión temporal, siendo poseedor temporal el que ejerce posesión inmediata sobre un bien, correspondiendo la posesión mediata a quien le confirió tal derecho.³⁶ Además están las tierras estatales, las propiedades municipales y los ejidos o tierras de uso común.

El arrendamiento puede ser de tres tipos: arrendamiento, arrendamiento con opción de compra y arrendamiento para la solución de casos especiales.³⁷ Entre 2004 y 2012, según cifras oficiales, el Programa de Arrendamiento del Fondo de Tierras entregó un total de 204.466 hectáreas, más de 80 millones de USD en créditos de arrendamiento y más de 14 millones de USD en subsidios, beneficiando a 301.791 personas.³⁸ En el año 2020, el programa benefició a 19.288 familias con acceso a la tierra vía crédito y subsidio para arrendamiento de tierras alcanzando el 76% de lo planificado.³⁹ De éstas, 18.960 familias se beneficiaron del crédito y subsidio para proyectos productivos y 328 familias del subsidio para capital semilla.

Estudios señalan que Guatemala posee uno de los valores más altos de concentración de la tierra en América Latina. El censo de 1979 mostraba que el 2% de las fincas más grandes del país cubrían el 67% de la tierra agrícola, mientras que el 80% del total de las fincas solo cubrían el 10% de la tierra.⁴⁰ Un informe de 2020 estima que casi la mitad de los productores posee el 3,2% de las tierras mientras que el 56,6% de las tierras cultivables están en manos del 1,8% de productores.⁴¹ Por otro lado, datos del Censo Agropecuario de 2003 indican una tendencia a la reducción del tamaño de las fincas censadas en comparación con censos anteriores del 9,5%, excepto en el departamento de El Petén, probablemente debido al aumento de la frontera agrícola en dicho departamento y el aumento de la urbanización en el resto de departamentos.⁴² La mayor parte de las fincas censadas en 2003 (718.585 de un total de 830.684 fincas) tienen una superficie de entre 0.4 y 3.5 hectáreas ocupando una superficie de 609.755 hectáreas de las 3.750.855 hectáreas totales censadas (16,2%).⁴³ 10 fincas tienen una superficie superior a las 4.516 hectáreas y ocupan 62.503 del total de hectáreas censadas. ⁴⁴

Uno de los desafíos a los que se enfrenta Guatemala son los asentamientos informales. Según fuentes oficiales, en 2013 se estimaban 800 asentamientos humanos, de los cuales la mitad se localizaban en áreas metropolitanas.⁴⁵ La normativa jurídica guatemalteca establece que los ocupantes informales pueden adquirir derecho a sus tierras o viviendas a través de la usucapión y la titulación supletoria. La usucapión o prescripción adquisitiva es el modo de adquirir la propiedad por posesión durante un tiempo determinado. El Código Civil guatemalteco establece como requisitos para adquirir la posesión a través de esta figura que la posesión sea en concepto de dueño, que exista justo título, que sea de buena fe, pública, pacífica, continua y que se ejerza por el tiempo establecido por la ley.⁴⁶ La Ley de Titulación Supletoria (1979) garantiza al poseedor de bienes inmuebles sin título inscribible en el Registro de la Propiedad solicitar su titulación supletoria ante un juez de primera instancia del ramo civil. Para ello, el interesado deberá probar posesión legítima, continua, pacífica, pública, de buena fe y a nombre propio, durante un periodo no menor de diez años pudiendo agregar la de sus antecesores.⁴⁷

Cifras oficiales también indican que, entre 2010 y 2012, el Programa de Regularización de tierras entregó 19.743 escrituras, asegurando así la tenencia de la tierra a 60.997 familias y regularizando 740.882 hectáreas. ⁴⁸

 

Derechos a la tierra de las comunidades

Los derechos colectivos a la tierra en Guatemala afectan principalmente a los pueblos indígenas y, por tanto, a un amplio porcentaje de la población considerando que más de 6 millones de habitantes (43%) se autoidentifican como indígenas de los pueblos maya (41,7%), xinca (1.8%) y garífuna (0.1%), según el Censo de Población 2018. ⁴⁹

El Estado guatemalteco está obligado constitucionalmente a proteger las tierras y las cooperativas agrícolas de las comunidades indígenas “o cualesquiera otras formas de tenencia comunal o colectiva de propiedad agraria” (art. 67). Eso implica mantener las tierras que históricamente les pertenecen y que tradicionalmente han administrado. Además, el Estado deberá proveer de tierras estatales a las comunidades indígenas que las necesiten para su desarrollo (art. 68).

Algunos autores critican que el reconocimiento constitucional de las tierras indígenas no incluye el concepto de “pueblos”, lo que implica hablar de tierras pero no de territorios -término más amplio que sugiere el autogobierno indígena-, y de esa manera se reduce a los pueblos indígenas a comunidades dependientes del Estado. ⁵⁰

Otra de las críticas es la falta de legislación específica sobre tierras indígenas. Además de la Constitución, las tierras comunitarias se mencionan en el Decreto 12/2002 Código Municipal que establece que el gobierno municipal establecerá, previa consulta con las autoridades comunitarias, los mecanismos que garanticen a los miembros de la comunidad el uso, conservación y administración de tierras comunitarias cuya administración se haya encomendado tradicionalmente al gobierno municipal.⁵¹ Pero las comunidades indígenas no son consideradas sujetos de derecho como tal, por lo que muchas tierras indígenas se titulan bajo figuras como asociaciones, cooperativas o tierras comunales, y no existe un reconocimiento al derecho ancestral sobre la tierra.

Los pueblos indígenas fueron especialmente afectados por el conflicto armado. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos señala que el 83% de las víctimas del conflicto fueron miembros del pueblo maya, contra el que se cometieron actos de genocidio.⁵² Ello y la alta discriminación sufrida por los pueblos indígenas en Guatemala justificaron la firma del Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas entre el Gobierno y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) en 1995 en México como parte de los Acuerdos de Paz. En dicho acuerdo el Gobierno adquirió el compromiso de adoptar y promover medidas para:⁵³ 

• regularizar la posesión comunal de la tierra de las comunidades que carecen de títulos de propiedad, incluyendo titulación de tierras municipales o nacionales de tradición comunal;

• garantizar el derecho de acceso a tierras y recursos que no estén ocupados por las comunidades pero que han sido tradicionalmente utilizados por estas;

• garantizar el derecho de las comunidades a participar en el uso, administración y conservación de recursos naturales en sus tierras;

• obtener previamente la opinión favorable de las comunidades para la explotación de recursos que les puedan afectar;

• cooperar con las comunidades en la protección del medioambiente;

• suspender la tramitación de titulación supletoria de propiedad por reclamos de derechos de las comunidades;

• suspender plazos de prescripción de acciones de despojo de tierras de comunidades indígenas y promover disposiciones legislativas con este propósito;

• compensar el despojo de tierras cuando las titulaciones no se puedan suspender;

• proveer tierras estatales a las comunidades que las necesiten para su desarrollo y promover disposiciones legislativas con este propósito;

• reconocer legalmente el derecho de administración de tierras de acuerdo con normas consuetudinarias indígenas;

• aumentar los juzgados para atender asuntos de tierras; 

• crear asesoría jurídica para el reclamo de tierras;

• proveer intérpretes as las comunidades para el reclamo de tierras;

• divulgar entre las comunidades los derechos agrarios y recursos legales;

• eliminar la discriminación contra la mujer en el acceso a la tierra, vivienda, créditos y participación en proyectos de desarrollo. 

Un estudio del PNUD y el Programa Maya muestra que, 20 años después de la firma del acuerdo, su implementación con respecto al tema de la tierra ha sido significativamente insuficiente. De los compromisos mencionados solo el primero se considera implementado a través de la promulgación del Decreto Legislativo No. 41 Ley del Registro de Información Catastral, en 2005, que se refiere a la tenencia de tierras comunales y sitios ceremoniales indígenas.⁵⁴ El estudio señala que, desde su creación, la actividad del Registro de Información Catastral se circunscribe a levantar el censo de los predios y determinar si son predios regulares o irregulares. En 2008, el consejo directivo del Registro emitió el Reglamento Específico para Reconocimiento y Declaración de Tierras Comunales. ⁵⁵

 

_{Mujeres mayas en el mercado, foto de Antoine Vasse Nicolas, Flickr, CC BY-NC-SA 2.0 ​}

Tendencias en el uso de la tierra

La mayor parte de la superficie de Guatemala es área rural -105.527 km2 de un total de 107.160 km2 según datos de 2015.⁵⁶ En el mismo año, el área urbana ocupaba tan solo 2.901 km2 .⁵⁷

Datos de 2020 indican que el 36% del área rural son tierras agrícolas, porcentaje que se ha mantenido estable desde 2015 tras la ligera remontada que siguió a la caída progresiva desde 2003 (46,2%) hasta 2013 (34,7%).⁵⁸ El sector agrícola es uno de los principales pilares de la economía guatemalteca, contribuyendo el 10,8% al Producto Interior Bruto y generando el 32% del empleo.⁵⁹El sector se divide en dos grandes grupos: el sector agrícola más desarrollado que utiliza tecnología punta, participa en los mercados internacionales y se dedica a la exportación; y los pequeños productores que abastecen el mercado interno y hacen poco uso de la tecnología, lo que los hace más vulnerables a los efectos del cambio climático. ⁶⁰

En los últimos años, cambios en el sector agrícola implicaron la diversificación de los cultivos y la comercialización de productos no tradicionales desplazando al café como principal cultivo de exportación debido a la caída de su precio en los mercados internacionales. Así Guatemala se convirtió en el principal productor y exportador mundial de cardamomo (10% de la exportación), la especie más cotizada en Guatemala seguida por el banano (7%), el café (5%), el aceite de palma africana (5%) y la caña de azúcar (4%).⁶¹ El cultivo de caña es uno de los más productivos y ambientalmente sostenibles debido al uso de variedades de caña que requieren menos agua y son más resistentes a las plagas y el aprovechamiento de los residuos para generar energía eléctrica, acondicionar suelos y fertilizar cultivos.⁶²

En 2022, el gobierno implantó un plan de asistencia financiera y técnica para 180.000 campesinos/as para paliar los efectos que la pandemia del coronavirus y la guerra en Ucrania en el aumento global del precio de las materias primas para la producción de agroinsumos, y así garantizar el abastecimiento del mercado nacional.⁶³

Respecto a la ganadería, ha habido una disminución significativa en la ganadería bovina en la última década pasando de 1,8 millones en 2003⁶⁴ a 481.568 cabezas en 2011 y a 292.372 cabezas en 2020.⁶⁵ De éstas, 216.123 se destinan al consumo interno y el resto a la exportación. El ganado ovino también se ha reducido a la mitad quedando en 8.136 cabezas en 2020- El ganado porcino, por el contrario, ha aumentado ligeramente de 412.699 en 2011 a 447.169 en 2020.⁶⁶

El 32% del territorio guatemalteco son áreas protegidas que resguardan el 52% de cobertura forestal.⁶⁷ Las áreas protegidas están reguladas por el Decreto 4/89 Ley de Áreas Protegidas (1989) y están a cargo del CONAP.

El 1.85% del total del territorio (algo más de 200.000 hectáreas) es considerado reserva bajo dominio del Estado.⁶⁸

 La delimitación de las Áreas de Reserva Territorial del Estado se realiza utilizando las orillas de mares, lagos, ríos navegables y alrededor de fuentes y manantiales. La Constitución establece los límites de dichas reservas del siguiente modo: “una faja terrestre de tres kilómetros a lo largo de los océanos, contados a partir de la línea superior de las mareas; de doscientos metros alrededor de las orillas de los lagos; de cien metros a cada lado de las riberas de los ríos navegables; de cincuenta metros alrededor de las fuentes y manantiales donde nazcan las aguas que surtan a las poblaciones” (art. 122). Se exceptúan los inmuebles situados en zonas urbanas y los bienes inscritos en el Registro de la Propiedad con anterioridad al 1 de marzo de 1956. 

El Estado podrá arrendar los inmuebles situados en estas tierras con algunas limitaciones respecto a su uso. Para fines de vivienda y recreación el arrendamiento de inmuebles en áreas ubicadas a lo largo de los océanos no podrá exceder los 2.000 m2; para fines industriales, comerciales y turísticos hasta 20.000 m2; y para fines agrícolas, ganaderos, avícolas, piscícolas, de explotación de salinas e hidrobiológicos y de investigación científica hasta algo más de 225.628 m2 .⁶⁹ En el caso de los inmuebles a lo largo de lagos y ríos, se podrán arrendar para vivienda y recreación familiar hasta 2.000 m2 y para fines turísticos, industriales, comerciales, investigación científica y cultivos arbóreos permanentes hasta 6.000 m2. Estas áreas no se arriendan para cultivos agrícolas.

_{Campesina en Guatemala, foto de Nicoletta Fabbri, Flickr, CC BY-NC-SA 2.0 ​}

Inversiones y adquisiciones de tierras

En el mercado de tierras en Guatemala se identifican dos sectores principales: un sector generalmente informal para las pequeñas y medianas propiedades y otro formal para las propiedades grandes. El mercado de tierras se desarrolló principalmente en las zonas de colonización como El Petén y el Norte Bajo. La región del Norte Bajo concentraba el 70% de la oferta total, la región de Boca Costa Sur ubicaba el 26% de las tierras en el mercado y la menor cantidad (el 3,5%) se situaban en el Altiplano donde predominan los minifundios para uso agrícola.⁷¹ En El Petén y el Norte Bajo también se encontraban las superficies de tierra más extensas, siendo éstas principalmente bosques y potreros y en menor medida predios agrícolas. Una de las razones de esta distribución del mercado de tierras es que en el Petén es donde quedaba tierra disponible y su mercado se activó con la colonización (adjudicación masiva de tierra iniciada por la Empresa Nacional de Fomento y Desarrollo de Petén en los años 60 con el fin de impulsar el incremento de la población en la zona mediante colonias y cooperativas agropecuarias),⁷² mientras que en la zona sur se asentaron las grandes plantaciones.

Inicialmente los precios en el Norte Bajo y El Petén eran bajos debido a la dificultad de acceso, las distancias entre las fincas y los mercados de productos y la mala calidad de la tierra para cultivar de forma intensiva y con técnicas favorables al medio ambiente, entre otros factores.⁷³ Pero en las décadas de los 70 y 80 los precios se cuadruplicaron debido a las obras de infraestructura y telecomunicaciones anunciadas por el gobierno, los planes para la construcción de plantas hidroeléctricas y la posibilidad del retorno de desplazados por el conflicto armado.⁷⁴ Ello influyó en el precio real de la tierra pero también incentivó el incremento especulativo de los precios. Desde 1990, al hilo de los programas de compra de tierra promovidos por el Estado en cumplimiento de los Acuerdos de Paz, los precios de la tierra deben seguir los parámetros utilizados por el Fondo de Tierras para valorar los predios y estimar su capacidad productiva y rentabilidad. Estos parámetros se basan a su vez en evaluaciones independientes y en las indicaciones de los campesinos organizados para la compra de tierras.⁷⁵

Como país principalmente agrícola, destacan las inversiones en la producción intensiva de productos de exportación como la palma africana, el banano o el café. El cultivo de palma africana comenzó en los años 70 pero se extendió principalmente en los años 90 pasando de ocupar 31,1 miles de hectáreas a 152,7 en poco más de una década.⁷⁶ La mayor parte de la producción de palma africana se concentra en los departamentos de Escuintla e Izabal aunque su expansión ha alcanzado al departamento de San Marcos, la Franja Transversal del Norte, El Petén y la Costa Sur. La adquisición de tierras y la inversión en productos para la exportación por grandes compañías se vio favorecida por la firma de acuerdos comerciales de libre comercio como el CAFTA-DR entre Estados Unidos, la República Dominicana y Centroamérica firmado por Guatemala en 2004.

Un informe de 2021 sobre inversiones en Guatemala señala que los vacíos en la titulación y registro de propiedad de la tierra pueden llevar a conflictos y reclamos por la propiedad de la tierra, especialmente en las áreas rurales.⁷⁷ De hecho, problemas en el registro de tierras ha sido uno de los obstáculos para el desarrollo del mercado de tierras en Guatemala, afectando especialmente a los campesinos pobres, sin tierra y familias de pequeños agricultores. Un informe de 2003 señala los altos costos asociados a verificar información en los registros de la propiedad como, por ejemplo, la necesidad de contratar abogados que viajen a donde se encuentran los registros y resuelvan las frecuentes imprecisiones en los registros.⁷⁸ Otras dificultades que han constreñido la demanda y participación de campesinos pobres, sin tierra y familias de pequeños agricultores en la compra de tierras han sido la falta de capital, tanto de dinero como de acceso a los mercados financieros, información de mercado restringida, obstáculos legales y mercados de crédito fragmentado. ⁷⁹

 

Derechos de las mujeres a la tierra

A nivel jurídico, Guatemala ha hecho esfuerzos por incluir la dimensión de género en la gobernanza de la tierra. A nivel general, la Constitución reconoce la igualdad de todos los seres humanos y el Código Civil prevé distribución de los bienes entre los cónyuges y reconoce tanto al hombre como a la mujer como cabeza de familia. La Ley del Fondo de Tierras incorpora un lenguaje de género y establece la copropiedad de la tierra para parejas casadas o parejas en uniones de hecho y la propiedad individual para mujeres solteras. Sin embargo, esto no necesariamente se ha traducido en la promoción de la propiedad de la tierra a nombre de mujeres.

En la práctica, dichos esfuerzos no siempre han dado los resultados esperados. Las estadísticas muestran que el acceso de las mujeres a la tierra ha sido mucho menor que el de los hombres. Datos de 2010 indican que solo el 6.5% de la tierra agrícola es administrada por mujeres.⁸⁰ En 17 años, de 1998 a 2014, únicamente 2.225 mujeres accedieron a los créditos para comprar tierras otorgados por el Fondo de Tierras en comparación con 18.438 hombres.⁸¹ De los datos desagregados por sexo disponibles del Programa de Regularización y Adjudicación de Tierras en los años 2009, 2011, 2013 y 2014, 4.712 mujeres se beneficiaron del programa en comparación con 14.207 hombres. ⁸²

Ello se debe, según algunos autores, a que la exclusión de las mujeres se sigue dando en la articulación de los mecanismos y procedimientos para aplicar la norma. Por ejemplo, la asistencia técnica a beneficiarios organizados en el reglamento del Fondo de Tierras no contempla que generalmente las organizaciones campesinas no consideran a las mujeres como representantes en el momento de figurar legalmente para la adquisición del crédito o la asistencia, lo que perpetua la ventaja de los hombres.⁸³ Así, a pesar de que la norma pueda incluir explícitamente la dimensión de género, no ataja el origen de la exclusión que se construye desde los hogares, las comunidades y las organizaciones, y se institucionaliza en los procesos administrativos. Conscientes de ello, algunas mujeres han realizado demandas simbólicas al respecto, por ejemplo, en relación a haber logrado la copropiedad de la tierra. Así, las mujeres de 20 comunidades del municipio de Chisec, en el departamento de Cobán, exigieron al Fondo de Tierras que regresara a las comunidades y les hicieran entrega a ellas de las escrituras ante las autoridades municipales y locales en un acto público, unas escrituras que, apareciendo ellas como copropietarias, ya se habían entregado previamente a los jefes de familia.⁸⁴

Las estadísticas cambian en el Programa de Arrendamiento de Tierras, donde en el año 2020 el 81% de los beneficiados fueron mujeres (15.602).⁸⁵ La dificultad en este sentido, tal y como expresan las mujeres, es que se delega la búsqueda de tierras a las mujeres en condiciones de pobreza y, al no haber contrato o servicio de asesoría, éstas tienen que enfrentar negociaciones desventajosas frente a los propietarios en situaciones inseguras.⁸⁶ Por otro lado, en el año 2020 la distancia entre los beneficiados y beneficiadas por el programa de acceso a la tierra vía crédito y subsidio para la compra de tierra del Fondo de Tierras disminuyó siendo el 52% hombres (303) y el 48% mujeres (280). ⁸⁷

La prevalencia de la cultura patriarcal hace que la mayoría de las mujeres sigan accediendo a la tierra a través de los hombres, que sean frecuentemente excluidas de heredar tierra y que sea el cabeza de familia masculino quien tome las decisiones importantes sobre el uso de la tierra.⁸⁸ A ello hay que añadir la dificultad para que las mujeres ejerzan sus derechos en formas de tenencia colectiva de la tierra debido a las normas sociales, que siguen dando preferencia a los varones, unido a la falta de legislación específica. 

Para saber más

Sugerencias de la autora para saber más​

Para saber más sobre la situación de la mujer en el campo en Guatemala, el análisis Las mujeres rurales en Guatemala, publicado por International Land Coalition, diagnostica el problema, lo ilustra con testimonios de mujeres campesinas, provee información sobre algunas respuestas locales y realiza recomendaciones.⁸⁹ En el informe La repercusión de la tenencia de la tierra en el respeto a los derechos humanos sociales y económicos de los guatemaltecos, la abogada Astrid Zosel Gantenbein repasa la evolución histórica de la tenencia de la tierra en Guatemala y analiza en profundidad FONTIERRAS desde el punto de vista institucional y procedimental.⁹⁰ La autora incluye en su análisis el acceso a la tierra a través del mercado en el país centroamericano. En 2019, Land Portal organizó el seminario web Tierra, territorio y violaciones a los derechos humanos en Guatemala en el que representantes campesinos y expertos abordaron la violencia sufrida por indígenas y campesinos guatemaltecos por su demanda a la tierra. ⁹¹

 

Línea de tiempo – hitos en la gobernanza de la tierra

1877 – Inicios del Registro General de la Propiedad

El funcionamiento del Registro General de la Propiedad de Guatemala se inició en el siglo XIX. A través de los años se ha ido modificando creando registros en distintos departamentos hasta su estado actual que consiste en dos registros: el Registro General de la Zona Central con sede en la ciudad de Guatemala y el Segundo Registro  de la Propiedad con sede en Quetzaltenango.

1952 – Reforma agraria

El gobierno revolucionario (1944-1954) impulsó la reforma agraria a través del Decreto 900/1952 Ley de Reforma Agraria, con el objetivo de terminar con el régimen feudal que caracterizaba el sector rural en Guatemala. El propósito era liberar al campesinado de la servidumbre y convertirlo en un sujeto social y económico aumentando su capacidad adquisitiva. Para ello se expropió la tierra ociosa y se otorgó en usufructo por 30 años. Previamente, la Ley de Arrendamiento Forzado (1949) obligaba a extender los arrendamientos de tierras por dos años más y exigía a los terratenientes arrendar las tierras ociosas cobrando como máximo el 5% del valor de la cosecha que se obtuviera. 

1954 – Derrocamiento del presidente Jacobo Arbenz Guzmán

La incursión estadounidense en Guatemala, a la que se unió el Ejército guatemalteco, motivada por el intento de evitar que el comunismo se instaurara en el país, derrocó al gobierno. Ello hizo que el proceso de reforma agraria fuera interrumpido.  

1956-1985 – Contrarreforma agraria

El nuevo gobierno promulga el Decreto 559 para una nueva reforma agraria caracterizada por el abandono de la expropiación de tierras y la promoción del acceso a la propiedad individual a través de la colonización de la tierra estatal, lo que dio origen a los llamados “parcelamientos”. 

1960-1996 – Conflicto armado interno

El conflicto armado en Guatemala tuvo un alto impacto en el sector rural provocando el abandono de tierras por campesinos que huían de la represión militar.  Entre 1980 y 1985 el Ejército promovió entre los campesinos de sus bases la repoblación de dichas tierras.  El conflicto causó 200.000 muertos, más de 100.000 campesinos exiliados y medio millón de desplazados internos. 

1962 – Ley de Transformación Agraria y creación del INTA

La Ley de Transformación Agraria (Decreto 551) creó el Instituto Nacional de Transformación Agraria (INTA) y promovió el desarrollo agrario principalmente en zonas selváticas del norte del país como Petén y El Quiché, entre otras, ampliando la frontera agrícola a través de la diversificación de cultivos y gracias a la deforestación masiva de bosques.  

1986 – Acceso a la tierra a través del mercado

Con los gobiernos democráticos terminan los procesos de colonización y el acceso a la tierra pasa a ser a través del mercado. Las tierras se compran en el mercado con fondos estatales y se otorgan en crédito a los campesinos. 

1992 – Creación del Fondo para la Reinserción Laboral y Productiva de la Población Desarraigada

El Fondo se crea con el objetivo de propiciar su reasentamiento a través de la dotación de activos productivos y tierra. 

1996 – Acuerdos de Paz

La firma de los Acuerdos de Paz puso fin a 36 años de conflicto y tuvo un gran impacto en el tema de la tierra ya que implicaba el reconocimiento de derechos sobre la tierra y la reorganización del sector rural para responder al alto número de población desplazada a causa del conflicto. Tres acuerdos fueron especialmente relevantes: el Acuerdo para el Reasentamiento de la Población Desarraigada por el Conflicto Armado Interno, el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas y el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria. 

1998 – Creación del Fondo de Tierras

El Fondo de Tierras se hizo cargo del diseño y ejecución de las políticas de tierras, así como de administrar el financiamiento público para facilitar el acceso a la tierra. 

2005 – Creación del Registro de Información Catastral de Guatemala

A través del Decreto 41-2005 se crea el Registro de Información Catastral (RIC) de Guatemala encargado de establecer, mantener y actualizar el catastro nacional; definir políticas, estrategias y planes de trabajo en material catastral; registrar y actualizar la información catastral como responsabilidad exclusiva del Estado, además de extender los certificados catastrales entre otras funciones. 

2006 – Entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana

El objetivo del Tratado era estimular la expansión y diversificación del comercio en la región, eliminar los obstáculos que lo impidieran, promover la competencia leal y facilitar la circulación transfronteriza de mercancías y servicios. Algunos estudios señalan que dicho Tratado limitó al Estado guatemalteco para impulsar procesos redistributivos en el ámbito agrario. 

References

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[2] Ibid.

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[46] Ibid.

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