Guatemala - Contexte et Gouvernance Foncière

^{Vue aérienne au nord de Posa del Nance, Sipacte, Escuintla photo du PNUD Guatemala  CC BY-NC 2.0}

Connue comme le berceau de la culture maya, 43 % de la population s'identifie comme autochtone, appartenant aux peuples maya, xinca et garifuna. Il convient toutefois de noter que ce pourcentage, basé sur l'autoidentification, pourrait être remis en question si l'on considère que des politiques discriminatoires ont poussé de nombreux autochtones à s'assimiler à des "ladinos". 

Bien que le pays soit considéré comme la plus grande économie d'Amérique centrale, les taux de pauvreté et d'inégalité sont parmi les plus élevés de la région et affectent particulièrement la majorité rurale et autochtone. En 2019, 54 % de la population vivait en dessous du seuil de pauvreté, et ce chiffre passera à 59 % en 2020 en raison de la pandémie de Covid.¹ Entre 2014 et 2019, on estime que les inégalités ont augmenté, passant d'un Gini de 0,483 à 0,541, ce qui est considéré comme élevé.²

La situation actuelle de la gouvernance foncière au Guatemala, principal objet de ce texte, a été marquée par un conflit armé interne qui a duré 36 ans. Ce conflit a principalement touché la population rurale et en particulier la population maya. Il a coûté la vie à plus de 200 000 personnes³ et a entraîné un grand nombre de personnes déplacées, bien qu'il n'y ait pas de chiffres définitifs - selon les estimations de l'Internal Displacement Monitoring Centre (IDMC) en 2017, il y avait 242 000 personnes déplacées en raison du conflit.⁴ La signature des accords de paix en 1996 a tenté de relever les défis causés par le conflit en ce qui concerne le régime foncier et le secteur agricole, bien que dans certains cas, la mise en œuvre ait été médiocre et que dans d'autres, certaines parties des accords n'aient pas été respectées.

L'absence de législation spécifique pour résoudre les conflits fonciers et réglementer les terres autochtone s, associée au fait que la législation actuelle du Guatemala ne reconnaît pas les communautés autochtone s comme des sujets de droit, rend difficile la mise en œuvre d'une gouvernance foncière qui corrige les inégalités et réponde aux besoins fondamentaux. En outre, la criminalisation des actions visant à réclamer des terres et le manque d'adaptation des procédures de mise en œuvre de la législation continuent d'exclure les paysans pauvres et les femmes de l'accès à la terre. 

 ^{Lac Atitlán, photo d'Edgar de León, Flickr,CC BY-NC 2.0}

Législation foncière

La Constitution guatémaltèque de 1985, telle qu'amendée en 1993, garantit la propriété privée comme un droit inhérent à l'individu (art. 39). Certains auteurs affirment que la Constitution guatémaltèque adopte une conception de la propriété privée absolue et que le système juridique national ne reconnaît pas ou n'accepte pas la fonction sociale comme une caractéristique intrinsèque de la propriété.⁵ Cela impliquerait la prééminence du droit à la propriété sur les autres droits fondamentaux à l'alimentation, au logement ou à l'emploi, ce qui est en contradiction avec l'engagement du Guatemala vis-à-vis des traités internationaux sur les droits de l'homme qu'il a signés. Selon cet argument, cela affecte particulièrement les paysans pauvres et les peuples autochtones qui ne peuvent pas revendiquer en justice des droits historiques ou la dépossession de biens.⁶ Cet argument est étayé, par exemple, par les conditions d'expropriation. Malgré le fait que, constitutionnellement, la propriété privée peut être expropriée pour des raisons d'utilité collective, de bénéfice social ou d'intérêt public dûment prouvé (art. 40), dans la pratique, l'exigence d'une résolution du Congrès de la République pour réaliser une expropriation la rend inopérante et nulle pour les paysans pauvres et les Peuples autochtones.⁷ Ainsi, les expropriations réalisées l'ont été davantage pour la construction de routes ou d'ouvrages pour l'État ou les grandes entreprises qu'au profit du développement agraire ou rural.⁸

Le caractère absolu de la propriété est renforcé par l'utilisation du Code civil et du Code pénal pour résoudre les conflits fonciers en l'absence d'une loi spécifique à cet effet. D'une part, certains auteurs soulignent que la législation civile est inefficace pour résoudre les conflits agraires parce qu'il s'agit de règles strictement formelles, que leur traitement est écrit et que les procès relatifs aux revendications foncières ont une longue durée (cinq ans en moyenne).⁹ L'utilisation du code pénal a servi à criminaliser et à réprimer les revendications foncières sous le terme d'" invasion des terres ", un problème dont la presse se fait l'écho comme d'une menace nationale,¹⁰ et auquel on a tenté de répondre en alourdissant les peines. Ainsi, en 2018, le député Fernando Linares-Beltranena a présenté un projet de loi, connu sous le nom de loi anti-invasion, qui proposait de porter les peines pour empiètement à 6-8 ans (contre 2-6 ans) ; celles pour empiètement taxé à 8-10 ans (contre 2-6 ans) ; et de créer le délit pénal de possession perturbatrice par un groupe criminel organisé, avec une peine d'emprisonnement de 5-8 ans.¹¹

Selon les critiques, les actions liées à des besoins humains fondamentaux ne peuvent être opposées à la nature absolue de la propriété garantie par ces codes.¹² En 2011, par exemple, un juge a ordonné l'expulsion forcée de 14 communautés Q'eqchi à la suite d'un conflit foncier entre une entreprise locale qui se prétendait propriétaire et des communautés autochtone s qui affirmaient avoir vécu et cultivé ces terres pendant 30 ans.¹³ Ces expulsions ont laissé plus de 2 500 personnes sans abri et ont entraîné la mort d'un membre de la communauté. Amnesty International a dénoncé le fait que les expulsions ont été menées sans consulter les communautés concernées ni leur proposer de solution de relogement adéquate, et s'est déclarée préoccupée par l'incapacité des autorités guatémaltèques à protéger les droits fondamentaux des communautés les plus vulnérables.¹⁴ Dix ans plus tard, les expulsions forcées se poursuivent, comme ce fut le cas dans la communauté de Chinebal, dans le nord-ouest du pays, où les maisons de 100 familles ont été incendiées.¹⁵ Les communautés s'étaient installées sur une ferme appartenant à une entreprise qui cultive le palmier africain, revendiquant la terre parce qu'elles en avaient été dépossédées pendant le conflit armé. Entre janvier et mars 2023, la Commission présidentielle pour la paix et les droits de l'homme (COPADEH) a participé à 70 expulsions et blocages.¹⁶

Parmi les autres lacunes identifiées dans la législation nationale, on peut citer l'absence d'imposition des terres en friche pour stimuler leur vente, ainsi que l'absence de définition précise de ce que l'on entend par "terres en friche", ce qui laisse place à différentes interprétations en fonction des intérêts en présence. ¹⁷

La gouvernance foncière au Guatemala a été marquée par les conséquences du conflit armé. Après la signature des accords de paix en 1996, différents défis sont apparus concernant l'impact du conflit sur la population et le secteur agricole. Le nombre élevé de personnes déplacées à l'intérieur du pays a conduit à la signature, en 1994, de l'Accord pour la réinstallation de la population déracinée par le conflit armé interne. Dans cet accord, la sécurité du droit foncier est considérée comme essentielle pour la réinstallation.¹⁸ Mais les populations déracinées ont eu du mal à prouver leurs droits fonciers en raison de l'absence de registres, de la disparition de dossiers, de l'annulation des droits sur la base d'un "abandon volontaire" ou de régimes fonciers coutumiers. Pour relever ce défi, le gouvernement s'est engagé à ne pas considérer l'"abandon volontaire" et à ratifier l'imprescriptibilité des droits fonciers afin de restituer les terres à leurs propriétaires d'origine ou, si cela n'est pas possible, à rechercher des solutions compensatoires. Dans ce dernier cas, la gouvernance s'engage à identifier des Données sur l'utilisation des terres pour l'installation des personnes déracinées et à mettre en œuvre une stratégie d'intégration productive dans le cadre d'une politique de développement durable.

Par le biais de l'accord sur les aspects socio-économiques et la situation agraire, le gouvernement guatémaltèque s'est engagé à promouvoir l'accès des paysans à la propriété foncière, l'organisation productive de la population rurale avec un soutien particulier aux petits exploitants, et à établir les bases juridiques et institutionnelles pour la mise en œuvre d'une stratégie intégrale qui assure la sécurité juridique et favorise la résolution des conflits.¹⁹ Les mesures proposées pour l'accès à la terre étaient la création d'un fonds foncier ayant autorité sur le financement public de l'acquisition de terres et la création d'un marché foncier actif qui permettrait l'acquisition de terres par des paysans sans terre ou en manque de terres dans des conditions économiques particulières. La principale critique à l'égard de cet accord est qu'il ne propose pas une réforme globale menée par l'État, mais plutôt une privatisation du marché foncier.

En 1999, la loi sur le fonds foncier a créé FONTIERRAS, une entité publique décentralisée chargée de faciliter l'accès à la terre et de créer les conditions d'un aménagement rural intégral et durable par le biais de projets productifs, agricoles, forestiers et hydrobiologiques (article 2).²⁰ Ses objectifs comprennent la définition et l'exécution de la politique d'accès à la terre et la gestion du financement public pour faciliter cet accès. L'action du FONTIERRAS est régie par le règlement de régularisation du régime foncier de l'État (Reglamento de Regularización de la Tenencia de las Tierras Entregadas por el Estado, 2001).²¹ La mise en œuvre de ce règlement a constitué un défi, car plusieurs de ses dispositions n'ont pas été mises en pratique. Parmi celles-ci figure la récupération des terres détournées, bien que, selon certaines sources, treize ans plus tard, aucune propriété n'ait été récupérée et que la banque foncière prévue n'ait pas été créée.²²

Selon la loi, le soutien du FONTIERRAS aux paysans ne se limite pas à l'acquisition de terres, mais comprend la couverture des coûts de l'assistance technique au cours des trois premières années de gestion productive (100 % la première année, 65 % la deuxième et 30 % la troisième) (article 32). Cependant, certains auteurs affirment que le rôle de l'État s'est limité à faciliter l'achat de capital, par le biais de subventions ou de crédits, pour les groupes de paysans les plus pauvres.²³ D'autres parlent même de la privatisation des systèmes d'assistance technique à la paysannerie et de l'élimination du crédit pour la production et les infrastructures productives, générant ainsi plus de pauvreté parmi les paysans qui ont acquis des terres.²⁴ À cela s'ajoute la mauvaise qualité de certaines terres, qui empêche les paysans d'en tirer des bénéfices économiques et de rembourser leurs dettes.²⁵ Un rapport de 2011 indique qu'au cours des douze premières années du Fonds, 19 000 familles se sont vu attribuer des terres sur une demande d'environ 300 000.²⁶ En termes d'hectares, un total de 81 221 hectares a été remis entre 1998 et 2004.²⁷ En 2020, le Fonds foncier a bénéficié à 583 familles, soit 86 % du nombre de familles prévu.²⁸ Parmi celles-ci, 96 familles ont bénéficié d'un accès à la propriété par le biais d'un crédit et d'une subvention et 487 familles ont reçu une subvention pour un prêt en capital. La majorité des familles bénéficiaires (82%) appartiennent au peuple Maya et les autres sont des métis.²⁹

Un autre problème ajouté à la gestion du FONTIERRAS a été la corruption associée à la surévaluation des terres et à la complicité dans l'acquisition de terres par des groupes criminels. Un exemple en est l'affaire Génesis, dans laquelle le réseau criminel dirigé par Walter Obdulio Mendoza Matta s'est approprié des fermes octroyées à des paysans par le biais du Fonds foncier dans le département de Petén en intimidant et en menaçant leurs propriétaires pour qu'ils les vendent à des prix inférieurs à leur valeur réelle, en falsifiant des signatures et en utilisant des données sur des personnes décédées pour légaliser les prétendues acquisitions. Selon un rapport de la Commission internationale contre l'impunité au Guatemala (CICIG), le réseau criminel comptait sur la participation et la complicité des fonctionnaires de FONTIERRAS, "qui rédigeaient arbitrairement et illégalement des rapports et des résolutions afin que les terres puissent changer de propriétaire".³⁰ La consolidation du système de corruption a permis à Mendoza Matta de participer à l'achat direct de 11 exploitations agricoles et à l'un de ses complices, Gustavo Adolfo Ramírez Ortiz, de 17 autres exploitations. ³¹

Les autres lois relatives à la terre sont la loi de 2005 sur le registre d'information foncière,³² l'accord gouvernemental n° 325/2005 sur le registre foncier ³³ et le décret n° 12/2002 sur le code municipal. ³⁴

Au niveau institutionnel, un rapport de 2015 souligne le manque de coordination institutionnelle qui entraîne des chevauchements et un manque d'efficacité dans les pratiques opérationnelles des différentes institutions responsables de la gestion des terres, des responsabilités par ailleurs bien définies dans les lois.³⁵ À titre d'exemple, il souligne la similitude des activités menées par le ministère de l'environnement et des ressources naturelles et le Conseil national des zones protégées (CONAP), ce qui entraîne une duplication des actions. Un autre exemple est celui des levés cadastraux réalisés par le Fonds foncier, alors qu'il s'agit d'une action qui pourrait être réalisée par le Registre de l'information cadastrale (RIC) à l'appui du Fonds.

^{Agriculture à San Marcos, photo par FAO Americas, Flickr, CC BY-NC-SA 2.0}

Système de tenure foncière

La législation guatémaltèque reconnaît plusieurs formes de droit foncier, à savoir 1) la propriété privée, par des personnes physiques ou morales possédant un titre légal. La propriété privée comprend les formes de propriété collective telles que les terres communales ; 2) la copropriété, lorsqu'un bien ou un droit appartient conjointement et solidairement à plusieurs personnes ; 3) la possession, lorsque le possesseur est celui qui exerce sur un bien tout ou partie des pouvoirs inhérents à la propriété ; 4) la possession temporaire, lorsque le possesseur temporaire est celui qui exerce la possession immédiate sur un bien, la possession intermédiaire correspondant à la personne qui a conféré ce droit.³⁶ En outre, il existe des données sur l'utilisation des terres de l'État, des propriétés municipales et des ejidos ou terres d'utilisation commune.

La location peut être de trois types : la location, la location-vente et la location pour des cas particuliers.³⁷ Entre 2004 et 2012, selon les chiffres officiels, le programme de location du Fonds foncier a permis de fournir un total de 204 466 hectares, plus de 80 millions USD de crédits de location et plus de 14 millions USD de subventions, au profit de 301 791 personnes.³⁸ En 2020, le programme a permis à 19 288 familles d'accéder à la terre par le biais de crédits et de subventions à la location de terres, atteignant ainsi 76 % du montant prévu.³⁹ Parmi elles, 18 960 familles ont bénéficié de crédits et de subventions pour des projets productifs et 328 familles ont bénéficié de subventions pour le capital de départ.

Des études indiquent que le Guatemala possède l'un des niveaux de concentration foncière les plus élevés d'Amérique latine. Le recensement de 1979 a montré que 2 % des plus grandes exploitations du pays couvraient 67 % des terres agricoles, tandis que 80 % de l'ensemble des exploitations ne couvraient que 10 % des terres.⁴⁰ Un rapport de 2020 estime que près de la moitié des producteurs possèdent 3,2 % des terres, tandis que 56,6 % des terres arables sont entre les mains de 1,8 % des producteurs.⁴¹ D'autre part, les données du recensement agricole de 2003 indiquent une tendance à la baisse de la taille des exploitations recensées par rapport aux recensements précédents de 9,5 %, sauf dans le département d'El Petén, probablement en raison de l'augmentation de la frontière agricole dans ce département et de l'augmentation de l'urbanisation dans le reste des départements.⁴² La plupart des exploitations agricoles recensées en 2003 (718 585 sur un total de 830 684 exploitations) ont une superficie comprise entre 0,4 et 3,5 hectares, occupant 609 755 hectares sur un total de 3 750 855 hectares recensés (16,2 %).⁴³ 10 exploitations ont une superficie supérieure à 4 516 hectares et occupent 62 503 du nombre total d'hectares enquêtés. ⁴⁴

L'un des défis auxquels est confronté le Guatemala est celui des établissements humains informels. Selon des sources officielles, en 2013, on estimait à 800 le nombre d'établissements humains, dont la moitié étaient situés dans des zones métropolitaines.⁴⁵ La réglementation juridique guatémaltèque établit que les occupants informels peuvent acquérir des droits sur leur terrain ou leur logement par le biais de l'usucapion et du titrage complémentaire. L'usucapion ou prescription acquisitive est la manière d'acquérir la propriété par la possession pendant une certaine période de temps. Le code civil guatémaltèque établit comme conditions d'acquisition de la possession par ce biais que la possession doit être dans le concept du propriétaire, qu'il y a un titre juste, qu'elle est de bonne foi, publique, paisible, continue et qu'elle est exercée pendant le temps établi par la loi.⁴⁶ La loi sur les titres supplémentaires (1979) garantit au possesseur d'un bien immobilier sans titre inscrit au registre foncier le droit de demander un titre supplémentaire devant un juge de première instance de la branche civile. Pour ce faire, l'intéressé doit prouver une possession légitime, continue, paisible, publique, de bonne foi et en son nom propre, pendant une période d'au moins dix ans, avec la possibilité d'y ajouter celle de ses prédécesseurs.⁴⁷

Les chiffres officiels indiquent également qu'entre 2010 et 2012, le programme de régularisation foncière a délivré 19 743 actes, sécurisant le droit foncier pour 60 997 familles et régularisant 740 882 hectares. ⁴⁸

 

Droits fonciers collectifs

Les droits fonciers collectifs au Guatemala affectent principalement les peuples autochtones et donc un grand pourcentage de la population si l'on considère que plus de 6 millions d'habitants (43 %) s'identifient comme autochtones issus des peuples maya (41,7 %), xinca (1,8 %) et garifuna (0,1 %), selon le recensement de la population de 2018. ⁴⁹

L'État guatémaltèque est constitutionnellement tenu de protéger les terres et les coopératives agricoles des communautés autochtone s "ou toute autre forme de régime foncier communal ou collectif" (article 67). Cela implique le maintien des terres qui leur appartiennent historiquement et qu'elles ont traditionnellement administrées. En outre, l'État doit fournir des terres domaniales aux communautés autochtones qui en ont besoin pour leur développement (art. 68). 

Certains auteurs critiquent le fait que la reconnaissance constitutionnelle des terres autochtones n'inclut pas le concept de "peuples", ce qui implique de parler de terres mais pas de territoires - un terme plus large suggérant l'autonomie autochtone - et réduit donc les peuples autochtones à des communautés dépendantes de l'État. ⁵⁰

Une autre critique concerne l'absence de législation spécifique sur les terres autochtone s. Outre la Constitution, les terres communautaires sont mentionnées dans le décret 12/2002 du code municipal, qui établit que le gouvernement municipal doit mettre en place, après consultation des autorités communautaires, les mécanismes garantissant aux membres de la communauté l'utilisation, la conservation et l'administration des terres communautaires dont l'administration a été traditionnellement confiée au gouvernement municipal.⁵¹ Mais les communautés autochtone s ne sont pas considérées comme des sujets de droit en tant que tels, de sorte que de nombreuses terres autochtone s sont titrées en tant qu'associations, coopératives ou terres communales, et qu'il n'y a pas de reconnaissance du droit ancestral à la terre.

Les Peuples autochtones ont été particulièrement touchés par le conflit armé. La Commission interaméricaine des droits de l'homme rapporte que 83 % des victimes du conflit appartenaient au peuple maya, contre lequel des actes de génocide ont été commis.⁵² Cette situation et la forte discrimination dont souffrent les peuples autochtones du Guatemala ont justifié la signature de l'accord sur l'identité et les droits des peuples autochtones entre le gouvernement et l'Unité révolutionnaire nationale guatémaltèque (URNG) en 1995 au Mexique, dans le cadre des accords de paix. Dans cet accord, le gouvernement s'engageait à adopter et à promouvoir des mesures visant à: ⁵³

• régulariser la possession communale de terres par les communautés qui n'ont pas de titres fonciers, notamment en délivrant des titres de propriété sur les terres municipales ou nationales de tradition communale ;

• garantir le droit d'accès aux terres et aux ressources qui ne sont pas occupées par les communautés mais qui ont été traditionnellement utilisées par elles ;

• garantir le droit des communautés à participer à l'utilisation, à la gestion et à la conservation des ressources naturelles sur leurs terres ;

• obtenir l'avis favorable préalable des communautés pour l'exploitation des ressources qui peuvent les affecter ;

• coopérer avec les communautés pour la protection de l'environnement ;

• suspendre le traitement des titres de propriété supplémentaires en raison de revendications de droits communautaires ;

• suspendre le délai de prescription pour les actions de dépossession des terres des communautés autochtone s et promouvoir des dispositions législatives à cet effet ;

• compenser la dépossession des terres lorsque l'attribution des titres de propriété ne peut être suspendue ;

• fournir des terrains de l'État aux communautés qui en ont besoin pour leur développement et promouvoir des dispositions législatives à cette fin ;

• reconnaître légalement le droit à l'administration des terres selon le droit coutumier autochtone ;

• augmenter le nombre de tribunaux chargés de traiter les questions foncières ; 

• créer des conseils juridiques pour les revendications foncières ;

• fournir des interprètes aux communautés pour les revendications territoriales ;

• diffuser les droits agraires et les recours juridiques au sein des communautés ;

• éliminer la discrimination à l'égard des femmes en matière d'accès à la terre, au logement, au crédit et à la participation aux projets de développement. 

Une étude réalisée par le PNUD et le Programme Maya montre que, 20 ans après la signature de l'accord, sa mise en œuvre en ce qui concerne la question foncière a été nettement insuffisante. Parmi les engagements susmentionnés, seul le premier est considéré comme ayant été mis en œuvre grâce à la promulgation du décret législatif n° 41, loi sur le registre des informations cadastrales, en 2005, qui fait référence au droit foncier des terres communales et des sites cérémoniels autochtones.⁵⁴ L'étude note que, depuis sa création, l'activité du registre de l'information cadastrale s'est limitée à recenser les propriétés et à déterminer s'il s'agit de propriétés régulières ou irrégulières. En 2008, le conseil d'administration du registre a publié le Règlement spécifique pour la reconnaissance et la déclaration des terres communales. ⁵⁵

 

^{Femmes mayas au marché, photo d'Antoine Vasse Nicolas, Flickr​, CC BY-NC-SA 2.0}

Tendances dans l'utilisation des terres

La majeure partie du territoire guatémaltèque est rurale - 105 527 km2 sur un total de 107 160 km2 selon les données de 2015.⁵⁶ ILa même année, la zone urbaine n'occupait que 2 901 km2 .⁵⁷

Les données de 2020 indiquent que 36 % de la zone rurale est constituée de terres agricoles, un pourcentage qui est resté stable depuis 2015 après le léger rebond qui a suivi la chute progressive de 2003 (46,2 %) à 2013 (34,7 %).⁵⁸ Le secteur agricole est l'un des principaux piliers de l'économie guatémaltèque, contribuant à hauteur de 10,8 % au produit intérieur brut et générant 32 % des emplois.⁵⁹ Le secteur est divisé en deux groupes principaux : le secteur agricole plus développé qui utilise des technologies de pointe, participe aux marchés internationaux et se consacre aux exportations ; et les petits producteurs qui approvisionnent le marché intérieur et utilisent peu les technologies, ce qui les rend plus vulnérables aux effets du changement climatique. ⁶⁰

Ces dernières années, des changements dans le secteur agricole ont conduit à la diversification des cultures et à la commercialisation de produits non traditionnels, supplantant le café en tant que principale culture d'exportation en raison de la chute de son prix sur les marchés internationaux. Ainsi, le Guatemala est devenu le premier producteur et exportateur mondial de cardamome (10 % des exportations), la culture la plus commercialisée au Guatemala, suivie par les bananes (7 %), le café (5 %), l'huile de palme africaine (5 %) et la canne à sucre (4 %).⁶¹ La canne à sucre est l'une des cultures les plus productives et les plus durables sur le plan environnemental, grâce à l'utilisation de variétés de canne moins gourmandes en eau et plus résistantes aux parasites, et à l'utilisation des résidus pour produire de l'électricité, amender les sols et fertiliser les cultures.⁶²

En 2022, le gouvernement a mis en place un plan d'assistance financière et technique pour 180 000 agriculteurs afin d'atténuer les effets de la pandémie de coronavirus et de la guerre en Ukraine sur l'augmentation globale du prix des matières premières pour la production d'agro-intrants, afin de garantir l'approvisionnement du marché intérieur.⁶³

En ce qui concerne le bétail, le nombre de bovins a considérablement diminué au cours de la dernière décennie, passant de 1,8 million en 2003 ⁶⁴ Sur ce total, 216 123 têtes sont destinées à la consommation intérieure et le reste à l'exportation. Le cheptel ovin a également diminué de moitié pour atteindre 8 136 têtes en 2020. Les porcs, en revanche, ont légèrement augmenté, passant de 412 699 en 2011 à 447 169 en 2020.⁶⁶

32% du territoire guatémaltèque sont des zones protégées qui sauvegardent 52% de la couverture forestière.⁶⁷ Les zones protégées sont régies par le décret 4/89 Ley de Áreas Protegidas (1989) et relèvent de la responsabilité de la CONAP.

1,85 % du territoire total (un peu plus de 200 000 hectares) est considéré comme une réserve appartenant à l'État.⁶⁸ La délimitation des zones de réserve territoriale de l'État se fait en utilisant les rivages des mers, des lacs, des rivières navigables et autour des sources et des fontaines. La Constitution fixe les limites de ces réserves comme suit : "une bande de terre de trois kilomètres le long des océans, comptée à partir de la ligne supérieure de marée ; de deux cents mètres autour des rives des lacs ; de cent mètres de chaque côté des rives des fleuves navigables ; de cinquante mètres autour des fontaines et des sources où naissent les eaux qui alimentent les populations" (art. 122). Les exceptions sont les propriétés situées dans les zones urbaines et les propriétés enregistrées au registre foncier avant le 1er mars 11956.

L'État peut louer des biens immobiliers situés sur ces terres en limitant leur utilisation. Pour le logement et les loisirs, le bail des biens immobiliers situés le long des océans ne peut excéder 2 000 m2 ; pour l'industrie, le commerce et le tourisme, jusqu'à 20 000 m2 ; et pour l'agriculture, l'élevage, la volaille, la pisciculture, les salines et la recherche hydrobiologique et scientifique, jusqu'à un peu plus de 225 628 m2 .⁶⁹ En ce qui concerne les propriétés situées le long des lacs et des rivières, elles peuvent être louées à des fins d'habitation et de loisirs familiaux jusqu'à 2 000 m2 et à des fins touristiques, industrielles, commerciales, de recherche scientifique et de cultures arboricoles permanentes jusqu'à 6 000 m2 . Ces zones ne sont pas louées pour des cultures agricoles.

^{Paysanne au Guatemala, photo de Nicoletta Fabbri, Flickr,​ CC BY-NC-SA 2.0}

Investissements et acquisitions de terres

Deux secteurs principaux peuvent être identifiés sur le marché foncier guatémaltèque : un secteur généralement informel pour les petites et moyennes propriétés et un secteur formel pour les grandes propriétés.⁷⁰ Le marché foncier s'est principalement développé dans les zones de colonisation telles que El Petén et le Norte Bajo. La région du Norte Bajo concentre 70 % de l'offre totale, la région de la Boca Costa Sur représente 26 % des terres sur le marché, et la plus petite quantité (3,5 %) se trouve dans l'Altiplano, où prédominent les petites exploitations à usage agricole.⁷¹ TLe Petén et le Norte Bajo possédaient également les plus grandes superficies, principalement des forêts et des pâturages, et dans une moindre mesure des terres agricoles. Cette répartition du marché foncier s'explique notamment par le fait que c'est dans le Petén que les terres étaient encore disponibles et que leur marché a été activé par la colonisation (attribution massive de terres initiée par l'Empresa Nacional de Fomento y Desarrollo de Petén dans les années 1960 dans le but de stimuler la croissance démographique de la région par le biais de colonies et de coopératives agricoles),⁷² tandis que de grandes plantations ont été établies dans le sud.

Au départ, les prix dans le Norte Bajo et El Petén étaient bas en raison, entre autres, de la difficulté d'accès, des distances entre les exploitations et les marchés de produits et de la mauvaise qualité des terres pour une agriculture intensive et respectueuse de l'environnement.⁷³ Mais dans les années 1970 et 1980, les prix ont quadruplé en raison des travaux d'infrastructure et de télécommunications annoncés par le gouvernement, des projets de construction de centrales hydroélectriques et de la possibilité de retour des personnes déplacées par le conflit armé.⁷⁴ Cela a influencé le prix réel des terres, mais a également encouragé les hausses spéculatives. Depuis 1990, à la suite des programmes d'achat de terres promus par l'État conformément aux accords de paix, les prix des terres ont dû suivre les paramètres utilisés par le Fonds foncier pour évaluer les terres et estimer leur capacité de production et leur rentabilité. Ces paramètres se fondent à leur tour sur des évaluations indépendantes et sur les indications des paysans organisés pour l'achat de terres.⁷⁵

En tant que pays essentiellement agricole, les investissements dans la production intensive de produits d'exportation tels que le palmier africain, les bananes et le café se distinguent. La culture du palmier africain a débuté dans les années 1970, mais s'est surtout développée dans les années 1990, passant de 31,1 milliers d'hectares à 152,7 milliers d'hectares en un peu plus d'une décennie.⁷⁶ La majeure partie de la production de palmiers africains est concentrée dans les départements d'Escuintla et d'Izabal, bien que son expansion ait atteint le département de San Marcos, la Franja Transversale del Norte, El Petén et la côte sud. L'acquisition de terres et l'investissement dans des produits destinés à l'exportation par de grandes entreprises ont été favorisés par la signature d'accords de libre-échange tels que le CAFTA-DR entre les États-Unis, la République dominicaine et l'Amérique centrale, signé par le Guatemala en 2004. 

Un rapport de 2021 sur l'investissement au Guatemala note que les lacunes en matière de titres fonciers et d'enregistrement des terres peuvent entraîner des conflits et des revendications de propriété foncière, en particulier dans les zones rurales.⁷⁷ En fait, les problèmes d'aménagement du cadastre ont été l'un des obstacles au développement du marché foncier au Guatemala, affectant particulièrement les paysans pauvres et sans terre et les familles de petits exploitants. Un rapport de 2003 fait état des coûts élevés associés à la vérification des informations contenues dans les registres fonciers, tels que la nécessité d'engager des avocats pour se rendre sur les lieux où se trouvent les registres et résoudre les fréquentes inexactitudes qui s'y trouvent.⁷⁸ D'autres difficultés ont limité la demande et la participation des paysans pauvres et sans terre et des familles de petits exploitants à l'achat de terres : le manque de capitaux, qu'il s'agisse d'argent ou d'accès aux marchés financiers, les informations limitées sur le marché, les obstacles juridiques et la fragmentation des marchés du crédit. ⁷⁹

 

Droits fonciers des femmes

Au niveau juridique, le Guatemala s'est efforcé d'inclure la dimension de genre dans la gouvernance foncière. Au niveau général, la Constitution reconnaît l'égalité de tous les êtres humains et le code civil prévoit la répartition des biens entre les époux et reconnaît les hommes et les femmes comme chefs de famille. La loi sur le fonds foncier intègre un langage sensible au genre et prévoit la copropriété des terres pour les couples mariés ou les couples en union libre et la propriété individuelle pour les femmes célibataires. Toutefois, cela ne s'est pas nécessairement traduit par la promotion de la propriété foncière au nom des femmes.

Dans la pratique, ces efforts n'ont pas toujours donné les résultats escomptés. Les statistiques montrent que l'accès des femmes à la terre a été beaucoup plus faible que celui des hommes. Les données de 2010 indiquent que seulement 6,5 % des terres agricoles sont gérées par des femmes.⁸⁰ En 17 ans, de 1998 à 2014, seules 2 225 femmes ont accédé à des crédits pour acheter des terres octroyées par le Fonds foncier, contre 18 438 hommes.⁸¹ D'après les données ventilées par sexe du programme de régularisation et d'adjudication des terres pour les années 2009, 2011, 2013 et 2014, 4 712 femmes ont bénéficié du programme, contre 14 207 hommes. ⁸²

Ceci est dû, selon certains auteurs, au fait que les femmes continuent d'être exclues dans l'articulation des mécanismes et des procédures d'application de la norme. Par exemple, l'assistance technique aux bénéficiaires organisés dans le règlement du Fonds foncier ne tient pas compte du fait que les femmes ne sont généralement pas considérées par les organisations paysannes comme des représentantes au moment de l'enregistrement légal pour l'obtention d'un crédit ou d'une aide, ce qui perpétue l'avantage des hommes.⁸³ Ainsi, bien que la norme puisse inclure explicitement la dimension de genre, elle ne s'attaque pas à la source de l'exclusion qui se construit au sein des ménages, des communautés et des organisations, et qui est institutionnalisée dans les processus administratifs. Conscientes de cet état de fait, certaines femmes ont formulé des demandes symboliques à cet égard, par exemple en ce qui concerne la copropriété des terres. Ainsi, des femmes de 20 communautés de la municipalité de Chisec, dans le département de Cobán, ont exigé que le Fonds foncier retourne dans les communautés et leur remette, par un acte public, les titres de propriété devant les autorités municipales et locales, titres qui, tout en apparaissant comme des copropriétaires, avaient été remis auparavant aux chefs de famille.⁸⁴

Les statistiques changent dans le programme de location de terres où, en 2020, 81 % des bénéficiaires étaient des femmes (15 602).⁸⁵ La difficulté à cet égard, telle qu'exprimée par les femmes, est que la recherche de terres est déléguée aux femmes dans des conditions de pauvreté et, en l'absence de contrat ou de service de conseil, elles doivent faire face à des négociations désavantageuses avec les propriétaires fonciers dans des situations d'insécurité.⁸⁶ D'autre part, en 2020, la distance entre les hommes et les femmes bénéficiaires du programme d'accès à la terre par le biais de crédits et de subventions pour l'achat de terres du Fonds foncier a diminué, avec 52 % d'hommes (303) et 48 % de femmes (280). ⁸⁷

La prévalence de la culture patriarcale signifie que la plupart des femmes continuent d'accéder à la terre par l'intermédiaire des hommes, qu'elles sont souvent exclues de l'héritage et que c'est l'homme chef de famille qui prend les décisions importantes concernant l'utilisation des terres.⁸⁸ À cela s'ajoute la difficulté pour les femmes d'exercer leurs droits dans les formes collectives de régime foncier en raison des normes sociales, qui continuent de donner la préférence aux hommes, et de l'absence de législation spécifique.

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Les suggestions de l'auteur pour des lectures complémentaires​

Pour en savoir plus sur la situation des femmes rurales au Guatemala, l'analyse Femmes rurales au Guatemala, publiée par la Coalition internationale pour l'accès à la terre, diagnostique le problème, l'illustre par des témoignages de femmes rurales, fournit des informations sur certaines réponses locales et formule des recommandations.⁸⁹ Dans le rapport La repercusión de la tenencia de la tierra en el respeto a los derechos humanos sociales y económicos de los guatemaltecos, l'avocate Astrid Zosel Gantenbein passe en revue l'évolution historique du régime foncier au Guatemala et analyse en profondeur FONTIERRAS d'un point de vue institutionnel et procédural.⁹⁰ L'auteure inclut dans son analyse l'accès à la terre par le marché dans le pays d'Amérique centrale. En 2019, Land Portal a organisé le webinaire Terre, territoire et violations des droits de l'homme au Guatemala, au cours duquel des représentants paysans et des experts ont abordé les violences subies par les autochtone s et les paysans au Guatemala en raison de leur demande de terre. ⁹¹

Ligne du temps des régimes fonciers - étapes de la gouvernance foncière

1877 - Début du cadastre général

Le fonctionnement du Registre général de la propriété du Guatemala a commencé au 19ème siècle. Au fil des ans, il a été modifié par la création de registres dans différents départements jusqu'à son état actuel, qui consiste en deux registres : le registre général de la zone centrale, basé à Guatemala City, et le second registre de propriété, basé à Quetzaltenango.

1952 - Réforme agraire

Le gouvernement révolutionnaire (1944-1954) a promu la réforme agraire par le biais du décret 900/1952, la loi de réforme agraire, dans le but de mettre fin au régime féodal qui caractérisait le secteur rural au Guatemala. L'objectif était de libérer la paysannerie du servage et d'en faire un sujet social et économique en augmentant son pouvoir d'achat. Pour ce faire, les terres en friche ont été expropriées et concédées en usufruit pour une durée de 30 ans. Auparavant, la loi de location forcée (1949) obligeait à prolonger les baux fonciers de deux années supplémentaires et obligeait les propriétaires fonciers à louer les terres en friche, en prélevant au maximum 5 % de la valeur de la récolte obtenue. 

1954 - Renversement du président Jacobo Arbenz Guzman

L'incursion américaine au Guatemala, rejointe par l'armée guatémaltèque, motivée par la volonté d'empêcher le communisme de s'implanter dans le pays, a renversé le gouvernement. Le processus de réforme agraire s'en est trouvé interrompu.  

1956-1985 - Contre-réforme agraire

Le nouveau gouvernement a promulgué le décret 559 pour une nouvelle réforme agraire caractérisée par l'abandon de l'expropriation des terres et la promotion de l'accès à la propriété individuelle par la colonisation des terres de l'État, ce qui a donné lieu à ce que l'on appelle les "parcellamientos". 

1960-1996 - Conflit armé interne

Le conflit armé au Guatemala a eu un impact important sur le secteur rural, provoquant l'abandon des terres par les paysans fuyant la répression militaire.  Entre 1980 et 1985, l'armée a encouragé le repeuplement de ces terres par les paysans de ses bases.  Le conflit a causé 200 000 morts, plus de 100 000 paysans exilés et un demi-million de personnes déplacées à l'intérieur du pays. 

1962 - Loi sur la transformation agraire et création de l'INTA

La loi sur la transformation agraire (décret 551) a créé l'Institut national pour la transformation agraire (INTA) et a encouragé le développement agraire principalement dans les zones de jungle du nord du pays, comme Petén et El Quiché, entre autres, en élargissant la frontière agricole par la diversification des cultures et la déforestation massive.  

1986 - Accès à la terre par le marché

Avec les gouvernements démocratiques, le processus de colonisation a pris fin et l'accès à la terre est devenu basé sur le marché. Les terres sont achetées sur le marché avec des fonds publics et accordées à crédit aux paysans. 

1992 - Création du Fonds pour la réinsertion professionnelle et productive des populations déracinées.

Le Fonds est créé dans le but de faciliter leur réinstallation en leur fournissant des biens productifs et des terres. 

1996 - Accords de paix

La signature des accords de paix a mis fin à 36 ans de conflit et a eu un impact majeur sur la question foncière, car elle impliquait la reconnaissance des droits fonciers et la réorganisation du secteur rural pour répondre au grand nombre de personnes déplacées par le conflit. Trois accords sont particulièrement importants : l'accord pour la réinstallation des populations déracinées par le conflit armé interne, l'accord sur l'identité et les droits des Peuples autochtones et l'accord sur les aspects socio-économiques et la situation agraire. 

1998 - Création du Fonds foncier

Le Fonds foncier est chargé de la conception et de la mise en œuvre des politiques foncières, ainsi que de la gestion des fonds publics destinés à faciliter l'accès à la terre. 

2005 - Création du registre des informations cadastrales du Guatemala.

Le décret 41-2005 a créé le Registre de l'information cadastrale (RIC) du Guatemala, chargé d'établir, de maintenir et de mettre à jour le cadastre national ; de définir des politiques, des stratégies et des plans de travail en matière cadastrale ; d'enregistrer et de mettre à jour l'information cadastrale en tant que responsabilité exclusive de l'État, ainsi que de délivrer des certificats cadastraux, entre autres fonctions. 

2006 - Entrée en vigueur de l'accord de libre-échange entre les États-Unis, l'Amérique centrale et la République dominicaine.

L'objectif du traité était de stimuler l'expansion et la diversification du commerce dans la région, d'éliminer les obstacles qui l'entravaient, de promouvoir une concurrence loyale et de faciliter la circulation transfrontalière des biens et des services. Certaines études soulignent que le traité a limité la capacité de l'État guatémaltèque à promouvoir des processus de redistribution dans le domaine agraire. 

Références

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[2] Ibid.

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[39] FONTIERRAS (2020). Land Fund 2020 Final Report.

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[44] Ibid.

[45] Presidential Commission for the Coordination of Executive Policy on Human Rights (COPREDEH). Government of Guatemala (2013). Questionnaire on Security of Tenure, requested by the Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, and on non-discrimination in this context, Ms. Raquel Rolnik in accordance with Human Rights Council Resolution 15/8. OHCHR.

[46] Ibid.

[47] Ibid.

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[50] Velásquez, H. (2011). Legal Frameworks for Access to Land Study Guatemala. International Land Coalition. No. 7.

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[60] Ibid.

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