Por Daniel Haywar. Revisora(o): Abda Khalid, especialista em gestão de recursos (com foco em gênero e terra), particularmente em cenários pós-conflito, e Moula Bux Peerzado, Departamento de Economia Agrícola, Universidade de Agricultura Sindh.
Sob exigências de nacionalistas islâmicos, o atual Paquistão foi criado a partir da divisão do subcontinente indiano em 1947, e depois da separação de Bangladesh em 1971. A área total de terra é de 770.875 km2, não incluindo as regiões disputadas de Jammu e Caxemira1. (reivindicadas tanto pelo Paquistão quanto pela Índia). Suas fronteiras situam-se na Índia, China, Afeganistão, Irã e no Mar Arábico ao sul. Há uma rica diversidade de paisagens, incluindo montanhas, desertos e áreas de delta de rios2. Entretanto, o Paquistão é principalmente um país de terra seca, 80% árido ou semi-árido, e com altos níveis de escassez de água3.
Há altos níveis de desigualdade sobre a propriedade da terra, com 64% das terras pertencentes a 5% dos proprietários, e mais de 50% das famílias rurais não possuem terra
Deosai, Gilgit Baltistan, Pakistan. Photo: Qammer Wazir, Wikimedia Commons (CC BY-SA 4.0)
Embora cerca de 97% das quase 220 milhões de pessoas no Paquistão sejam muçulmanas, trata-se de um país etnicamente diverso. Os punjabis são o maior grupo étnico, compreendendo cerca da metade da população total. A administração compreende quatro províncias autônomas (Balochistan, Khyber Pakhtunkhwa, Punjab e Sindh), um território administrado pelo governo federal (Território da Capital Islamabad) e duas áreas autônomas na área de Caxemira (Gilgit-Baltistan, e Azad Jammu & Kashmir). As Áreas Tribais Federalmente Administradas (FATA - sigla em inglês), que anteriormente era um território de administração federal, foram integradas em 2018 na província de Khyber Pakhtunkhwa. O país voltou à política eleitoral em 2008, e em 2021 o governo está liderado pelo partido Pakistan Tehreek-e-Insaf (PTI), sob a liderança da antiga estrela internacional do críquete Imran Khan. No entanto, os militares mantêm imenso poder e influência e representam uma grande classe latifundiária. Há um legado de conflito entre forças militares e democráticas, grupos étnicos e facções religiosas4. O Paquistão tem sofrido de estagnação econômica, altos níveis de corrupção e abusos dos direitos humanos, extremismo islâmico e uma relação tempestuosa com os países vizinhos Índia e Afeganistão. Esta última inclui quatro guerras travadas contra a Índia, sendo três delas sobre o território disputado de Cachemira.
Além da grave desigualdade de renda, com quase 30% da população abaixo da linha de pobreza, há altos níveis de desigualdade sobre a propriedade da terra, refletindo uma sociedade baseada na classe e na casta. A propriedade de 64% da terra pertence a 5% da população, e mais de 50% das famílias rurais são sem terra, um número que está aumentando5.
Legislação e regulamentação de terras
A legislação de terras no Paquistão é pluralista, dispersa e incoerente. Ela envolve uma série de leis estatutárias e religiosas e em seguida múltiplas práticas consuetudinárias para uma gama de grupos étnicos ou comunidades geograficamente distintas6. A uma débil legislação se soma a corrupção e a conivência7.
Historicamente, um sistema de rendimento e administração de terras pode ser traçado desde o início do domínio muçulmano no sub-continente nos séculos XIII e XIV. O Ministro da Receita do Imperador Mughal Akbar, Todar Mal (d. 1659) é creditado por ter lançado as bases fundamentais de um sistema de administração que atualmente prevalece na Índia, Paquistão e Bangladesh. Os britânicos formalizaram um sistema que promulga várias normas ainda vigentes hoje. A legislação chave inclui:
- A Lei de Transferência de Propriedade (1882) - regulamenta as transferências e vendas de terras, permutas de arrendamento e outras reivindicações de propriedade. Ela é importante em disputas.
- Lei de Arrendamento Punjab (1887) - legisla sobre a relação entre proprietário e inquilino.
- Lei de Aquisição de Terra (1894) - estabelece que a terra pode ser apropriada no interesse público, exigindo o pagamento de indenização a taxas de mercado.
- Punjab Alienation Act (1900) - reforça as desigualdades de terra, restringindo a transferência entre diferentes castas.
Após a divisão do subcontinente, a Constituição de 1973 para o Paquistão determina o Islã como a religião do Estado e que todas as leis se alinhem com o Alcorão. Todos os cidadãos têm o direito de adquirir, deter e dispor de bens, sujeito a quaisquer restrições legais de interesse público8. Três tentativas de legislar a reforma agrária (1959, 1972, 1977) falharam em superar a distribuição desigual da terra9. Em 2002, uma Política Nacional de Reassentamento e uma Portaria de Reassentamento foram elaboradas para apoiar proprietários, ocupantes e inquilinos não registrados10. Existem Comissões de Terra em nível federal e provincial, que controlam a administração, após a devolução de um sistema centralizado da era colonial com um comissário adjunto11. O Departamento Fiscal supervisiona os registros de terra, incluindo o de terras agrícolas. Um sistema de cobrança de receitas envolve funcionários em vários níveis de governo. A Lei de Arrecadação de Terras do Punjab (1967) estabelece detalhes aqui e é baseada na Lei de Arrecadação de Terras de 188712.
Classificações de posse de terra
A terra de propriedade livre é reconhecida em leis estatutárias e consuetudinárias, mas grande parte dela não está formalmente registrada13. As terras agrícolas são geralmente mantidas sob propriedade privada, mas frequentemente alugadas. Os arrendamentos formais são frequentemente ocupados para áreas acima de 30 hectares e funcionam por pelo menos um ano. Os arrendamentos para parcelas menores, ou em períodos mais curtos, são frequentemente informais. Há também o cultivo compartilhado, conhecido como battai, comumente em parcelas de menos de 30 hectares. De acordo com o censo agrícola de 2010, 71% das terras arrendadas foram cultivados compartilhados, e os arranjos foram frequentemente intergeracionais14. A terra estatal também pode ser arrendada ou presenteada aos cidadãos. Nas áreas rurais, os vilarejos freqüentemente contêm terras comuns, conhecidas como Shamilat, que são utilizadas para fins coletivos, tais como pastos, cemitérios, escolas, ou lagos de vilarejos15.
A forte tradição das relações senhorio-inquilino está estreitamente ligada à desigualdade na propriedade da terra, incluindo os sem-terra. Há também uma estreita correlação entre a desigualdade na distribuição da terra e a insegurança alimentar entre a população16. Apesar da necessidade de esquemas de redistribuição de terra para combater a desigualdade, os grandes proprietários consolidam suas propriedades, mesmo que isso signifique deixar as parcelas não utilizadas ociosas, de modo que a eficiência e a produtividade da terra sejam prejudicadas.
O registro de terras no Paquistão é um sistema complexo. Há uma falta de padronização e alinhamento com o sistema tributário, o que desestimula a participação e ameaça o reconhecimento e a segurança da posse17. Houve algumas melhorias na digitalização dos registros de terra, que agora estão completos no Punjab, e em processo através das outras três províncias. Espera-se que o armazenamento centralizado no LARMIS (Land Record Management and Information Systems) possa ajudar a melhorar a acessibilidade, eficiência e transparência, agindo para combater a corrupção.
Diferentes grupos étnicos no Paquistão seguem os sistemas habituais de posse, implementados através de funcionários locais18. Isto inclui grupos em áreas assentadas sob controle estatal, praticando regras locais para herança de terras, resolução de conflitos e controle de recursos. Tal cenário cria tensão entre práticas formais e costumeiras de terras, particularmente para a maioria da população Pashtun que vive em cidades da província de Khyber Pakhtunkhwa, incluindo agora as recentemente incorporadas Áreas Tribais Federalmente Administradas.
Tendências de uso do solo
Nos últimos sessenta anos, a proporção de terras agrícolas no Paquistão permaneceu consistente, em torno de 46-48% do total de terras19. O 90% dessas terras estão localizadas na Bacia do Rio Indus, uma área altamente irrigada onde as principais culturas compreendem trigo, arroz, milho, cana-de-açúcar e algodão20. A agricultura sustenta 45% da população, embora um número crescente de trabalhadores esteja se tornando empregado em atividades não agrícolas. Há também áreas significativas de sertanejo, com criação de gado por grupos nômades e semi-nômades, principalmente para uma indústria leiteira. A cobertura florestal, que inclui florestas de coníferas e áreas de mangue, está em apenas 5% do total de terras ( no nível 2018)21.
Wheat Crop, E Canal Rd, Faisalabad, Pakistan, photo by Paarase Usman, Wikimedia Commons license
A degradação da terra é comum no Paquistão. Na agricultura, o alto nível de arrendamento facilita o uso insustentável da terra, enquanto que o pastoreio cria erosão em terras de sertão22. A degradação do solo é ainda mais agravada pela erosão eólica e hídrica. A mudança climática pode exacerbar tais questões, piorando a segurança hídrica e alimentar23. Um outro problema no Paquistão é o desmatamento, que tem uma das taxas mais altas do mundo. Ele ocorre por uma série de razões, incluindo as autorizações para a agricultura e para permitir a construção para expansão urbana24. Ao contrário de tais atividades, o Paquistão tem agora quase 400 áreas protegidas, incluindo parques nacionais, santuários de vida silvestre e reservas de zonas úmidas25. Em 2020, estas áreas ocupam cumulativamente 13% da área total de terra, com o governo prevendo um aumento para 15% em 2023, como parte de uma Iniciativa de Estímulo Verde.
Investimentos e aquisições de terras
As empresas estrangeiras registradas no Paquistão podem ser proprietárias de terras sob permissão do Departamento do Interior26. No entanto, a legislação dispersa mina uma sensação de confiabilidade em que os investidores estrangeiros podem contar. De fato, os baixos níveis de investimento contribuíram para o subdesenvolvimento, sem ajuda da falta de uma indústria de exportação diversificada27. Isto apesar dos interesses significativos dos investidores, tais como depósitos minerais importantes, incluindo pedras preciosas, cobre, carvão e minério de ferro28. Há alguns investimentos agrícolas significativos, e o governo introduziu pacotes de estímulo junto às províncias como Punjab e Sindh, liberando sua própria política de investimentos29. Os investidores podem alugar terras agrícolas estaduais para empreendimentos agrícolas e pecuários.
Uma área de investimento estrangeiro direto significativo é a criação do Corredor Econômico China-Paquistão (CPEC), envolvendo 60 bilhões de dólares de investimentos direcionados a projetos de energia e outros tipos de infra-estrutura. Além disso, a barragem Diamer Bhasha, com financiamento chinês, é faturada como a resposta do Paquistão à barragem das Três Gargantas30. Embora a construção tenha começado em 2020, o projeto tem enfrentado controvérsia sobre a aquisição de terras, deslocamento, reassentamento e compensação para as comunidades locais, com críticas sobre a responsabilidade do governo, corrupção e desvio de fundos.
As disputas através de aquisições de terras são predominantes tanto em áreas rurais quanto urbanas31. Derivados da legislação do período colonial, os principais motores são o favorecimento do acesso militar à terra em detrimento de agricultores, o subdesenvolvimento regional, particularmente por falta de infra-estrutura de transporte, e grandes mudanças etno-linguísticas através da migração durante a partição32. As principais causas de disputas nos dias de hoje incluem registros de terra incorretos, marcação de limites problemáticos com reclamações sobrepostas e registros múltiplos33. Houve uma estimativa recente de mais de um milhão de casos de tribunais de terra pendentes em todo o país34. O judiciário formal continua sobrecarregado e os casos podem se arrastar por anos. Não há procedimentos estabelecidos para levar uma reivindicação de terra ao tribunal, o processo é ainda mais prejudicado pela corrupção35. Em 2017, o governo aprovou a Lei Alternativa de Resolução de Disputas, que permite acordos extrajudiciais sob arbitragem governamental36. Os sistemas costumeiros também oferecem um meio alternativo para resolver disputas, e em áreas tribais, uma tradicional conferência de mesa redonda (jirga) pode ser utilizada.
Questões de terra em zona urbana
O Paquistão é o segundo país mais urbanizado do Sul da Ásia37. Isto apesar do fato de que em 2020, pouco mais de 37% da população residia em áreas urbanas, um nível bem abaixo da média global38. Embora a agricultura tenha uma importância contínua para a subsistência rural, quantidades crescentes de terras agrícolas estão sendo convertidas em infra-estrutura urbana39. Há altos índices de urbanização em cidades como Karachi (uma população atualmente superior a 16 milhões de pessoas), Lahore (mais de 12 milhões de pessoas), Faisalabad, e Rawalpindi. O crescimento da população, juntamente com leis de zoneamento ultrapassadas, levou a um aumento da demanda, mas a uma falha em prover espaço comercial suficiente40. O desenvolvimento urbano em excesso não está planejado e é aleatório, trabalhando horizontalmente com pouca expansão vertical. As administrações municipais têm se esforçado para fornecer serviços adequados para atender ao crescimento.
Embora várias leis governem todas as áreas do Paquistão, há uma legislação distinta tratando separadamente as terras urbanas e rurais41. Os sistemas urbanos em si sofrem de governança pluralista, com registro de terra sob múltiplos sistemas, incluindo um registrador provincial, o exército, ou autoridades de desenvolvimento habitacional42. As informações aqui são frequentemente descoordenadas, um cenário propício a abusos. A mistura de áreas pertencentes ao governo e zonas informais não é favorável a promotores e investimentos. Como resultado, há uma escassez aguda de moradias de baixa renda, e um alto nível de uso informal do solo, tais como em áreas ocupadas. A baixa segurança da posse deixa os posseiros suscetíveis a serem agarrados pela máfia da terra43. Esta máfia envolve criminosos, promotores imobiliários e funcionários corruptos, conspirando e competindo pelo aumento de recursos escassos como terra e água. Tem havido tentativas de limitar a captura, tais como através da Lei de Despossessão Ilegal de 2005 (emendada em 2016). Muitos assentamentos de posseiros conhecidos como katchi adadis (KA) foram regularizados, com cerca de um terço dos lares obtendo títulos de propriedade.
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Direitos da Mulher à Terra
Apesar da constituição defender a igualdade de gênero, declarando direitos iguais de possuir e dispor da propriedade (Artigo 23), existe uma grande lacuna entre estas aspirações e as discriminações enfrentadas pelas mulheres na vida cotidiana44. Embora o status da mulher não seja uniforme em toda a classe, religião e outros marcadores socioeconômicos, existe um reduto do patriarcado através da sociedade paquistanesa, muitas vezes deixando as mulheres isoladas em casa45. Há uma baixa taxa de alfabetização para as mulheres (42,7% comparado com 69,6% para os homens), e uma classificação muito baixa no Índice de Desigualdade de Gênero46. Neste sentido, a Lei de Prevenção de Práticas Anti-Mulheres de 2011 alcançou um efeito mínimo para melhorar a igualdade entre os sexos. A lei de herança islâmica continua favorecendo os filhos, enquanto a lei estadual não reconhece a co-titularidade da propriedade no casamento, em benefício dos maridos. Os direitos variam entre as leis costumeiras de diferentes grupos étnicos, mas frequentemente são um pouco melhores. Na FATA ( Administração Federal de Áreas Tribais, agora incorporada à província de Khyber Pakhtunkhwa), um estudo anterior constatou que 97% das mulheres eram analfabetas, uma das taxas mais baixas do mundo, onde há poucas liberdades, incluindo nenhum direito à propriedade da terra47. Nacionalmente, apenas 4% das mulheres possuem terra, em comparação com 31% dos homens, e a força de trabalho agrícola compreende 72,7% de mulheres48. As mulheres agricultoras são incapazes de garantir empréstimos para apoiar seu trabalho, uma vez que tais empréstimos estão vinculados ao uso da terra possuída como garantia.
Em 2000, a Comissão Nacional sobre o Status da Mulher (NCSW) foi criada para ajudar a supervisionar os direitos de gênero nas políticas governamentais49. O Ministério de Desenvolvimento da Mulher é o órgão responsável pela política direta sobre a mulher. Há também várias ONGs que trabalham pelos direitos das mulheres, incluindo Shirkat Gah, Aurat Foundation, Roots for Equity Azra Sayeed, e o Programa de Desenvolvimento Rural Thardeep50. No entanto, a participação das mulheres na vida pública é fraca. Por exemplo, as conferências de mesa redonda (jirga) usadas para resolver disputas em áreas tribais são todas masculinas e são conhecidas por mostrar preconceito contra as mulheres em suas decisões51. Porém, tem havido alguns progressos recentes. A Iniciativa de Transformação Econômica em Gilgit-Baltistan (ETI-GB), iniciada em 2015, foi o primeiro projeto de desenvolvimento deste tipo a oferecer a propriedade da terra às mulheres, por 10% de uma área de terra agrícola recém-desenvolvida52. Em 2016, as mulheres sem terra pela primeira vez poderiam receber contratos de arrendamento para ter acesso à mesma53.
Inovações na governança de terras
Em 2014, uma oficina nacional utilizou o VGGT para buscar formas de melhorar a governança da posse, ao mesmo tempo em que ajudou a alcançar a segurança alimentar, a sustentabilidade ambiental, a redução da pobreza e o crescimento econômico no Paquistão. Esta plataforma multidisciplinar incluiu representantes governamentais de vários níveis de autoridade, sociedade civil, acadêmicos e agricultores. A Land Watch Asia tem estado envolvida no monitoramento de leis e políticas no Paquistão, verificando como elas se alinham com o VGGT.
O VGGT dá apoio às três áreas prioritárias de trabalho para a FAO no país, que são:
- Fome Zero: Alimentos Saudáveis, Seguros e Nutritivos para todos e todas.
- Agricultura Inteligente, Climática e Resiliente e Ecossistemas Sustentáveis incluindo Florestas, Pesca, Pecuária, Pastagem e Gestão da Água
- Sistemas Agrícolas e Alimentares Inclusivos e Eficientes
De 2017-2020, o Programa de Governança Fundiária da UE financiou o projeto Melhoria do Arrendamento Fundiário na Província de Sindh (ILTS), melhorando e formalizando o arrendamento de terras e protegendo os meios de subsistência rurais, com o objetivo declarado de aderir e promover os princípios do VGGT.
Linha do tempo - marcos na governança da terra
1882 - Promulgação da Lei de Transferência de Propriedade
Regulamenta as transferências, vendas, trocas de aluguel e outras reivindicações de propriedade, tendo importantes usos em disputas.
1887 - Promulgação da Lei do Arrendamento do Punjab
Regulamenta a relação entre locador e inquilino.
1947 - Partição do subcontinente indiano
O Estado do Paquistão foi criado, separando-se mais tarde de Bangladesh em 1971.
1973 - Constituição
Todos os cidadãos(ãs) têm o direito de adquirir, deter e dispor de bens.
1959-1977 - Tentativas de reforma agrária
Apesar de três tentativas de legislar a reforma, prevalece a distribuição desigual da terra no Paquistão.
2016 - Contratos de arrendamento para mulheres sem terra
Pela primeira vez no Paquistão.
2018 - As terras agrícolas representam 47,1% de todas as terras do Paquistão
Durante os últimos sessenta anos, a proporção de terras agrícolas permaneceu consistente, sustentando atualmente 45% da população.
2020 - Início da construção da Barragem Diamer Bhasha
Com o financiamento chinês, o projeto tem se deparado com controvérsias sobre a aquisição de terras, deslocamento, reassentamento e compensação para as comunidades locais.
Para saber mais
Sugestões do autor para leitura posterior
Recentemente atualizado, o perfil do país realizado pela USAID Paquistão fornece uma excelente análise profunda dos direitos de propriedade e governança de recursos54. Em 2017, Sabir, Torre e Magsi publicaram um trabalho esclarecedor, analisando a Barragem Diamer Bhasha e várias controvérsias relacionadas à terra em torno deste mega-projeto55. Para um estudo sobre os processos de urbanização e suas consequências, recomenda-se ao leitor consultar os conflitos de uso do solo e a expansão urbana: Conversão de terras agrícolas em urbanização em Hyderabad, Paquistão, por Peerzado et al56.
No artigo de 2015, Qual propriedade qual autoridade? As práticas legais e consuetudinárias de propriedade e acesso à terra segundo o gênero: Um estudo do caso Swat, Paquistão, Khalid et al. analisa os direitos de propriedade e acesso das mulheres à terra em uma comunidade Pashtun, e a influência variável das leis e práticas consuetudinárias, religiosas e estatutárias57. Para maiores informações sobre projetos relativos aos direitos das mulheres à terra, recomendamos visitar os sítios web de várias ONGs locais que trabalham com o tema. Estas incluem Shirkat Gah, Aurat Foundation, Roots for Equity Azra Sayeed, e Thardeep Rural Development Program.
***Referências
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[4] Bertelsmann Stiftung. (2020). BTI 2020 Country Report Pakistan. Bertelsmann Stiftung. https://landportal.org/library/resources/bti-2020-country-report-pakistan
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[8] Bertelsmann Stiftung. (2020). BTI 2020 Country Report Pakistan. Bertelsmann Stiftung. https://landportal.org/library/resources/bti-2020-country-report-pakistan
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[12] UN Habitat. (2012). A Guide on Land and Property Rights in Pakistan. United Nations Human Settlements Programme. https://landportal.org/library/resources/guide-land-and-property-rights-pakistan
[13] UN Habitat. (2012). A Guide on Land and Property Rights in Pakistan. United Nations Human Settlements Programme. https://landportal.org/library/resources/guide-land-and-property-rights-pakistan
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[14] USAID. (2018). Property Rights and Resource Governance: Pakistan [USAID Country Profile]. USAID. https://landportal.org/library/resources/landwiserecord2961item3187/usaid-country-profile-pakistan
[15] UN Habitat. (2012). A Guide on Land and Property Rights in Pakistan. United Nations Human Settlements Programme. https://landportal.org/library/resources/guide-land-and-property-rights-pakistan
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[19] FAOSTAT. (2020). FAOSTAT database. Food and Agriculture Organization of the United Nations. http://www.fao.org/faostat/en/
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[39] Peerzado, M. B., Magsi, H., & Sheikh, M. J. (2019). Land use conflicts and urban sprawl: Conversion of agriculture lands into urbanization in Hyderabad, Pakistan. Journal of the Saudi Society of Agricultural Sciences, 18(4), 423–428. https://landportal.org/library/resources/httpsdoiorg101016jjssas201802002/land-use-conflicts-and-urban-sprawl-conversion
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[49] FAO. (2020). Gender and Land Rights Database Country Profiles. Food and Agriculture Organization of the United Nations. http://www.fao.org/gender-landrights-database/country-profiles/en/
[50] Scalise, E. (2009). Women’s Inheritance Rights to Land and Property in South Asia: A Study of Afghanistan, Bangladesh, India, Nepal, Pakistan, and Sri Lanka. Rural Development Institute (RDI). https://landportal.org/library/resources/landwiserecord1698item1690/womens-inheritance-rights-land-and-property-south-asia
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[52] Yousuf, A., & Assan, J. (2018). Women’s Right to Land Entitlement an Effort of the Gender Mainstreaming for Gender Equality (The Case of Gilgit-Baltistan, Pakistan). World Journal of Social Sciences and Humanities, 4(3), 189–200. https://landportal.org/library/resources/1012691wjssh-4-3-7/women%E2%80%99s-right-land-entitlement-effort-gender-mainstreaming
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[54] USAID. (2018). Property Rights and Resource Governance: Pakistan [USAID Country Profile]. USAID. https://landportal.org/library/resources/landwiserecord2961item3187/usaid-country-profile-pakistan
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[56] Peerzado, M. B., Magsi, H., & Sheikh, M. J. (2019). Land use conflicts and urban sprawl: Conversion of agriculture lands into urbanization in Hyderabad, Pakistan. Journal of the Saudi Society of Agricultural Sciences, 18(4), 423–428. https://landportal.org/library/resources/httpsdoiorg101016jjssas201802002/land-use-conflicts-and-urban-sprawl-conversion
[57] Khalid, A., Nyborg, I., & Khattak, B. N. (2015). Whose property whose authority? Gendering the legal and customary practices in ownership and access to land: A case of Swat, Pakistan. Journal of Rural Studies, 41, 47–58.
Authored on
07 Outubro 2022
