Egipto - Contexto y Gobernanza de la Tierra

^{La agricultura del valle en Egipto, oasis del desierto foto de Darla دارلا Hueske,Flickr,licencia CC BY-NC-ND 2.0 DEED}

El continuo crecimiento demográfico de Egipto es problemático dada la densidad del país, que se concentra en sólo el 8% de la superficie total (aproximadamente 1 millón de km2). Unos 29,7 millones de personas viven por debajo del umbral nacional de pobreza, a pesar de los amplios programas gubernamentales de protección social. Egipto acoge actualmente a más de 9 millones de emigrantes de distintas nacionalidades que residen en su mayoría en asentamientos urbanos informales.³ Los centros urbanos siguen luchando⁴ creando una gran demanda de tierras.⁵

La agricultura es un componente importante de la economía egipcia, ya que representa alrededor del 11,5 % del PIB (2017).⁶ Egipto es uno de los mayores mercados agrícolas de la región de Cercano Oriente y Norte de África, con unos ingresos de unos 36 000 millones USD procedentes del sector agroindustrial en 2016.⁷ La fragmentación de las explotaciones agrarias en pequeñas parcelas limita la economía de escala y reduce la eficiencia. El río Nilo suministra aproximadamente el 96% del agua de Egipto y alrededor del 80% de esta se destina a la agricultura.⁸ Además, las aguas subterráneas están cobrando importancia como fuente de regadío. La escasez de agua aumenta la competencia por unos recursos limitados, cruciales para la agricultura y el crecimiento urbano a lo largo del Nilo. El cambio climático exacerba las presiones y los riesgos medioambientales, afectando a la productividad agrícola y a la planificación del uso de la tierra. Equilibrar estos retos requiere estrategias integradas de gobernanza de la tierra para garantizar el uso sostenible de la tierra, la gestión del agua y el desarrollo energético en medio de las complejidades socioeconómicas de Egipto.⁹ Se prevé que las zonas costeras sufran los efectos directos del cambio climático (CMNUCC 2014) debido a la subida del nivel del mar¹⁰ .

Antecedentes históricos

La normativa sobre tenencia de la tierra en Egipto ha evolucionado a partir de distintos periodos históricos: la época otomana, el periodo colonial británico y la revolución de Nasser de 1952. Las leyes islámicas influyen en el contexto cultural de la tenencia de la tierra, configurando las prácticas tradicionales y los marcos jurídicos.¹¹ En 1808, Muhammad Ali promulgó reformas agrarias que afectaron a las posesiones de los mamelucos, que dominaban gran parte del país y controlaban las tierras agrícolas y los ingresos de Egipto. En 1815, Muhammad Ali se convirtió en el único propietario de la tierra, incluido el monopolio del comercio de cosechas.¹² En 1814, a diferencia de antes, los agricultores pagaban impuestos directamente al Estado. Las tierras adjudicadas pasaron a manos privadas.¹³ Muhammad Ali repartió grandes extensiones de tierra. Cuando se retiró, se otorgaron importantes concesiones de tierras a sus familiares. El jedive y su familia, de origen turco, albanés y kurdo, eran los principales terratenientes y poseían grandes propiedades personales además de las tierras estatales.¹⁴

Los franceses desempeñaron un papel importante en las reformas de Muhammad Ali de 1875, Egipto quedó vinculado por las capitulaciones, los residentes occidentales y europeos en Egipto estaban exentos de impuestos locales y sometidos a tribunales mixtos. Más tarde, en 1882, se restableció el doble control y se reafirmó el dominio europeo.¹⁵ Se aceleró el desarrollo agrícola y se restauraron los antiguos canales de irrigación, aumentando la superficie irrigada en 100.000 feddans hasta alcanzar los 3 millones de feddans en 1883.¹⁶

Las reformas agrarias posteriores a la revolución de Nasser en 1952 se basaron en la fijación de un límite máximo a la propiedad de la tierra y en la distribución de tierras a unas 350.000 familias entre 1952 y 1970.¹⁷ En 1974 se promulgó una ley que devolvía las grandes propiedades a los terratenientes, y el mercado de la propiedad privada empezó a crecer con fuerza.  En 1975, menos de una octava parte de la superficie cultivada total estaba en manos de propietarios de 50 acres. Las reformas introdujeron normas para proteger a los agricultores arrendatarios, y los propietarios que vendían sus tierras para fines no agrícolas debían pagar la mitad del precio de venta a los arrendatarios. La reforma consiguió registrar los derechos de propiedad transferidos y el control de los alquileres como derechos de tenencia seguros a largo plazo para los hogares pobres.¹⁸

Para la Primera Guerra Mundial, los otomanos habían logrado un registro limitado, mientras que los regímenes coloniales sustituyeron el registro de la administración otomana por sistemas de propiedad semicomunales que aumentaron la aparcería en las zonas cultivadas. Esto condujo a una concentración de la propiedad de la tierra entre la élite local y los colonos europeos. El 11,5% de las tierras agrícolas estaba bajo el control de corporaciones agrarias europeas.¹⁹

Tras la independencia, la reforma agraria de la era Nasser, conocida como "Iqta", había reforzado el capitalismo industrial entre los campesinos terratenientes, reduciendo su poder económico y político bajo la apariencia de justicia social.²⁰ La Ley de Registro de Escrituras y Títulos estableció un marco jurídico para el sistema de registro de la propiedad en Egipto.²¹

En 1992, la Ley Nº 96 revocó las principales disposiciones de la reforma de la tenencia de 30 años, que había garantizado la seguridad de la tenencia a largo plazo y unas rentas de la tierra bajas, al permitir el aumento de los alquileres y otorgar a los propietarios el derecho a desalojar a los inquilinos. El gobierno justificó esta medida por la necesidad de aumentar la eficacia de la producción agrícola y atribuyó el estancamiento del sector agrícola a la fragmentación de las pequeñas explotaciones.²²

Legislación y regulaciones sobre la tierra

La Constitución egipcia de 2014 protege la propiedad y la titularidad privada. El derecho a la herencia está garantizado. El artículo 78 de la Constitución amplía el derecho a la vivienda para incluir la calidad y la seguridad. El Estado es responsable de elaborar un plan de vivienda. El derecho a la vivienda en constituciones anteriores como la de 2012, artículo 68, ha sido criticado por no definir la adecuación de la vivienda y no establecer claramente qué entidades son responsables del cumplimiento del derecho a la vivienda.²³

El Código Civil, Ley nº 131 de 1948, define los bienes inmuebles, incluidos los derechos de propiedad y los procedimientos judiciales.²⁴ Los artículos de este código establecieron un marco general para los préstamos inmobiliarios que se rige por la Ley de Financiación Inmobiliaria nº 148 de 2001.

Desde la revolución de 1952, Egipto ha experimentado numerosas reformas agrarias. Las leyes de reforma agraria de 1952 relativas al régimen de tenencia de la tierra habían distribuido las explotaciones entre los particulares. La legislación promulgada pretendía limitar la propiedad individual de la tierra, no permitiendo más de 200 feddans por persona. Según la Ley Nº 50 de 1969, las explotaciones agrícolas no pueden superar los 50 feddans, unas 21 hectáreas.²⁵ En los años 70 se introdujo otra reforma que redujo las ganancias de los pequeños propietarios y arrendatarios. Alrededor del 9% de la población rural recibió tierras repartidas, lo que representaba alrededor del 12,5% de la superficie cultivada.²⁶

En 1992, la ley 96 revocó la reforma agraria de 1952, aunque se aplicó plenamente hasta 1997, permitiendo los derechos de sucesión a la tierra. Mientras tanto, los alquileres aumentaron de 7 a 22 veces el impuesto sobre la tierra, lo que provocó disputas por la tierra y desalojos a gran escala de agricultores.²⁷ TLa Ley de Urbanismo Nº 3 de 1981 prohíbe la división y el comercio de parte de una parcela hasta que la decisión que autoriza la división haya sido inscrita en el registro de la propiedad.²⁸ La ley prohíbe modificar o restaurar cualquier edificación existente en un terreno agrícola sin licencia, en virtud de la Ley de Reorganización de las Obras de Construcción Nº 106 de 1976. La aprobación de dicha modificación requiere la supervisión de un comité creado por decisión conjunta del Ministro de Vivienda y el Ministro de Agricultura y Recuperación de Tierras.²⁹

Clasificación de la tenencia de la tierra

El sistema de tenencia en Egipto se basa predominantemente en un marco de propiedad colectiva, en el que los herederos poseen partes de la propiedad denominadas "shuyu". Este modelo de tenencia colectiva prevalece entre las familias, con múltiples herederos que heredan porciones de propiedad. El sector informal de la tenencia incluye asentamientos tanto en tierras agrícolas como desérticas, donde los derechos sobre la tierra pueden estar reconocidos informalmente pero carecen de documentación formal o reconocimiento legal. Este acuerdo informal refleja las prácticas tradicionales y los sistemas informales de tenencia de la tierra que prevalecen en diferentes regiones de Egipto.³⁰

En Egipto existen tres formas de tenencia de la tierra agrícola: la propiedad, el arrendamiento y la tenencia mixta, en la que el propietario es una parte de la propiedad y el arrendatario la otra, con derechos de usuario únicamente.³¹

En Egipto existen cinco tipos principales de tenencia formal de la tierra:³² 

• Propiedad pública: tierras estatales gobernadas por la gobernación incluye tierras desérticas y no reclamadas, o cualquier tierra pública que sirva a un servicio público.  
• Tierras arrendadas públicamente: son tierras propiedad del Estado arrendadas a largo plazo. Los derechos pueden convertirse en propiedad tras un periodo determinado 
• Propiedad privada: es la tierra de dominio absoluto que está registrada oficialmente en los distritos locales; sin embargo, la tierra no registrada se considera tenencia informal.
• Tierras en fideicomiso "waqf": son tierras reservadas por el Estado para fines benéficos y administrados desde un Ministerio especializado. No puede venderse ni hipotecarse.
• Usurpación "wad al yad": es la tierra que ha estado ocupada de forma continuada durante al menos 15 años asegurando su propiedad sin que el propietario hiciera valer sus derechos según el Código Civil. 

Actualmente, la propiedad de la tierra se divide en tres formas principales: tierras públicas, tierras privadas y tierras waqf, que es una dotación para fines benéficos. Las tierras públicas son las no registradas y las comunales, incluidas las tierras consuetudinarias como las asignadas a las tribus beduinas en las zonas desérticas. Mientras que las tierras privadas son las que se espera que registren los particulares de acuerdo con lo siguiente;³³

• Ley de Escrituras 114 de 1946 (al-sigil al-shukhsi): es el sistema de registro más antiguo que funciona en las zonas urbanas, un sistema notarial basado en la propiedad individual; 
• Ley de títulos 142 de 1946 (al-sigil al-'aini): un registro de propiedad autorizado basado en la propiedad que sólo se aplica en las zonas rurales, a diferencia del sistema de escrituras.³⁴

La tradición "shufa" ha sido reconocida en el Código Civil, que codifica los derechos tradicionales de propiedad de la tierra. Concede al propietario vecino el derecho a negarse a vender una parcela, con el fin de fomentar la concentración parcelaria.³⁵ La falta de vivienda ha sido uno de los principales motores de la expansión de los asentamientos informales, que suelen empezar con un pequeño núcleo y luego se expanden a medida que los promotores amurallan parcelas más grandes en las afueras del núcleo, que se subdividen y venden. Los residentes derivan sus derechos consuetudinarios a la tierra y la vivienda de las disposiciones del Código Civil sobre el establecimiento de reclamaciones de mano. Han recopilado documentos para respaldar sus reclamaciones, como facturas de servicios públicos. Estas reclamaciones las establece un propietario legal y no suelen tener un historial complejo de transacciones, subdivisiones y herencias.³⁶

Los derechos consuetudinarios sobre la tierra en Egipto están reconocidos oficialmente por la ley, aunque se reconocen las reclamaciones de particulares y no de tribus. La aplicación práctica afecta principalmente a los beduinos y otras personas que reclamaron tierras a lo largo de la costa noroeste y reclamaron su control en ausencia de escrituras formales. La promulgación de la Ley del Desierto Nº 124 en 1958 eliminó el reconocimiento legal de los derechos consuetudinarios y favoreció el registro catastral de las tierras tituladas. En 1964, la Ley Nº 100 permitió el reconocimiento de los títulos consuetudinarios. En 1969, el Estado nacionalizó las tierras no registradas y las puso a disposición de particulares o empresas para su venta o arrendamiento. Posteriormente, en 1981, la ley reconoció las reclamaciones consuetudinarias sobre las tierras nacionalizadas.³⁷

El sistema de registro de títulos no está implantado en las zonas urbanas, ya que la Ley 142/1964 no permite registrar un edificio como unidad inmobiliaria. También se ve afectado por los elevados costes administrativos del registro, que se traducen en bajos índices de parcelas registradas, lo que se debe al escaso desarrollo de las políticas financieras municipales.³⁸ La ley que regula el sistema de escrituración es un obstáculo para la tramitación eficaz de las transacciones. El proceso actual de registro formal y de arrendamiento es largo y costoso, lo que lleva a la mayoría de la gente a renunciar al proceso de registro legal en favor de un proceso de registro informal.³⁹

El sistema de gobierno local tiende a estar centralizado, con falta de coordinación entre las distintas organizaciones gubernamentales. El Consejo Popular Local (CPL) es el máximo órgano de gobierno responsable del desarrollo general de las comunidades urbanas, incluida la formulación de planes de mejora del desarrollo. Sin embargo, el gobierno local sólo tiene un papel de ejecución dentro del presupuesto asignado a la administración, más que un papel de toma de decisiones.⁴⁰

La titularidad de la propiedad varía en función de la asignación de la tierra; ya sea desértica, de recuperación o agrícola, lo que determina la ley pertinente que debe aplicarse.⁴¹  El registro es obligatorio para garantizar la validez del título de propiedad inmobiliaria y su exigibilidad frente a terceros. El registro se rige por la Ley Civil egipcia nº 131 de 1948 y la Ley de Registro de la Propiedad nº 114 de 1946, recientemente modificada por la Ley nº 9 de 2022.⁴² Las enmiendas a la ley tienen por objeto eliminar los procedimientos complicados, reducir las tasas de registro y simplificar el proceso en general. El pago del impuesto especial sobre bienes inmuebles se ha separado de los procedimientos de registro, y se ha eliminado el requisito de aportar pruebas de la cadena de custodia de la propiedad. Además, el plazo máximo de registro se reduce a 37 días en lugar de los 2 años de la antigua ley.⁴³

Administración de tierras

La historia de la tenencia de la tierra en Egipto refleja una dinámica interacción de influencias administrativas, jurídicas y culturales. Se remonta a la época otomana. En 1813, el ministro de finanzas realizó un estudio oficial para dividir las tierras cultivables en segmentos imponibles, creando distritos administrativos y provincias que constituían la base de la tributación de la época.⁴⁴ El periodo colonial británico determinó aún más la gestión de la tierra. Desde 1897 hasta 1920, la mayoría de las tierras rurales fueron objeto de levantamiento topográfico y cartografía, y hasta 1940 se llevó a cabo una cartografía catastral de la mayoría de las propiedades urbanas de El Cairo. Tras la independencia, un marco legal reguló el sistema de registro de la propiedad.⁴⁵ El Ministerio de Justicia (MJ)⁴⁶ gestiona los registros de la propiedad a través de sus oficinas repartidas por todo Egipto (al-Shahr al-'Aqari). La Autoridad Topográfica Egipcia (ESA por sus siglas en inglés)⁴⁷ carries out the surveying and inspection of properties and maintains the cadastral mapping system.

Durante la dominación otomana surgieron varios sistemas de tenencia de la tierra, que reflejaban las leyes islámicas de propiedad y englobaban diversas categorías, denominadas "Mulk", entre las que se encontraban la "Raqabah", propiedad del Estado, y la "Tasarruf", propiedad de los agricultores. La tierra agrícola propiedad del emir se denomina "Miri" o "Amiri" y a menudo se cultiva comunalmente como "Musha". Wakf" significa tierra reservada a perpetuidad para fines benéficos. La tierra de acceso público, "Mawat", sujeta al código otomano de la tierra de la "Shari'ah", ofrece la adquisición de derechos mediante donación ("Iqta") o recuperación de tierras ("Ihya al-Mawat"). Estos sistemas describían la adquisición de derechos por herencia, compra, matrimonio o fines benéficos, lo que ilustra el complejo panorama de la tenencia en el Egipto histórico.⁴⁸

A pesar de los avances, persisten los retos, sobre todo en el sector agrícola. La fragmentación de las explotaciones dificulta la competitividad del sector agrícola egipcio en los mercados mundiales debido a la baja productividad de los pequeños agricultores. Hasta la fecha, las tierras agrícolas siguen siendo un foco de conflicto debido al fracaso de las pequeñas adquisiciones de tierras y a las cadenas de construcción que violan las tierras agrícolas.⁴⁹ En 2008, se ratificó el "Fondo para el Desarrollo de Asentamientos Informales" ISDF según el decreto presidencial nº 305 de 2008, posteriormente reconocido como "Fondo de Desarrollo Urbano" UDF en 2012, cuyo objetivo es mejorar las zonas informales clasificadas como zonas inseguras y zonas no planificadas.⁵⁰

En las transacciones inmobiliarias, la adhesión a los principios de la sharia islámica guía los acuerdos y los derechos de sucesión, mientras que los cambios legislativos se esfuerzan por agilizar los procesos de registro. El Código Civil y la Ley 114 de 1946 estipulan que los acuerdos de compra deben registrarse ante un notario del Estado para ser válidos. Sin embargo, muchas transacciones de propiedades y tierras  siguen sin registrarse debido a las elevadas tasas. En virtud de los acuerdos no registrados, los compradores poseen derechos contractuales personales en lugar de la titularidad. Recientes cambios legislativos pretenden regular el mercado inmobiliario y fomentar la inversión, incluyendo enmiendas para reducir las tasas de registro y ofrecer incentivos a los compradores para que registren su título y formalicen sus derechos de propiedad.⁵¹ A pesar de estos esfuerzos, las transferencias informales de propiedad siguen prevaleciendo tanto en las zonas formales como en las informales.⁵²

En los últimos tiempos, Egipto se ha embarcado en amplios proyectos de registro de la propiedad. El "Proyecto de Sistema de Registro de la Propiedad" se inició en 2006 mediante un protocolo de cooperación entre el Ministerio de Comunicaciones y Tecnología de la Información (MCIT) y el Ministerio de Recursos Hídricos e Irrigación. Este proyecto se ejecutó en tres fases, con el objetivo de agilizar la documentación de la propiedad y la cartografía catastral y hacer más exhaustivo el registro de la propiedad de la tierra.⁵³ Incluye la automatización de las bases de datos que contienen mapas y documentos estrechamente vinculados a la información geográfica. El Centro de Información Registral del Ministerio de Justicia garantiza la integración y gestión de los datos registrales. Además, el proyecto colabora estrechamente con las oficinas de registro, que son fundamentales para facilitar el proceso de registro y mantener registros precisos.⁵⁴ Por otra parte, el proyecto está estrechamente alineado con las operaciones del Centro de Cartografía Catastral de la "Autoridad Topográfica Egipcia" (ESA), que ha desarrollado una base de datos nacional de proyectos inmobiliarios como sistema integrado de información geográfica en nuevas comunidades urbanas mediante un inventario para el desarrollo de la riqueza inmobiliaria en Egipto.⁵⁵ En 2023, el Gabinete egipcio aprobó el proyecto de ley sobre la base de datos inmobiliaria nacional unificada vinculada a los códigos para un mapa base unificado que incluye un número de codificación unificado para unidades, edificios y tierras dentro de un entorno seguro del Sistema de Información Espacial Visión 2030 de Egipto, cuyo objetivo es lograr un crecimiento económico basado en la transformación digital.⁵⁶

En cuanto a las iniciativas en materia de vivienda, Egipto puso en marcha el programa del Fondo de Vivienda Social (SHF) en colaboración con el Banco Mundial a través del amplio Programa de Financiación de la Vivienda para Resultados (PforR). Su objetivo es hacer frente al déficit de vivienda y proporcionar una vivienda asequible a un millón de hogares de bajos ingresos a través de un fondo de financiación hipotecaria.⁵⁷ Los principales resultados clave asociados a este proyecto son principalmente para fortalecer la gobernanza y el sector institucional de la vivienda mediante la promoción de la participación del sector privado en la vivienda de bajos ingresos, al tiempo que mejora la transparencia y la rendición de cuentas de los programas de vivienda social.⁵⁸

La recopilación de datos sigue siendo un aspecto crucial de la gestión de la tenencia de la tierra, con sistemas centralizados de compilación de estadísticas y análisis. El Departamento de Cuentas Nacionales (DNA) opera dentro del Ministerio de Planificación (MOP) para compilar estadísticas exhaustivas de las cuentas nacionales. Paralelamente, la Agencia Central de Movilización Pública y Estadísticas (CAPMAS), creada por el Decreto Presidencial nº 2915 en 1964, trabaja con organismos gubernamentales para proporcionar estadísticas fiables sobre las condiciones sociales, económicas y medioambientales. La División de Cuentas Nacionales (NAD) de CAPMAS realiza encuestas clave sobre ingresos y gastos, incluida la tenencia y propiedad de la vivienda. Sin embargo, la consecución de un marco estadístico completo es un reto permanente para los esfuerzos de recopilación de datos de Egipto.⁵⁹ Faltan estadísticas nacionales sobre los índices de seguridad de la tenencia. Persisten las limitaciones de datos, sobre todo en los conjuntos de datos sobre construcción formal, que se basan en los permisos de construcción expedidos. Los datos sobre la construcción informal siguen estando infravalorados, ya que los conjuntos de datos se centran principalmente en la tenencia primaria, dejando fuera a los hogares que ocupan tierras estatales o los regímenes de tenencia secundarios. En consecuencia, los conjuntos de datos incompletos dificultan la comprensión global de las tasas de seguridad de la tenencia, lo que pone de relieve la necesidad de mejorar los métodos de recopilación de datos para captar toda la gama de regímenes de tenencia de la tierra en todo el país.⁶⁰

Los datos de Prindex subrayan la importancia de la documentación formal en la seguridad de la tenencia de la tierra, aunque los mecanismos alternativos también contribuyen a la sensación de seguridad entre las personas indocumentadas. Según Prindex, el 88% de las personas con documentación se sienten seguras en la tenencia de la tierra, mientras que alrededor del 70% de las que carecen de documentación también afirman sentirse seguras. Esto sugiere que los mecanismos alternativos para garantizar la tenencia de la tierra en ausencia de un registro formal compensan eficazmente, probablemente como acuerdos formales.⁶¹

Tendencias en el uso de la tierra

Las tierras agrícolas de Egipto se dividen principalmente en dos regiones: el valle del Nilo, que representa el 80% de la superficie cultivada, y el delta del Nilo, que representa el 20% de la superficie cultivada. La superficie total de tierras cultivadas es de unos 3,5 millones de hectáreas.⁶² Aunque la superficie agrícola representaba menos del 4% de la superficie total en 2005, Egipto cuenta con cerca de 3,5 millones de hectáreas de tierras cultivables, el 100% de las cuales son de regadío.⁶³ La agricultura representa más del 80% de las necesidades de agua del país. Sin embargo, se prevé un importante desfase entre la demanda y la oferta de agua, que alcanzará los 20.000 millones de metros cúbicos en 2037.⁶⁴

 _{Fig. (1) Fuentes de demanda de agua en Egipto, Banco Mundial 2020}⁶⁵

Egipto es un país con escasez de agua. Según la ONU, Egipto puede alcanzar el nivel de escasez absoluta de menos de 500 metros cúbicos per cápita. El río Nilo es la principal fuente de agua, ya que proporciona unos 55.500 millones de metros cúbicos al año.⁶⁶ En respuesta, el gobierno ha llevado a cabo una política nacional de recuperación de tierras desérticas para la producción agrícola y los asentamientos, mientras que en la actualidad, la presa del Renacimiento etíope está afectando al suministro de agua disponible que fluye hacia Egipto, lo que está dificultando la finalización de los proyectos de recuperación de tierras.⁶⁷ Además, se prevé que las posibles repercusiones del cambio climático reduzcan el rendimiento de los cultivos alimentarios en un 10% de aquí a 2050 debido al calor y al estrés hídrico.⁶⁸ Las prácticas agrícolas insostenibles también contribuyen significativamente al cambio climático, ya que los agricultores sólo pagan los costes de explotación y mantenimiento del agua de riego, lo que no tiene en cuenta las externalidades medioambientales. Otra señal emergente de cambio en el Delta es la intrusión de agua marina debido a la subida del nivel del mar y al aumento de los niveles de CO2.⁶⁹

Inversiones en tierras

La agroindustria se enfrenta a dificultades para mantener los niveles de productividad. La propiedad de la tierra está fragmentada, con un 85% de las explotaciones con una media de 1,5 feddans, y la eficiencia hídrica es baja, ya que la agricultura consume el 82% de los recursos hídricos del país.⁷⁰ El gobierno egipcio está estudiando la posibilidad de implicar al sector privado para hacer frente a la brecha entre la demanda y el suministro invirtiendo en fuentes alternativas de abastecimiento de agua, como la ampliación de la desalinización, la reutilización de las aguas tratadas y el aumento del uso de las aguas subterráneas. Esto incluye ampliar la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales para su uso como agua de riego.⁷¹

CAPMAS es la agencia estadística nacional de Egipto. Sin embargo, la transparencia de los datos y el acceso abierto en Egipto son limitados. Según el último Inventario de Datos Abiertos (ODIN) para 2022, Egipto ocupa el puesto 130 de 190 países. Obtuvo una puntuación de 53 sobre 100 en disponibilidad de datos, pero de 31 sobre 100 en apertura. Esto sugiere que, si bien Egipto ha progresado en la apertura de datos, el acceso a datos completos sigue siendo limitado, lo que pone de relieve áreas de mejora en la transparencia y accesibilidad de los datos.⁷²

Dentro de la 'Estrategia de Desarrollo Agrícola 2003’,⁷³ el 'Proyecto Nacional de Recuperación y Cultivo' en 2015 pretende lograr un desarrollo agroindustrial integral para un millón y medio de feddans.⁷⁴ En 2018, el Ministerio de Medio Ambiente puso en marcha el 'Mapa Interactivo de Vulnerabilidad al Cambio Climático' como herramienta clave para múltiples fuentes de datos en el sector agrícola. La primera versión de la aplicación del mapa se lanzó en 2021.⁷⁵ En 2019-2022, la Comisión Europea (CE) colaboró con el 'Ministerio de Recursos Hídricos e Irrigación' (MWRI por sus siglas en inglés) y múltiples autoridades egipcias para iniciar el 'Fomento de reformas en los sectores egipcios de energía renovable y agua a través del desarrollo del proyecto de desarrollo de capacidades'.⁷⁶ Estos esfuerzos apoyan las reformas en curso en el sector del agua, con el fin de alcanzar los objetivos establecidos en el Plan Nacional de Recursos Hídricos 2017-2037. El "Ministerio de Agricultura y Proyectos de Tierras" proporciona actualizaciones sobre proyectos recientes a través del portal, aumentando la transparencia y la accesibilidad en el sector.

El recién reestructurado Consejo Supremo para la Inversión en Egipto ha promovido activamente la inversión extranjera directa (IED) y la inversión privada impulsando enmiendas legislativas a través del Ministerio de Justicia. Estas enmiendas pretenden suavizar las restricciones sobre la propiedad de la tierra y facilitar la propiedad extranjera de bienes inmuebles en el país. Además, el Gobierno ha ampliado el alcance de la Licencia Dorada, que permite a los inversores arrendar, comprar, explotar y gestionar proyectos.⁷⁷ Recientemente, en 2023, la "Autoridad de Nuevas Comunidades Urbanas" (New Urban Communities Authority, NUCA) puso en marcha un portal que proporciona a los inversores actualizaciones mensuales y recursos exhaustivos sobre el uso de la tierra en las nuevas ciudades, aumentando la transparencia y la accesibilidad para los inversores potenciales.⁷⁸

Varias leyes de Egipto establecen disposiciones generales para la expropiación de la propiedad privada, entre ellas la Ley nº 27 de 1956, la Ley nº 252 de 1960, la Ley nº 577/54 y la Ley nº 10 de 199.⁷⁹ En 1997 se ratificaron la Nueva Ley de Inversiones nº 72 de 2017 y la Ley de Incentivos nº 8 para eliminar obstáculos y agilizar los procedimientos. Estas leyes eximen a los proyectos de las tasas de registro, asignan terrenos gratuitos para determinados proyectos estratégicos y reembolsan el 50% del precio de la tierra asignada a proyectos industriales con condiciones especiales. Estas medidas pretenden fomentar la inversión y el desarrollo económico facilitando la adquisición de tierras para diversos proyectos.⁸⁰

Según la National Alliance for Civil Development Work (NACDW), aproximadamente el 25% de la mano de obra egipcia trabaja en el sector agrícola, el 85% de los cuales son pequeños agricultores. Entre los retos del sector figuran la elevada rotación de la mano de obra y el acceso limitado a mano de obra cualificada. Las malas condiciones de trabajo y la comunicación inadecuada también desmotivan a los trabajadores, agravando las dificultades a las que se enfrentan quienes se dedican a actividades agrícolas. Resolver estos problemas es fundamental para mejorar la productividad y la sostenibilidad del sector agrícola egipcio.⁸¹

Los préstamos del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) apoyan el asentamiento de tierras ganadas al mar en cooperación con el gobierno egipcio. Invirtió en 14 proyectos y programas de desarrollo agrícola por un coste total de 1.100 millones de dólares, beneficiando a unos 7 millones de personas. Los proyectos tienen como objetivo crear capacidades para los pequeños agricultores e influir en las políticas públicas sobre tenencia de la tierra y sistemas de asentamiento de tierras. Asimismo, la FAO-CSA incluye el establecimiento de un entorno propicio inclusivo que apoye el desarrollo de estructuras institucionales adecuadas y un mayor acceso al crédito, los seguros, la extensión y los servicios de asesoramiento para los pequeños agricultores.⁸²

El Ministerio de Agricultura y Recuperación de Tierras (MALR) de Egipto ha facilitado oportunidades para que los pequeños agricultores participen en cadenas de valor clave, priorizando inversiones con un impacto potencial significativo en el sector agroalimentario en general.⁸³De 2015 a 2019, el Ministerio Federal Alemán de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) financió el "Programa de Reforma de la Gestión del Agua" (WMRP) en colaboración con la GIZ-Egipto, el MALR y organizaciones de agricultores. Esta iniciativa pretende apoyar a los agricultores y a las autoridades gubernamentales del delta del Nilo mediante la aplicación de procesos optimizados para la gestión integrada de los recursos hídricos, centrándose en el regadío. El programa incluye iniciativas de capacitación, empoderamiento de las mujeres en la agricultura de regadío y el establecimiento de centros digitales de gestión de quejas a nivel de distrito en dos gobernaciones para atender las preocupaciones de los agricultores.⁸⁴

^{Fig. 2 Jardín Botánico de Asuán, Isla Elefantina, Egipto, foto de Elías Rovielo,Licencia, CC BY 2.0 DEED}

Adquisiciones de tierras

La falta de un sistema completo de administración de tierras es un reto importante en Egipto. Los retrasos en la adquisición de tierras siguen siendo un obstáculo importante para atraer inversiones extranjeras directas, a pesar de la existencia de legislación sobre la expropiación de bienes inmuebles para proyectos de interés público. Los procesos de adquisición de tierras siguen funcionando en un contexto de pluralismo jurídico e institucional, lo que dificulta el establecimiento de un marco normativo unificado, sobre todo en lo que respecta a las tasas de mejora de las tierras y las interacciones con las autoridades fiscales.⁸⁵

La adquisición de tierras en Egipto implica varios niveles de documentación, incluidas las propiedades registradas en virtud de la Ley de Títulos nº 142 de 1946 y la Ley de Escrituras nº 114 de 1946, las que tienen documentos informales, las ventas preliminares, los contratos de compraventa judiciales registrados y los antiguos documentos de arrendamiento. La topografía catastral y el registro de la propiedad están regulados por la Ley nº 114 de 1946, mientras que la Ley nº 142 de 1964 regula el registro de la propiedad como registro de "Título".⁸⁶ En 1990, la Ley nº 10 estableció un marco para la expropiación de bienes inmuebles para proyectos de inversión pública.⁸⁷ La Ley nº 5 de 1996, en su versión modificada, se ocupa de la adquisición y propiedad de tierras desérticas, en las que el arrendamiento se convierte en propiedad al cabo de 50 años. Además, la Ley nº 148 de 2011 sentó las bases de la financiación hipotecaria para desarrollar el mercado hipotecario en Egipto. Estas leyes y reglamentos constituyen el marco jurídico para la adquisición y propiedad de tierras en el país.⁸⁸

En 2015, se modificó la Ley 10 para otorgar a la Autoridad Egipcia de Topografía (ESA) la responsabilidad de aplicar los procedimientos de adquisición de tierras e indemnización, especialmente en el caso de las tierras ocupadas por ocupantes ilegales o propietarios aparentes durante el proceso de expropiación, incluso en contra de la prueba de propiedad del propietario legal. La determinación de las tasas de mejora de los terrenos es competencia de la Ley 222/55, mientras que el Ministerio de Hacienda encarga a la ESA la remisión de los pagos de indemnización pendientes, lo que provoca retrasos en la finalización de las expropiaciones de tierras debido a la falta de una base de datos exhaustiva de gestión de tierras y a que los datos de los estudios topográficos son incompletos.⁸⁹ Los organismos responsables de la expropiación de tierras deben proporcionar indemnizaciones o acuerdos alternativos, como indemnizaciones en especie, a los grupos desplazados.⁹⁰

Derecho de las mujeres a la tierra

A pesar de que el Código Civil y Comercial egipcio concede a las mujeres el derecho a poseer y acceder a la tierra, un estudio realizado en 2019 por el Consejo Nacional de la Mujer en colaboración con el Banco Mundial reveló que las mujeres sólo poseen el 5,2% de la tierra en Egipto.⁹¹ Además, casi el 12% de las mujeres propietarias poseen menos de 1 feddan de tierra⁹², una cifra inferior a la media del mundo árabe, que es del 7%, según la FAO.⁹³ Según el Portal de Datos de Género del Banco Mundial, alrededor del 2% de las mujeres menores de 50 años son propietarias de tierras. Las mujeres rurales se enfrentan a especiales dificultades a la hora de poseer tierras y bienes, aunque las mujeres de las Nuevas Tierras reciben el 20% de los títulos de propiedad distribuidos a través de programas de vivienda.⁹⁴ Abordar las disparidades de género en la propiedad y el acceso a la tierra sigue siendo una cuestión crítica en Egipto.

La Constitución egipcia de 2014 incluye artículos que abordan la situación específica de las mujeres. El artículo 9 hace referencia al principio de igualdad de oportunidades y condena la discriminación contra la mujer, mientras que el artículo 11 garantiza la protección de la mujer contra la violencia, su igualdad y el acceso a los derechos económicos, sociales y civiles. Las mujeres rurales también gozan de la seguridad social de sus estados, según el artículo 17.⁹⁵

Los derechos de las mujeres a heredar tierras en Egipto están legalmente reconocidos, en particular con las recientes enmiendas a la Ley de Herencias en 2017, que penalizan interferir en la herencia. A pesar de las disposiciones legales, las tradiciones conservadoras a menudo limitan el control de las mujeres sobre sus bienes, lo que hace que queden bajo la tutela de familiares varones.⁹⁶ Además, la falta de protecciones legales en la nueva ley de alquiler expone a las mujeres a diversas formas de discriminación de género en la vivienda, especialmente en casos de separación o divorcio. Estos problemas ponen de manifiesto la necesidad de reforzar las salvaguardias legales para garantizar los derechos de las mujeres a la propiedad y a la vivienda en Egipto.⁹⁷

^{Fig.3 Mujeres vendiendo pescado en la carretera, Fayoum, Egipto. Foto de Samuel Stacey, 2012, foto bu WorldFish,Licencia, CC BY 2.0 DEED}

En la mano de obra de la agroindustria, el empleo femenino descendió al 26% en 2021 debido a las prácticas generalizadas de discriminación de género, las normas restrictivas de género y las malas condiciones de trabajo.⁹⁸ Recientemente, se están ofreciendo varios productos de préstamo para mujeres rurales, incluidos los planes financieros para mujeres de los bancos de las aldeas. En 2015, ONU Mujeres se asoció con la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) para fomentar el desarrollo de lugares de trabajo seguros y favorables a las mujeres en el sector agroindustrial de Egipto, siguiendo el marco del WEP⁹⁹, en el marco del ‘Women’s Employment Promotion in the Agriculture Sector’ - WEP (Promoción del empleo femenino en el sector agrícola).¹⁰⁰ En 2009, el MALR publicó la "Estrategia de Desarrollo Agrícola Sostenible" SADS, que hacía hincapié en el papel de la mujer en el desarrollo rural, estimulando el apoyo institucional para su aplicación mediante la creación de nuevas líneas de crédito en condiciones favorables y apoyo financiero. En consonancia, la "Estrategia Nacional para el Empoderamiento de la Mujer Egipcia 2030" hace hincapié en la necesidad de seguridad social y de ingresos.¹⁰¹ En 2020, la Fundación Care Egypt puso en marcha el programa "Ella alimenta al mundo" en cooperación con el Centro de Investigación Agrícola (ARC), proporcionando Asociaciones de Ahorro y Préstamo para Aldeas (VSLA), cuyo objetivo es abordar los retos a los que se enfrentan los pequeños agricultores, y grupos autogestionados formados por unas 20 mujeres en cada aldea para desarrollar una hoja de ruta basada en pruebas para los responsables de la toma de decisiones. Además de programas de desarrollo de capacidades para mujeres en la "Administración Central de Servicios de Extensión Agrícola" CAAES.¹⁰² Persiste la falta de datos desglosados por género específicos de la producción agrícola individual. Sin embargo, algunos conjuntos de datos distinguen entre hogares encabezados por mujeres de hecho y de derecho.¹⁰³ El cuestionario de la Encuesta Demográfica y Sanitaria de Egipto (EDHS) de 2005 incluía preguntas que distinguían entre hogares encabezados por mujeres de jure y de facto.¹⁰⁴

Cuestiones de tenencia urbana

Durante la década de 1970, el gobierno egipcio dio prioridad a la vivienda para la clase media y se abstuvo en gran medida de intervenir para regular los precios de la vivienda. En su lugar, fomentó la inversión del sector privado en vivienda. Sin embargo, este enfoque provocó un crecimiento significativo del sector informal, impulsado principalmente por la migración rural y la creciente demanda de viviendas asequibles. La falta de regulación gubernamental exacerbó aún más la proliferación de asentamientos informales.¹⁰⁵

La escasez de suelo urbano urbanizable en el sector formal ha provocado el crecimiento de la vivienda informal en Egipto. Muchas estrategias detalladas de planificación urbana no han tenido en cuenta adecuadamente el crecimiento de la población ni han establecido límites claros alrededor de las ciudades y los pueblos. Además, no se han aplicado las leyes que prohíben la construcción en tierras agrícolas. Las restricciones a la subdivisión de la tierra y al cambio de uso también han contribuido a la proliferación de invasiones ilegales y asentamientos informales en todo el país.¹⁰⁶

^{Fig.4.Zonas informales de Cairo, foto de Max Pfandl, flicker,License ,CC BY 2.0 DEED}

Los titulares de derechos secundarios en los asentamientos informales a menudo carecen de documentación de propiedad u ocupación legal, lo que hace que su tenencia sea insegura. En respuesta a este problema, el Gabinete egipcio creó en 2008 el Fondo para el Desarrollo de los Asentamientos Informales (ISDF, por sus siglas en inglés). El mandato del ISDF consiste en cartografiar las zonas informales inseguras y no planificadas de todo el país. La mayoría de las intervenciones coordinadas por el ISDF implican la cooperación con las autoridades locales y el Ministerio de Vivienda. Los principales objetivos de estas intervenciones son garantizar el derecho de los ciudadanos a una vivienda adecuada y, al mismo tiempo, mejorar el valor del suelo para los planes de desarrollo de los inversores.¹⁰⁷

El artículo 78 de la Constitución de 2014 reconoce la existencia de asentamientos informales en Egipto. Las enmiendas a la Ley de Construcción 119/2008, según el Decreto n.º 67/2014 del Ministro de Vivienda, estipulan que el Estado puede exigir una contribución del 33% de la tierra en nuevas subdivisiones mayores de cinco feddans para la provisión de instalaciones públicas como carreteras. Sin embargo, el proceso oficial de subdivisión rara vez se sigue, y muchos propietarios optan por el desarrollo informal. ¹⁰⁸ A pesar de las recientes normativas destinadas a mejorar los barrios marginales, unos 12 millones de personas siguen viviendo en asentamientos informales, casi la mitad de los cuales se encuentran en el Gran Cairo y abarcan tierras agrícolas y desérticas. Los recientes sistemas de registro han agilizado el proceso de inscripción, han automatizado los registros y han reducido las tasas de registro al 10% del valor de la propiedad, pero las leyes sólo reconocen los derechos individuales, no los comunales, a excepción de los tribales.¹⁰⁹

Innovaciones en la gobernanza de la tierra

En 2023, el PNUD y la FAO, en estrecha colaboración con el Ministerio de Medio Ambiente (MoEnv), el Ministerio de Agricultura y Recuperación de Tierras (MALR) y el Ministerio de Agua e Irrigación (MWRI) lanzaron el programa de apoyo a la "Aumentar de la ambición climática en el uso de la tierra y la agricultura" SCALA. Este programa de cinco años tiene como objetivo facilitar la acción climática transformadora en los sectores del uso de la tierra y la agricultura a través de la participación de múltiples partes interesadas con el fin de aplicar los Planes de Acción Nacionales (PAN) para la resiliencia climática y la sostenibilidad. El programa SCALA pretende mejorar la colaboración entre las distintas partes interesadas para hacer frente a los retos que plantea el cambio climático y promover prácticas sostenibles de uso de la tierra y agricultura en todo Egipto.¹¹⁰

La primera Contribución Determinada a Nivel Nacional (FUNDC) actualizada de Egipto pretende reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) mediante el desarrollo de sistemas energéticos bajos en carbono. Además, los paquetes de medidas de adaptación del FUNDC se dirigen a diversos sectores, como los recursos hídricos, el regadío y la agricultura. El principal objetivo de la iniciativa es reforzar la producción agrícola en las regiones del Valle y del Delta del Nilo y aumentar su resistencia y adaptación a los impactos del cambio climático.¹¹¹ El Programa Mundial de Alimentos (PMA) colabora con Haya Karima para reforzar los medios de vida, la resiliencia y la inclusión social y económica de las personas más vulnerables a la inseguridad alimentaria. Esta asociación está en consonancia con la Visión 2030 del Gobierno, el Marco de Cooperación para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas para 2023-2027 y el plan regional para los refugiados y la resiliencia. Con ello se apoya el avance hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2 y 17.¹¹²

El Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) colaboran con las autoridades egipcias y el sector privado para aumentar las exportaciones hortícolas de Egipto. El objetivo es mejorar las normas de seguridad alimentaria para facilitar el acceso a mercados de exportación de alto valor.¹¹³

Línea del tiempo – hitos en la gobernanza de la tierra

Egipto Visión 2030 

Un marco de gobernanza que establece las prioridades de desarrollo económico, social y medioambiental del país hasta 2030. El marco pretende aumentar el PIB per cápita de Egipto, reducir la pobreza y contribuir a la seguridad alimentaria en el ámbito de los sistemas de protección social y subsidios para lograr una gestión eficiente de la tierra, el agua y las prioridades de adaptación que reflejen las tendencias coyunturales del cambio climático. Visión 2030 también reconoce el empoderamiento y la protección de las mujeres como una prioridad para el desarrollo sostenible. ¹¹⁴

Nueva capital administrativa, 2015 

Nuevo centro de negocios, finanzas y gobierno en 700 km2 cerca de la Autoridad del Canal de Suez.¹¹⁵

Proyecto del canal de New Valley y proyecto del canal de El-Salam, 2016 

Dos grandes proyectos financiados por el gobierno con el objetivo de recuperar 210.000 hectáreas de tierras desérticas para el cultivo. El potencial de recuperación alcanzó hasta 1,4 millones de hectáreas en 2017.¹¹⁶

Programa de protección social "Haya Karima", 2019  

Una iniciativa presidencial de desarrollo, que significa "vida digna", consiste en consolidar todos los esfuerzos del Estado, la sociedad civil y el sector privado que abarcan 5.000 aldeas pobres y zonas rurales marginadas mediante un enfoque participativo integrado y transformador de las cuestiones de género.¹¹⁷

Plan Nacional de Recursos Hídricos 2017-2037

Un enfoque basado en cuatro pilares para mitigar los problemas de escasez de agua: calidad del agua, conservación, desarrollo de recursos y sensibilización. 

Para saber más

Sugerencias del autor para ampliar la lectura

Los asentamientos informales son uno de los retos más cruciales en los que la población sufre la inseguridad de la tenencia. El documento "Evaluation of Resettlement Housing Scheme In Egypt" (Evaluación del plan de viviendas de reasentamiento en Egipto) sintetiza las conclusiones del estudio de los asentamientos informales, los enfoques de intervención y las políticas de vivienda de reasentamiento. Ofrece recomendaciones para los responsables políticos, los planificadores urbanos y las partes interesadas implicadas en abordar los complejos retos asociados a la inseguridad de la tenencia en los asentamientos informales.

En 2020, el Ministerio de Planificación y Desarrollo Económico, en colaboración con el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) y el Baseera Center, puso en marcha el proyecto "Localización de los ODS a nivel de las gobernaciones" con el fin de abordar las carencias locales en materia de desarrollo. Este proyecto se centra en el establecimiento de metas cuantitativas específicas para los indicadores de seguimiento de los avances hacia la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en cada gobernación.

En 2021 se publicó un informe titulado "Country Gender Assessment in the Agriculture and Rural Sector" (Evaluación de género en el sector agrícola y rural del país), que ofrece una visión actual de la situación de la mujer en el sector rural egipcio. El informe sirvió de valiosa aportación a la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) en su contribución a las Naciones Unidas (ONU).

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