Aprovechar la ventaja comparativa de Colombia —que son sus recursos naturales— y superar las limitaciones del mundo rural requiere solucionar problemas aplazados durante décadas. Uno, principal, el monopolio rentístico de la tierra.
La economía del mundo tiende a regionalizarse y el comercio internacional tendrá una caída cuya recuperación puede ser lenta, sin un país líder y con un sistema internacional muy deteriorado. Todo se agravará por el conflicto de EE. UU. y China por la hegemonía mundial y la posibilidad de reelección de Trump.
Colombia debe diseñar una estrategia de salida a la crisis social y económica que comenzó a desplegarse, con efectos acumulativos y progresivos, y debe lograr una mejor inserción a la economía global. El problema de la desigualdad se vuelve más acuciante y debe pensarse un desarrollo inclusivo que reactive la demanda con mayor ingreso en la base de la población.
La próxima crisis será alimentaria, por la contracción simultánea de la oferta y la demanda y la interrupción de cadenas comerciales. Habrá que diseñar una política de industrialización y de sustitución de importaciones, recobrando una senda ya experimentada en Colombia y América Latina, pensando en un mercado regional con el mundo andino y el Caribe, e incluso con Centroamérica. La apertura de los años 90 se revierte de facto con la contracción de la economía mundial y recobran vigencia las tesis de la Cepal.
El país no tiene ventajas tecnológicas ni industriales, pero su ventaja competitiva son los recursos naturales, que están en el mundo rural. Agua, suelos, bosques, dos millones de familias campesinas y un empresariado agroindustrial capaz de competir. Tenemos siete millones de hectáreas en agricultura y podemos tener treinta. Tenemos 600.000 hectáreas en bosques plantados y podemos tener veinte millones de hectáreas. Tenemos casi cuarenta millones en pastos y podemos tener el mismo hato de 26 millones de cabezas en diez millones de hectáreas, con cultivos silvopastoriles amigables con el ambiente.
De otro lado, un 40 % de la tierra incorporada tiene procesos de erosión que requieren prácticas de recuperación. Hay ecosistemas en estado crítico, como los bosques andinos, altos reguladores de agua, y las ciénagas y humedales, intervenidos para ganadería extensiva. La deforestación acelerada del Amazonas pone en peligro el régimen andino de lluvias, como ya se observa en la relación que existe entre la deforestación del Caquetá y la desertificación del norte del Huila y el sur del Tolima.
Pero aprovechar esas ventajas y superar esas limitaciones requiere solucionar problemas aplazados durante décadas. El país tiene una gran concentración de la propiedad de las mejores tierras fértiles planas, dos tercios del área tienen conflictos de uso, por sobreexplotación en el minifundio o subutilización en el latifundio, y se sigue expandiendo la frontera de ganadería extensiva a costa de las reservas forestales. Una buena parte de la gran propiedad tiene debilidades jurídicas de tenencia por apropiación ilegal de baldíos, despojo a campesinos o inversión de dineros ilegales en 500 municipios y el 60 % de los pequeños agricultores son informales.
El país no está gestionando su territorio ni asegurando los derechos de propiedad, aunque el Estado cuenta con los poderes y medios legales para hacerlo. Ni siquiera se ha creado la jurisdicción agraria en la rama Judicial para resolver los conflictos de tenencia.
La explicación de fondo es el rentismo tolerado de la apropiación extensiva para capturar valorización, el desconocimiento de los derechos campesinos a la tierra y la incapacidad de ordenar los derechos de propiedad, que perpetúa una estructura que reproduce la concentración de beneficios de la inversión pública a favor del monopolio rentístico.
Los altos precios de la tierra son una fuerza centrífuga que impide economías de aglomeración —clústeres— y desplaza población rural a la periferia sin control estatal. Es imperativo cerrar la frontera agraria y salvar las reservas de bosque y selva.
Para escapar a la ley de hierro del monopolio, que es el sobreprecio de la tierra (el sobreprecio es el valor de cambio del monopolio, no de la tierra como activo productivo), los agroindustriales están buscando tierras en la periferia mal comunicada e infértil, como la altillanura, que son más baratas, aunque carezcan de infraestructura y haya que crear suelos orgánicos, y los campesinos no pueden expandir su producción ni tienen acceso al mercado de tierras, muy estrecho y segmentado.
Soluciones difíciles
La solución de fondo, muy difícil políticamente, es grabar con un impuesto a la tierra el almacenaje de capital en tierras, como cualquier otro activo productivo, para obligar a los especuladores a producir, arrendar o vender, y así crear un mercado de tierras. Un impuesto nacional sobre la tierra, adicional al predial municipal, financiaría los programas de ordenamiento de la propiedad, como propuso Hernán Echavarría Olózoga. El predial ajustado por un nuevo catastro multimodal, como se inició en setenta municipios, financiará mejor a los municipios.
La otra solución complementaria, también difícil, es clarificar el dominio de las grandes propiedades y, en caso de comprobarse que son baldíos indebidamente apropiados, como son la mayoría, recuperarlos para la nación, extinguir el dominio de los que estén inexplotados y de las tierras adquiridas con dineros ilícitos. El fondo de tierras resultante debe distribuirse entre campesinos sin tierra o con muy poca para desconcentrar las zonas de minifundio y replegar las colonizaciones coqueras dentro de la frontera agraria.
El país adoptó el enfoque territorial como nuevo paradigma para el desarrollo rural, que reconoce la heterogeneidad de problemas de la tierra y su uso según la geografía natural y humana, y promueve las soluciones locales de abajo hacia arriba, para focalizar mejor las políticas públicas. Eso significa que todas las políticas deben estar focalizadas con inteligencia geográfica, que incluye la localización, la dotación de recursos, las capacidades de la población y la interconexión con otros territorios.
Los PDET son el primer ensayo del enfoque territorial en 16 territorios afectados por la guerra, con 170 municipios y 11.000 veredas, y sus aprendizajes se pueden extender al resto del país. En teoría, cada territorio adopta una visión de desarrollo acorde con sus ventajas competitivas, hace el ordenamiento ambiental de su geografía y el ordenamiento social de la propiedad, con participación de las comunidades veredales. El paso siguiente es crear una institucionalidad en cada territorio capaz de agenciar ese desarrollo y coordinar los componentes de políticas sectoriales que requiera el territorio, de acuerdo con su visión. Es el tránsito de las políticas sectoriales a las políticas territoriales. La competitividad rural no está en las granjas sino en el territorio. La Consejería para la Estabilización y la Consolidación, que coordina la implementación del Acuerdo de Paz, está desplegando una buena estrategia, que llama “la hoja de ruta”, para estructurar los proyectos y programas entre entidades nacionales, regionales y locales a mediano plazo y asegurar la continuidad de las inversiones públicas.
La Agencia Nacional de Tierras está obligada a adelantar planes territoriales de ordenamiento de la propiedad, según el Decreto ley 902 de 2017, para alinderar áreas protegidas, sanear territorios étnicos, formalizar la pequeña propiedad y recuperar los baldíos indebidamente apropiados. Para lograrlo con eficacia, debe hacerse un rediseño de la ANT, pues cuenta con muy poca planta de funcionarios públicos y un gran número de contratos de servicios, que no se compadece con el carácter cuasi-judicial de sus funciones, pues afectan derechos de propiedad.
Los planes territoriales de ordenamiento de la propiedad pueden coordinarse con la elaboración del nuevo catastro multimodal, región por región, de manera que se dé una base sólida a la delimitación de las áreas protegidas, la formalización, la recuperación de baldíos indebidamente apropiados, el saneamiento de territorios étnicos y la distribución de la tenencia. Habría grandes economías de escala si se formaran equipos integrados de la ANT, Catastro, autoridades ambientales, registro, etc.
Colombia tiene grandes diferenciales de productividad agraria entre regiones, escalas de tamaño, que permiten aumentar la productividad con aplicación de asistencia técnica de alta calidad, aun frente a restricciones de tierra. Es importante fortalecer la investigación científica del territorio y es necesario vincular los centros de investigación al sistema de extensión rural.
Los gremios del sector rural se quejan de no poder competir con los países desarrollados por los altos subsidios a sus productores, pero la realidad es la contraria. Mientras en Estados Unidos el 90 % del gasto se dirige a bienes públicos y solo el 10 % a subsidios directos, en Colombia el 90 % se gasta en subsidios directos a los afiliados a los gremios y solo el 10 % a bienes públicos que benefician a la población rural.
Para que los pequeños productores puedan competir en el mercado, además de bienes públicos, se deben crear las ventajas de la asociación, los fondos rotatorios de capital semilla manejados por asociaciones veredales, la asistencia técnica local, la creación de cooperativas de comercialización, la agricultura por contrato con grandes superficies, las prácticas ambientales de conservación de cuencas hídricas, la agricultura orgánica libre de químicos y la descontaminación del mercurio.
En síntesis, una estrategia de desarrollo realista para Colombia toma como eje el desarrollo agrario para la seguridad alimentaria y la exportación, con una gestión del territorio orientada a la conservación de ecosistemas estratégicos, la restauración de los sistemas deteriorados y una mejor distribución de la población en el territorio, para aprovechar los suelos fértiles y reducir la presión demográfica sobre las periferias ambientalmente frágiles.