Por Daniel Hayward, revisado por Miles Kenny-Lazar, da National University of Singapore
Cingapura é uma cidade-estado formada por uma ilha principal e várias ilhotas. Está localizada entre a Malásia e a Indonésia. O porto malaio de Temasek surgiu no século 14, e os britânicos fundaram Cingapura como uma colônia comercial em 18191. Em 1963, a cidade se tornou independente da Grã-Bretanha como parte da Federação da Malásia, apenas para se separar dela em 1965 e se tornar um Estado soberano2. Nos anos subsequentes, um período de crescimento econômico espetacular viu Cingapura emergir como um dos países mais ricos do mundo, com uma média de 7,7% do PIB por ano desde a independência até 20193. Um foco inicial em atrair Investimento Estrangeiro Direto (IED – sigla em inglês) ajudou ao crescimento de uma indústria manufatureira voltada para a exportação4. Desde então, Cingapura se tornou líder em finanças e tecnologia e é um dos mercados mais abertos do Sudeste Asiático. Em 2016, o PIB per capita atingiu 52.962,50 dólares, bem acima de qualquer outro país do Sudeste Asiático5. Cingapura frequentemente lidera os sistemas de classificação global em negócios, educação e saúde6. No entanto, a desigualdade de renda é alta. O índice GINI de 2017 de 45,9 é o mais alto da região7.
Quase um quarto das terras em Cingapura foram produto de aterros marítimos, provocando com que se levantassem questões sobre a aquisição de areia em países vizinhos, como Camboja e Mianmar, a fim de alimentar o processo de extensão territorial.
Foto: Fabio Achilli. Cingapura. Alguns direitos reservados: Atribuição 2.0 Genérica (CC BY 2.0) - baixada do Flikr
Com 5,7 milhões de pessoas espremidas em apenas 719 km2, Cingapura é um dos países mais densamente povoados do mundo8. Tem lidado com a escassez de terras através do planejamento vertical (incluindo subterrâneo) e aterramentos horizontais9. Quase um quarto das terras em Cingapura foram produto de aterros marítimos10, provocando com que se levantassem questões sobre a aquisição de areia em países vizinhos, como Camboja e Mianmar, a fim de alimentar o processo de extensão territorial11.
Cingapura está integrada por uma população diversa de chineses, malaios e indianos12. Há uma grande força de trabalho migrante de quase 1,4 milhões de trabalhadores(as), ou seja 40% da força de trabalho total13. Na sexta-feira, 10 de julho de 2020, o Partido de Ação Popular (People's Action Party - PAP) com seu primeiro-ministro Lee Hsien Loong (filho do fundador Lee Kuan Yew), manteve o poder a través de uma eleição geral, embora ao vencer com 61% dos votos teve seu nível mais baixo de popularidade desde a independência14.
Legislação e regulamentação de terras
O sistema legal de Singapura se baseia no direito comum inglês. A Constituição de Cingapura entrou em vigor em 1965, mas não contém nenhuma especificação sobre os direitos à terra15. O país segue um sistema Torrens de administração de terras, com inviabilidade16 na obtenção de um título17. Isso foi introduzido por meio do Decreto dos Títulos de Terra em 1956 e, em seguida, operacionalizado quando esta lei foi revisada como a Lei dos Títulos de Terra (Cap. 157) em 195918. Em 1964, uma emenda à Lei dos Portos permitiu a indemnização dos proprietários(as) de terras que perderam a fachada marítima. Isso preparou o terreno para uma atividade intensiva de aterramentos e a construção de prédios altos. Logo depois, a Lei de Aquisições de Terras (1966) entrou em vigor, o que permitiu o aumento da propriedade pública de terras tornando-se a base do impulso de desenvolvimento de Cingapura para se transformar em um país de alta renda (consulte também a seção de investimento)19. Promulgada em 1967, a Lei dos Títulos de Terra (Strata) formaliza a subdivisão de terras tanto horizontal quanto verticalmente, acima e abaixo do solo. Isso significa que os desenvolvedores podem incorporar o planejamento de propriedade de uso misto em edifícios de vários andares.
Ao contrário de outras cidades e países do Sudeste Asiático, o planejamento em Cingapura assume uma perspectiva estratégica a longo prazo. Esta é enquadrada através de um Plano de Conceito. O primeiro foi produzido em 1971, seguido de revisões em 1991, 2001, e 201120. O Plano Conceptual é traduzido num Plano Director acionável e estatutário, com a última versão válida até 2030. O planejamento do uso do solo é da responsabilidade do Ministério de Desenvolvimento Nacional (MND – sigla em inglês) e da sua agência, a Autoridade para o Desenvolvimento Urbano (URA– sigla em inglês). A URA elabora o conceito e planos diretores, com a contribuição da Autoridade de Transportes Terrestres (LTA - sigla em inglês), do Conselho de Desenvolvimento Habitacional (HDB– sigla em inglês) e da Autoridade Fundiária de Cingapura (SLA– sigla em inglês)21.
De 1995 a 2000, o sistema de registro de terras foi computadorizado22. Em 2004, o primeiro cadastro jurídico coordenado e completo do mundo (SVY21) foi implantado por SLA23. Foi utilizada a tecnologia GPS para definir todos os limites de propriedade, aos quais foi atribuída sua importância legal.
Foto: The 3B's. Cingapura. Alguns direitos reservados: Atribuição 2.0 Genérica (CC BY 2.0) - baixada do Flikr
Classificações de posse de terra
Para entender a dinâmica da posse da terra em Cingapura, é preciso reconhecer que 90% das pessoas são proprietários(as) de moradias, mas o estado possui 90% das terras, contra 44% em 196024. Por um lado, o aumento da propriedade estatal reflete a incorporação de áreas aterradas que foram colocadas como propriedade do estado. Por outro lado, o estado exerce muito poder para obter controle sobre as terras existentes e seu desenvolvimento subsequente. Uma característica importante aqui é o desejo de fornecer moradia adequada e acessível e, como resultado, uma força de trabalho mais econômica25. O Conselho de Habitação e Desenvolvimento foi fundado em 1960 para resolver a falta de moradias26, e construiu aproximadamente 54.000 apartamentos em 1965. A Lei de Aquisição de Terras de 1966 facilitou a expropriação para futuros desenvolvimentos, com direitos de uso público esclarecidos através das Regras de Terras do Estado de 1968. Em geral, os arrendamentos para hotéis, locais comerciais e residenciais têm uma duração máxima de 99 anos, e para locais industriais têm uma duração de 60 anos ou menos27.
Se poderiam destacar três tipos de habitação que refletem os principais direitos de posse em Cingapura28:
- Habitação pública (principalmente blocos de apartamentos)
- Habitação privada em arranha-céus (regida pela Lei dos Títulos de Terra (Strata) e pela Lei de Manutenção de Edifícios e Gestão de Estratos, com unidades arrendadas)
- Propriedade fundiária (regido pela Lei de Títulos de Terra)
A partir de 2011, existiam 1,34 milhões de parcelas onde quase 90% eram estratificadas29. THá poucos casos de propriedade absoluta30 (de propriedade fundiária) devido ao sucesso de esquemas de habitação pública e arrendamentos por 99 anos. Os Orang Laut são os habitantes originais da ilha, mas como o porto comercial se desenvolveu no século 19, eles foram expulsos de terras estratégicas e agora não têm status digno de menção no sistema legal de Cingapura31. A política de habitação pós-independência desmantelou a segregação racial entre chineses, malaios e indianos que viviam no país, introduzindo um sistema de cotas
Tendências de uso do solo
A população de Cingapura é categorizada como 100% urbana, com a agricultura contribuindo com 0,0% para o PIB. Existem algumas áreas agrícolas no norte do país, com bolsões de agricultura urbana em áreas internas ou em telhados. No entanto, Cingapura atualmente importa 90% de suas necessidades alimentares, embora haja um objetivo de aumentar a contribuição doméstica para 30% em sua meta de “30 por 30”32. Além da alta taxa de urbanização, a tendência mais significativa de uso do solo envolve o aterramento e a fusão de ilhas menores para atender às necessidades de habitação, indústria e infraestrutura33. Cingapura aumentou o tamanho da sua extensão territorial de 581 km2 em 1965 para 719 km2 em 2015, um crescimento de quase 24%, e há planos futuros significativos para novos aterros34. Uma consequência desse processo é que Cingapura é o maior importador mundial de areia, incluindo quantidades significativas de países regionais como Mianmar e Camboja35.
O aterro marítimo tem um custo ambiental na perda de florestas de mangue, recifes de coral, praias naturais e habitats e cultura de pesca de comunidades indígenas36. Em 2017, as áreas florestais em Cingapura representaram 23,1% da área total37. No entanto, apenas 1,28% desta área florestal é primária, representada, por exemplo, pela floresta de dipterocarpus de planície na Reserva Natural Bukit Timah e na Reserva Natural da Bacia Central38. Todas as outras áreas florestais são regeneradas. Existem vinte e quatro áreas naturais designadas, incluindo quatro reservas naturais39. Cingapura assumiu a liderança na medição do nível de biodiversidade em áreas urbanas por meio do Índice sobre Biodiversidade das Cidades (SI– sigla em inglês)40. Isto mede o nível de biodiversidade, os serviços ecossistêmicos que fornecem e as práticas utilizadas para governar e gerir a biodiversidade
Investimentos e aquisições de terras
Em 1971, o Plano Conceptual inicial para Cingapura apelava a uma urbanização plena numa Cidade Jardim, intercalando infra-estruturas com vegetação e mantendo um ambiente limpo41. Ao contrário de muitas outras cidades do sudeste asiático, existe uma estratégia de uso e desenvolvimento do solo a longo prazo, com administração e zoneamento coordenados. Os aterros extensivos, o investimento e o desenvolvimento da terra em Cingapura devem ser considerados nestes termos. Isto inclui a construção realizada em aterros da Marina Bay (desde os anos 70), o Aeroporto de Changi que abriu em 1981, o sítio de produtos químicos industriais e o centro do porto petrolífero da Ilha de Jurong (concebido nos anos 90)42.
Os preços da terra são inevitavelmente muito altos para uma pequena cidade-estado43. Em 1964, a Portaria de Planejamento foi alterada para permitir um Encargo de Desenvolvimento, ou seja, uma contabilidade fiscal para o aumento do valor da terra por meio de projetos de desenvolvimento. Para tentar minimizar os preços da terra, a Lei da Propriedade Residencial (Residential Property Act, 1976) foi criado para limitar a posse monopolizada sobre a propriedade44. A propriedade fundiária agora só podia ser comprada com a aprovação do governo, focando na compra de unidades de apartamentos ao invés de terras. Em 2005, uma flexibilização dessa lei permitiu que os estrangeiros também comprassem apartamentos.
A Lei de Aquisição de Terras de 1966 conferiu ao Estado poderes amplos para expropriar terras de proprietários privados para fins públicos e a um preço reduzido45. Somente em 2007 a lei foi alterada para compensar legalmente os proprietários(as) de terras de acordo com uma taxa de mercado46. Usando a Lei de Aquisição de Terras, o governo liberou habitações de baixa densidade, vilas e áreas ocupadas para abrir caminho para prédios residenciais, unidades de lojas comerciais e infraestrutura pública, como estradas e um sistema viário47. O principal período de aquisição ocorreu entre 1960 e 1980, embora continue havendo novos projetos de investimento, como a duplicação da rede ferroviária acima e abaixo do solo até 203048.
Foto: Atelierdreiseitl. Parque Bishan, vista aérea. Baixado de wikicommons - Este arquivo está licenciado sob a licença Creative Commons Attribution-Share Alike 3.0 Unported.
Direitos da Mulher à Terra
O Artigo 12 da Constituição de Cingapura garante igualdade para todas as pessoas em termos de raça, religião, descendência ou local de nascimento, mas não menciona gênero49. Há também uma questão de sub-representação política, embora as Eleições Gerais de 2020 tenham resultado em mulheres com um recorde de 29% das cadeiras eleitas50. No entanto, a Carta da Mulher de 1961 permite direitos de (entre outros) possuir propriedade, conduzir um comércio e realizar acordos de divórcio. O país está classificado no primeiro nível global no Índice de Desenvolvimento de Gênero (GDI) e tem uma classificação muito baixa em termos do Índice de Desigualdade de Gênero (GII), colocado em 11 de 162 países51. Em 1965, Cingapura ratificou a Convenção das Nações Unidas sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres (CEDAW– sigla em inglês).
Diretrizes Voluntárias sobre a Governança da Posse da Terra (VGGT)
Como uma cidade-estado não agrícola, Cingapura não é um país prioritário para a FAO. Consequentemente, não há atividades para promover ou ativar o VGGT (Diretrizes Voluntárias sobre a Governança Responsável da Terra – siglas em inglês).
Linha do tempo
1959 – Lei de Títulos de Terra
É realizada uma revisão da Portaria de Títulos de Terra de 1956, provocando a operacionalização de um sistema Torrens de administração de terras através da Lei de Títulos de Terra.
1960 – Fundação do Conselho de Habitação e Desenvolvimento
O HADB foi fundado para lidar com a falta de moradias e ajudou a fornecer apartamentos em arranha-céus a preços acessíveis aos habitantes de Cingapura com uma taxa de propriedade de 90%.
1963 – Independência
Cingapura emerge como um estado soberano depois de quase 150 anos como uma colônia comercial britânica, e depois de dois anos malsucedidos como parte da Federação da Malásia.
1966 – Promulgação da Lei de Aquisições de Terras
A Lei de Aquisições de Terras permitiu uma extensa expropriação de terras pelo estado e tornou-se a base para uma onda de desenvolvimento em Cingapura, provocando uma mudança para a projeção de infraestruturas vertical.
2004 – Implementação do primeiro cadastro completo e juridicamente coordenado do mundo
O cadastro SVY21 utiliza a tecnologia GPS para definir todos os limites de propriedade, que posteriormente passam a ter legitimidade jurídica.
2015 – Quase 24% das terras de Cingapura são produto de aterros
Cingapura aumentou sua extensão territorial de 581 km2 em 1965, para 719 km2 em 2015, um crescimento de quase 24%, e há planos futuros significativos para realizar aterros adicionais.
2020 – Partido da Ação do Povo vence a eleição nacional
O PAP vence a reeleição e mantém o poder que detém desde a independência, com Hsien Loong (filho do fundador Lee Kuan Yew) como primeiro-ministro.
2030 – Aumento da produção doméstica de alimentos para 30%
Com a meta do programa 30 por 30, existe o objetivo de melhorar a segurança alimentar no âmbito da produção interna, em oposição à atual taxa de 90% de importações.
Bibliografia recomendada
Sugestões do autor para leituras adicionais
Para obter um panorama do contexto histórico mais aprofundado sobre Cingapura e as implicações ambientais dos seus aterros marítimos, recomendamos a leitura do artigo recente Lost Coast: Land Reclamation, National Development and the Erasure of Human and Ecological Communities, 1822 – Present by Miles Alexander Powell52. Sobre a questão dos aterros, o artigo Trading Sand, Undermining Lives: Omitted Livelihoods in the Global Trade in Sand escrito por Vanessa Lamb, Melissa Marschke e Jonathan Rigg examina o tema frequentemente negligenciado da coleta de areia, onde as exportações de terras regionais como Camboja e Mianmar fornece novos projetos em Cingapura53.
Uma excelente perspectiva sobre o surgimento de instituições e mercados fundiários no estado de desenvolvimento de Cingapura pode ser encontrada no livro Urban Land Rent, de Anne Haila, que usa o caso para propor novos fundamentos teóricos54. Há muito material útil do próprio estado, como o relatório Land Framework of Singapore: Building a Sound Land Administration and Management System pelo Centre for Liveable Cities (CLC), que é uma divisão do Ministério do Desenvolvimento Nacional55. Finalmente, e não menos importante, o artigo Vertical cities as a solution for land scarcity: the tallest public housing development in Singapore, de Grace Wong, que explora como Cingapura combateu a escassez de moradias em uma área limitada de disponibilidade de terras56.
***Referências
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[10] Powell, M. A. (2019). Singapore’s Lost Coast: Land Reclamation, National Development and the Erasure of Human and Ecological Communities, 1822–Present. Environment and History.
[11] Lamb, V., Marschke, M., & Rigg, J. (2019). Trading Sand, Undermining Lives: Omitted Livelihoods in the Global Trade in Sand. Annals of the American Association of Geographers, 109(5), 1511–1528.
[12] Bertelsmann Stiftung. (2020). BTI 2020 Country Report Singapore. Bertelsmann Stiftung. https://www.bti-project.org/en/reports/country-report-SGP-2020.html
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[13] Lamb, V., Marschke, M., & Rigg, J. (2019). Trading Sand, Undermining Lives: Omitted Livelihoods in the Global Trade in Sand. Annals of the American Association of Geographers, 109(5), 1511–1528.
[14] Associated Press. (2020, July 11). Singapore’s ruling party dominates election but opposition makes historic gains | World news | The Guardian. The Guardian Newspaper. https://www.theguardian.com/world/2020/jul/11/singapores-ruling-party-dominates-election-but-opposition-makes-historic-gains
[15] Tan, R. M. K. (2019). Ch. 29 Land Law. Singapore Law Watch. https://www.singaporelawwatch.sg/About-Singapore-Law/Commercial-Law/ch-29-land-law
[16] For a simple definition of the indefeasibility of title in the context of the Torrens System, please go to https://legalvision.com.au/q-and-a/what-is-indefeasibility-of-title/#:~:text=Indefeasibility%20of%20title%20means%20that,or%20ownership%20of%20such%20property.
[17] Crown, B. C. (2010). Whither Torrens Title in Singapore? Singapore Academy of Law Journal, 22(Special ed.), 9.
[18] Ng, M., & Pong, C. C. (2018). Land Framework of Singapore: Building a Sound Land Administration and Management System (First). Centre for Liveable Cities (CLC). https://www.clc.gov.sg/research-publications/publications/urban-systems-studies/view/land-framework-of-singapore-building-a-sound-land-administration-and-management-system
[19] ibid
[20] Fujii, T., & Ray, R. (2019). Singapore as a sustainable city: Past, present and the future. SMU Economics and Statistics, 18, 1–70.
[21] Ng, M., & Pong, C. C. (2018). Land Framework of Singapore: Building a Sound Land Administration and Management System (First). Centre for Liveable Cities (CLC). https://www.clc.gov.sg/research-publications/publications/urban-systems-studies/view/land-framework-of-singapore-building-a-sound-land-administration-and-management-system
[22] ibid
[23] Land, K. (2006, October 8). Legal Coordinated Cadastres – Theoretical Concepts and the Case of Singapore. XXIII International FIG Congress, Munich. http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/citations;jsessionid=B0423AB0365DC28161D3929451A8930C?doi=10.1.1.583.6120
[24] Haila, A. (2016). Urban Land Rent: Singapore as a Property State (1 edition). Wiley-Blackwell.
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[25] Haila, A. (2016). Urban Land Rent: Singapore as a Property State (1 edition). Wiley-Blackwell.
[26] Ng, M., & Pong, C. C. (2018). Land Framework of Singapore: Building a Sound Land Administration and Management System (First). Centre for Liveable Cities (CLC). https://www.clc.gov.sg/research-publications/publications/urban-systems-studies/view/land-framework-of-singapore-building-a-sound-land-administration-and-management-system
[27] Lamb, V., Marschke, M., & Rigg, J. (2019). Trading Sand, Undermining Lives: Omitted Livelihoods in the Global Trade in Sand. Annals of the American Association of Geographers, 109(5), 1511–1528.
[28] Wu, T. H. (2007). The Legal Representation of the Singaporean Home and the Influence of the Common Law. Hong Kong Law Journal, 37(1), 81–102.
[29] Ho, S., & Rajabifard, A. (2016). Towards 3D-enabled urban land administration: Strategic lessons from the BIM initiative in Singapore. Land Use Policy, 57, 1–10.
[30] Para una definición sencilla de propiedad absoluta (freehold), consulte el glosario de términos de la FAO que se encuentra en: http://www.fao.org/3/y4307e/y4307e09.htm.
[31] Haila, A. (2016). Urban Land Rent: Singapore as a Property State (1 edition). Wiley-Blackwell.
[32] Ma, J., Montesclaros, L., & Teng, P. S. (2019). Supporting Singapore’s ‘30-by-30’ Food Security Target: Finding the ‘Sweet Spot’ in Property Taxation. Nanyang Technological University. https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2019/12/PR191203_Supporting-Singapore%E2%80%99s-%E2%80%9830-by-30%E2%80%99-Food-Security-Target.pdf
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[33] Powell, M. A. (2019). Singapore’s Lost Coast: Land Reclamation, National Development and the Erasure of Human and Ecological Communities, 1822–Present. Environment and History.
[34] Lamb, V., Marschke, M., & Rigg, J. (2019). Trading Sand, Undermining Lives: Omitted Livelihoods in the Global Trade in Sand. Annals of the American Association of Geographers, 109(5), 1511–1528.
[35] Ibid
[36] Powell, M. A. (2019). Singapore’s Lost Coast: Land Reclamation, National Development and the Erasure of Human and Ecological Communities, 1822–Present. Environment and History.
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