Camboja - Contexto e Governança Fundiária

^{Foto de Finn Thilsted/WorldFish/Flickr (CC BY-NC 2.0)}

O Camboja já teve mudanças políticas radicais ao longo da sua história, com regimes que introduziram novos sistemas de posse de terra. Após a independência da França em 1953, a monarquia do Camboja reconheceu os direitos de propriedade privada. Em contraste, o regime do Khmer Vermelho aboliu os direitos de propriedade privada em favor da propriedade estatal (1975-1979). A agricultura foi coletivizada e os moradores urbanos foram forçados a se deslocarem para as áreas rurais para cultivar a terra. Hoje, o Camboja tem uma estrutura legal bastante avançada em função da posse e gestão da terra. As Concessões Econômicas de Terras (ELCs – sigla em inglês) e as Concessões Sociais de Terras (SLCs – sigla em inglês) são pilares importantes da Lei de Terras de 2001. No entanto, a conversão de terras públicas, o deslocamento e a falta de transparência e consentimento ainda permanecem como assuntos controversos.

Apesar dos esforços contínuos para titulação e registro de terras, a insegurança da posse ainda é alta, especialmente entre a população pobre, mulheres, jovens e grupos indígenas. Nas áreas rurais, a falta de terra atinge em torno de 20%, com outros 40% das famílias possuindo menos de 0,5 hectares de terra¹. Além de questões de propriedade, gestão ineficaz da terra e extração ilegal de madeira, a segurança continua sendo uma preocupação em algumas áreas devido às minas terrestres. Melhorar a administração de terras e fazer cumprir as leis existentes será fundamental para que o Camboja continue um rápido crescimento econômico. A riqueza dos seus recursos hídricos, florestais e reservas de petróleo e gás poderiam contribuir na criação de oportunidades adicionais.

Legislação e regulamentação de terras

Antes do período colonial francês, todas as terras no Camboja pertenciam ao rei. A noção de propriedade da terra só foi introduzida sob o protetorado francês e foi mantida na era pós-independência até a abolição da propriedade privada pelo Khmer Vermelho. O Acordo de Paz de Paris em 1991 encerrou formalmente a ocupação vietnamita e estabeleceu uma economia de mercado, levando à restauração da propriedade privada da terra na Constituição de 1993.

Em 2001, a Lei de Terras foi adotada e, desde então, o governo cambojano fez progressos no desenvolvimento de marcos regulatórios e administrativos para a gestão de terras e políticas afins. A Lei de Terras de 2001 estabelece um sistema de titulação de terras, cria um sistema de resolução de disputas e rege os direitos de arrendamento. A Declaração de Política Agrária de 2008 enfatiza a importância da transparência, equidade e sustentabilidade na governança fundiária, a fim de alcançar o alívio da pobreza, segurança alimentar, proteção de recursos naturais e do meio ambiente e desenvolvimento socioeconômico.

O Ministério de Gestão de Terras, Planejamento Urbano e Construção é o principal responsável pela coordenação do registro e administração de terras, planejamento do uso do solo, levantamento cadastral, mapeamento e avaliação de propriedades. Em 2002, o governo - com o apoio de doadores - começou a classificar e registrar sistematicamente todas as parcelas de terra de acordo com as categorias detalhadas na Lei de Terras de 2001. Este programa teve como objetivo remover a incerteza sobre a propriedade da terra que causou conflitos e insegurança de posse. Em maio de 2019, o Ministério da Gestão de Terras, Urbanismo e Construção havia registrado cerca de 5.2. milhões de parcelas de terra².  O processo de titulação deve ser finalizado em 2021, embora ainda pareça haver um número substancial de terras sem documentos em algumas províncias³.  Este não é apenas um problema de corrupção, mas também exemplifica as limitações na aplicação da lei no país⁴.

Classificações de posse de terra

The Land Law recognizes private, state and collective ownership divided into the following sub-categories:  

State land accounts for about 75-80 % of Cambodia’s total land area

•  State public land includes land of natural origin (e.g. lakes, mountains), land for public use (e.g. railways, airports, roads, public parks), property allocated to provide public service (e.g. schools, hospitals), protected areas, historical sites, registered community forests, and official properties of the Royal Family. It can be leased for up to 15 years but neither sold nor granted as economic or social land concessions⁵.  
• State private land, on the other hand, belongs to the state but is not of public interest value. It can be sold or leased, including long-term leases and land concessions for agro-businesses⁶.

Collective property

• Monastery property includes land and structures existing within the premises of Buddhist monasteries. it cannot be sold, exchanged or donated.
• Indigenous property covers land where ethnic minority communities have established their residences and where they carry out traditional agriculture⁷.  Unregistered land held in collective land ownership by indigenous communities is considered to be collective property on state public land.

Private land

• Private ownership consists of individual ownership, undivided ownership, divisible co-ownership and joint ownership. Only natural persons or legal entities of Khmer nationality have the right to own land⁸.

Tenure insecurity is often linked to disputes over ownership and demarcation⁹.  Particularly low-income households possess only soft titles that are not registered at the Land Office. In these cases, households are protected under possession rights (paukeas) instead of the stronger legal category of ownership rights (kamaset). According to the Land Law, everybody has the right to request a definitive title of ownership if they possessed the land peacefully – excluding state public land – for at least five years prior to the law’s promulgation.

Assuntos de direitos fundiários comunitários

Existem 24 povos indígenas que representam 1 a 2% da população cambojana. Pela lei cambojana, uma comunidade indígena deve mostrar unidade étnica, social, cultural e econômica, praticar um estilo de vida tradicional e cultivar terras sob as regras consuetudinárias de uso coletivo¹⁰.  Seguindo o sub-decreto nº 83 Procedimento de Registro de Terras de Comunidades Indígenas, somente comunidades cadastradas podem solicitar títulos de comunidade. Para isso, as comunidades indígenas precisam obter uma carta de reconhecimento do Ministério do Desenvolvimento Rural e, posteriormente, se registrar no Ministério do Interior. Até o final de 2020, 33 títulos foram concedidos a comunidades indígenas. As terras de comunidades indígenas geralmente incluem usos residenciais e agrícolas reservadas para o cultivo itinerante.

Ainda assim, as comunidades indígenas enfrentam vários obstáculos ao longo do processo de inscrição. Além das barreiras linguísticas e da participação tradicionalmente limitada na política nacional, o procedimento é demorado. Ao mesmo tempo, as comunidades indígenas estão altamente expostas a despejos por parte de projetos agroindustriais, mas também a aquisições ilegais de terras realizadas por políticos influentes, empresários ou militares.

^{Foto: Walther Tjon Pian Gi, 2013. Protesto em Phnom Penh. Atribuição-NãoComercial-SemDerivações 2.0 Genérico (CC BY-NC-ND 2.0)} 

Tendências de uso do solo

O Camboja continua sendo uma sociedade predominantemente agrária, com apenas 23,4% vivendo em áreas urbanas e mais de 70% praticando agricultura de subsistência (alimentada pela chuva)¹¹.  A maioria da população rural vive da pesca, arroz e, cada vez mais, da cultura da mandioca. No entanto, a história da entrega de concessões em grande escala já remonta ao domínio colonial francês, quando as terras eram alocadas para plantações de borracha.

Após a retirada do Vietnã em 1989, a monarquia constitucional do Camboja começou a mudar em direção a uma economia de mercado e começou a redistribuir terras agrícolas coletivas para repatriados, ex-soldados e famílias pobres em geral. Enfrentando transformações socioeconômicas significativas, incluindo repatriação de refugiados(as), ondas de migração interna, urbanização, crescimento econômico e populacional, o país experimentou uma desigualdade crescente. Em 2011, quase metade da população tinha menos de um hectare de terra para cultivo, enquanto 12% possuía mais de três hectares¹². 

Apesar da falta de dados confiáveis, os números sugerem que os/as sem terra (quase) aumentaram de cerca de 3% em 1993 para cerca de 25 a 45% em apenas duas décadas¹³.  Com as famílias chefiadas por mulheres e jovens particularmente afetadas, a falta de terra  de forma involuntária e a quase ausência de terra contribui para a pobreza e a exclusão socioeconômica. Na maioria dos casos de sem-terra, as famílias foram despejadas no contexto de projetos de desenvolvimento em grande escala, incluindo dentro de um sub-decreto sobre Concessões Econômicas de Terra (ELCs – sigla em inglês), as famílias nunca puderam concluir o processo de registro ou não poderiam se beneficiar da redistribuição de terras devida à corrupção¹⁴.  

O 51% da cobertura do solo do país é de floresta. No entanto, de acordo com o banco de dados da Vigilância Global das Florestas (Global Forest Watch), o Camboja perdeu 2,2 milhões de hectares - 24% de sua cobertura total de árvores - apenas entre 2001 e 2018¹⁵.  As plantações agrícolas em grande escala, mas também a invasão florestal em pequena escala nas partes oriental e norte, desempenham um papel importante na diminuição das florestas do Camboja¹⁶. 

^{Foto: Jonathan Newby, 2019. Mandioca do Camboja. Atribuição-Não Comercial 2.0 Genérica (CC BY-NC 2.0)}

Aquisições de terras

A lei reconhece arrendamentos de curto e longo prazo (15-99 anos) de terras privadas. As terras privadas do Estado podem ser vendidos a entidades privadas (apenas cambojanos) ou transferidas por meio de arrendamentos e concessões de terras, que podem ser atribuídos de três formas: Primeiro, de acordo com o sub-decreto nº 19 sobre Concessões de Terras Sociais (SLCs, 2003 – sigla em inglês), o estado pode conceder terras privadas estatais a famílias pobres sem-terra para fins residenciais e agrícolas. No entanto, a implementação tem sido lenta devido à alta demanda e ao aumento dos preços da terra. Porém recentemente, o primeiro-ministro ordenou ao Ministério do Meio Ambiente e outras entidades, em julho de 2020, que alocassem terras e emitissem títulos para famílias pobres que vivem em áreas protegidas há pelo menos dez anos¹⁷.  Apesar dos avisos, pessoas poderosas e grandes empresários tentaram falsamente reivindicar propriedade em várias áreas¹⁸. 

Em segundo lugar, o sub-decreto No. 146 sobre Concessões Econômicas de Terras (ELCs, 2005 – sigla em inglês) fornece uma estrutura legal para projetos agroindustriais. Os ELCs são restritos apenas a terras privadas do estado. Isso significa que estas terras devem ser reclassificadas como privadas e pertencentes ao Estado antes de atribuir a concessão. O Ministério da Agricultura, Silvicultura e Pesca supervisiona os ELCs. O Ministério do Meio Ambiente é a principal agência responsável por avaliar e mitigar os impactos ambientais potenciais relacionados aos ELCs. Em terceiro lugar, as concessões podem ser feitas para fins de mineração e desenvolvimento industrial. De acordo com o sub-decreto no 22, certos procedimentos devem ser aplicados em casos de reassentamento involuntário, incluindo o pagamento de indenizações¹⁹.  No entanto, estes se aplicam apenas a investimentos nacionais e para possuidores de títulos.

Além disso, membros da elite política, reconhecidos homens de negócios e militares de alto escalão adquiriram grandes extensões de terra, muitas vezes ilegalmente, por meio do mau uso de suas posições²⁰.  Em menor escala, os camponeses(as) se apropriaram da terra “com o arado”²¹. Esta estratégia tem sido de grande importância para as famílias sem terra ou com escassez de terra nos últimos 20 anos, resultando na migração interna para as áreas predominantemente florestais em direção às fronteiras.

As disputas em torno da aquisição de terras são generalizadas no Camboja, devido à pressão sobre as terras agrícolas produtivas e urbanas, à falta de registros e mapas precisos da terra e à ausência de planos de uso do solo. Esses conflitos estão localizados principalmente nas áreas montanhosas (norte) oriental, em Phnom Penh e ao redor do lago Tonle Sap. Disputas surgem entre o estado e os cidadãos comuns devido à desapropriação de terras para infra-estrutura pública²². Ou os/as ocupantes se recusam a ceder suas terras ou não concordam com a indenização oferecida. Em segundo lugar, existem inúmeros conflitos entre cambojanos e empresas privadas ou indivíduos poderosos que se apropriam da terra para seu benefício pessoal.

Se surgirem disputas, as partes em conflito geralmente recorrem inicialmente à Comissão Cadastral. Embora as autoridades distritais sejam responsáveis ​​pela investigação do conflito, os casos podem ser encaminhados a um nível superior se autoridades de alto escalão ou homens e mulheres de negócios estiverem envolvidos. No entanto, a maioria das reclamações à comissão permanece sem solução ou são rejeitadas. Em uma próxima etapa, as partes podem prosseguir com a apresentação de um processo judicial. No entanto, muitas famílias camponesas não têm conhecimento e/ou recursos para levar suas queixas aos tribunais ou não têm documentos formais para apoiar suas reivindicações²³. 

Investimentos em terras

Em poucos anos, cerca de 2 milhões de hectares foram concedidos a empresas do agronegócio, nacionais e internacionais, tais como ELCs até 2012 - o equivalente a mais da metade das terras aráveis ​​do país. Além disso, mais de 700.000 hectares foram alocados para fins de mineração industrial e outros 300.000 hectares para projetos hidrelétricos²⁴.  A maioria dos investidores é do Camboja, seguido da China e do Vietnã.

A maioria das concessões não cumpre a lei no que diz respeito a consultas públicas, avaliações de impacto social e ambiental ou compensação²⁵.  Muitos foram alocados em terras indígenas e os observadores descobriram que, em alguns casos, as áreas legalmente protegidas foram reclassificadas²⁶. Em outros casos, homens e mulheres de negócios usaram várias empresas para contornar o limite de ELC de 10.000 hectares. A transparência permaneceu um problema em todas as fases²⁷. 

Em maio de 2012, após muitas críticas, o primeiro-ministro Hun Sen anunciou uma moratória sobre os novos ELCs e cancelou um punhado de concessões que não atendiam aos requisitos. O Despacho 01 sobre Medidas para Fortalecer e Aumentar a Eficácia da Gestão de Concessões Econômicas de Terras também exigiu uma revisão das concessões existentes. Desde então, mais de 1 milhão de hectares de terras florestais arrendadas por empresas privadas foram devolvidas ao controle do governo. De acordo com uma declaração do Ministério de Gestão de Terras, Planejamento Urbano e Construção, pelo menos “370.000 hectares de terra foram retirados de ELCs de 134 empresas e mais de 250.000 hectares de terras foram retirados de terras estatais e de áreas de floresta²⁸.”  A Land Matrix lista 156 contratos assinados principalmente para fins agrícolas (não alimentares), ou seja, borracha, acácia, mandioca e cana-de-açúcar, e 11 transações de terras interrompidas em junho de 2020.

Em contraste com seu tamanho, os ELCs contribuem pouco para o desenvolvimento econômico do Camboja²⁹.  Muito mais, as aquisições de terras em grande escala parecem ser a principal força motriz por trás da crescente desigualdade no acesso à terra e desafiam a segurança da posse. Não só as ELCs (bem como as concessões de mineração e barragens hidrelétricas) resultam em deslocamentos e facilitam as disputas de terra, mas também afetam negativamente a segurança alimentar e a autossuficiência³⁰.  Hoje, o Camboja apresenta uma das taxas mais altas de desigualdade de terras na Ásia³¹. 

Direitos da Mulher à Terra

Legalmente, a Lei de Terras garante direitos iguais à terra para homens e mulheres. No entanto, as famílias chefiadas por mulheres assim como as mulheres dentro de famílias chefiadas por homens enfrentam várias dificuldades em assuntos relacionados à terra. Por um lado, as famílias chefiadas por mulheres receberam menos terra e de qualidade inferior durante a redistribuição na década de 1990. Além disso, essas famílias têm maior probabilidade de não ter terra. Por outro lado, as práticas consuetudinárias minam os princípios da propriedade conjunta em famílias chefiadas por homens. Dito isso, o preconceito em função do gênero frequentemente impedem as mulheres de exercer ou reivindicar seus direitos³². 

Devido às consequências negativas da aquisição de terras e expulsões em nome do desenvolvimento, muitas mulheres afetadas se levantaram, apesar de seu status social inferior e de uma imagem cultural profundamente arraigada da domesticidade feminina. Ao incorporar ativistas urbanas e rurais, o ativismo pela terra passou por um processo de reformulação no Camboja na última década. No entanto, embora os riscos físicos, financeiros e mentais associados para ativistas mulheres sejam em grande parte esquecidos, seu papel aprimorado na redução da violência em protestos contra grilagem de terras e despejo é superestimado³³.  

Geralmente, o governo aborda questões de desigualdade de gênero por meio do Plano de Ação para Integração de Gênero. No entanto, as questões de terra não foram abordadas diretamente pelo Ministério dos Assuntos da Mulher.

Diretrizes Voluntárias sobre a Governança da Posse da Terra (VGGT)

As diretrizes do VGGT (sigla em inglês) foram traduzidas para Khmer em 2015³⁴. Além disso, vários funcionários do governo nacional de ministérios relevantes, trabalhando na agricultura, terra, silvicultura, meio ambiente e pesca, se envolveram em um diálogo como parte da Iniciativa Regional de Governança da Terra do Mekong. Em 2018, se realizou uma oficina da FAO que teve como objetivo criar consciência sobre a governança fundiária e proporcionou uma oportunidade para discutir a aplicação do VGGT no país. Outras etapas serão discutidas no final de 2020.

Linha do tempo

1975-1998 Guerra civil e o regime do Khmer VermelhoTodas as terras e propriedades foram coletivizadas sob o regime do Khmer Vermelho (1975-1979). Além disso, a grande maioria da população perdeu ou deixou suas casas como resultado da ruralização e migração forçada.

1993 Restauração da propriedade privada na constituição
Pela primeira vez desde 1975, o direito individual à propriedade e à terra foi inscrito na constituição.

1990s (Pós-conflito) Redistribuição de terras
O governo, bem como os líderes do Khmer Vermelho nas três redutos restantes, alocaram 5 acres em média para famílias de soldados, refugiados que retornaram e pessoas deslocadas internamente.

2001 Promulgação da Lei de Terras 
Patrocinada pelo Banco Mundial, a Lei de Terras tornou-se a base para investimentos em grande escala e desenvolvimento urbano. A propriedade da terra depende exclusivamente do registro cadastral central.

2003 Sub-decreto nº 19 sobre Concessões de Terra Social (SLCs)
Os SLCs devem fornecer títulos de propriedade para famílias rurais e urbanas pobres ou sem-terra em todo o país.

2005 Sub-decreto No. 146 sobre Concessões Econômicas de Terras (ELCs)
O Ministério da Agricultura, Florestas e Pescas pode conceder concessões em terras privadas do Estado a fim de promover o investimento agroindustrial.

2012 Moratória de ELCs
Depois de muitas críticas (internacionais) de casos de despejo relacionados a concessões e perdas de meios de subsistência e florestas, o primeiro-ministro Hun Sen declarou uma moratória às ELCs.

Até 2025 Conclusão do processo de desminagem
As autoridades governamentais estimam que o país estará livre de minas terrestres e outras munições não detonadas até 2025.

Bibliografia recomendada

A sugestão da autora para leituras adicionais

Neef et al. fornecem uma análise detalhada sobre Concessões Econômicas e Sociais de Terra.

Para obter uma perspectiva distinta sobre negócios de terras e ativismo feminino, consulte Hennings. 

Assista o seguinte vídeo sobre o Camboja e o VGGT  (Cambodia and the VGGT (link is external).

Autoria e Reconhecimentos

Este trabalho é uma atualização de uma narrativa anterior preparada em 2017 pela Open Development Cambodia. A atualização foi escrita pela pesquisadora Anne Hennings.