Cambodge - Contexte et Gouvernance Foncière

^{Photo par Finn Thilsted/WorldFish/Flickr (CC BY-NC 2.0)}

Le Cambodge a connu des changements politiques radicaux au cours de son histoire, chaque régime introduisant de nouveaux systèmes fonciers. Après l'indépendance vis-à-vis de la France en 1953, la monarchie cambodgienne a reconnu les droits de propriété privée. En revanche, le régime des Khmers rouges a aboli les droits de propriété privée en faveur de la propriété d'État (1975-1979). L'agriculture a été collectivisée et les citadins ont été contraints d'aller cultiver la terre dans les zones rurales. Aujourd'hui, le Cambodge dispose d'un cadre juridique assez avancé en matière de régime foncier et de gestion des terres. Les concessions foncières économiques (ELC) et les concessions foncières sociales (SLC) sont des piliers importants de la loi foncière de 2001. Toutefois, la conversion de terres publiques, les déplacements de population et le manque de transparence et de consentement restent controversés.

La terre est au centre des débats sur le développement socio-économique du Cambodge. Malgré les tendances à l'urbanisation, l'agriculture reste la principale source de revenus pour plus des trois quarts de la population. Pour les agriculteurs des basses terres fertiles, les droits de propriété foncière privée ont permis de rétablir leurs moyens de subsistance après des décennies de conflits violents. Dans le même temps, les hautes terres riches en ressources et les zones frontalières ont fait l'objet d'acquisitions foncières à grande échelle pour la production de cultures commerciales et les industries extractives.

Malgré les efforts en cours pour délivrer des titres de propriété et enregistrer les terres, l'insécurité foncière reste élevée, en particulier chez les pauvres, les femmes, les jeunes et les groupes indigènes. Dans les zones rurales, environ 20 % des ménages sont sans terre et 40 % possèdent moins de 0,5 hectare¹. Outre les problèmes de propriété, de gestion inefficace des terres et d'abattage illégal, la sécurité reste un sujet de préoccupation dans certaines régions en raison des mines terrestres. L'amélioration de l'administration foncière et l'application des lois existantes seront essentielles pour que le Cambodge poursuive sa croissance économique rapide. Les riches ressources en eau, les forêts et les réserves de pétrole et de gaz du pays peuvent créer des opportunités supplémentaires.

Législation et réglementation foncières

Avant l'époque coloniale française, toutes les terres du Cambodge appartenaient au roi. La notion de propriété foncière n'a été introduite que sous le Protectorat français et a été maintenue dans la période postindépendance jusqu'à l'abolition de la propriété privée par les Khmers rouges. L'accord de paix de 

Paris de 1991 a mis fin officiellement à l'occupation vietnamienne et a instauré une économie de marché, ce qui a conduit au rétablissement de la propriété foncière privée dans la Constitution de 1993.

En 2001, la loi foncière a été adoptée et, depuis, le gouvernement cambodgien a progressé dans l'élaboration de cadres réglementaires et administratifs pour la gestion des terres et les politiques foncières. La loi foncière de 2001 établit un système de délivrance de titres fonciers, crée un système complet de résolution des litiges et régit les droits de location. La déclaration de politique foncière de 2008 souligne l'importance de la transparence, de l'équité et de la durabilité dans la gouvernance foncière afin de réduire la pauvreté, d'assurer la sécurité alimentaire, de protéger les ressources naturelles et l'environnement, et de favoriser le développement socio-économique.

Le ministère de l'Aménagement du territoire, de l'Urbanisme et de la Construction est principalement responsable de la coordination de l'enregistrement et de l'administration des terres, de l'aménagement du territoire, de l'arpentage cadastral, de la cartographie et de l'évaluation des biens.  En 2002, le gouvernement - avec le soutien des donateurs - a commencé à classer et à enregistrer systématiquement toutes les parcelles de terrain selon les catégories détaillées dans la loi foncière de 2001. Ce programme visait à éliminer l'incertitude sur la propriété foncière, source de conflits et d'insécurité d'occupation. En mai 2019, le ministère de l'Aménagement du territoire, de l'Urbanisme et de la Construction avait enregistré environ 5,2 millions de parcelles de terrain². Le processus d'attribution des titres de propriété est censé être achevé d'ici 2021, mais il semble qu'il y ait encore un nombre important de terres sans papiers dans certaines provinces³. Il ne s'agit pas seulement d'un problème de corruption, mais aussi d'un exemple des limites de l'application de la loi dans le pays⁴.

Système de tenure foncière

La loi foncière reconnaît la propriété privée, étatique et collective, divisée en sous-catégories suivantes: 

Les terres domaniales représentent environ 75 à 80 % de la superficie totale du Cambodge

• Les terres publiques de l'État comprennent les terres d'origine naturelle (par exemple, les lacs, les montagnes), les terres à usage public (par exemple, les chemins de fer, les aéroports, les routes, les parcs publics), les biens alloués pour fournir un service public (par exemple, les écoles, les hôpitaux), les zones protégées, les sites historiques, les forêts communautaires enregistrées et les propriétés officielles de la famille royale. Elles peuvent être louées pour une durée maximale de 15 ans mais ne sont ni vendues ni concédées en tant que concessions foncières économiques ou sociales⁵.
• Les terres privées de l'État, quant à elles, appartiennent à l'État mais n'ont pas de valeur d'intérêt public. Elles peuvent être vendues ou louées, y compris les baux à long terme et les concessions foncières pour les agro-industries⁶.

Propriété collectives

• Les biens des monastères comprennent les terrains et les structures existant dans les locaux des monastères bouddhistes. Ils ne peuvent être vendus, échangés ou donnés.
• La propriété indigène couvre les terres où les communautés ethniques minoritaires ont établi leurs résidences et où elles pratiquent une agriculture traditionnelle⁷. Les terres non enregistrées détenues en propriété collective par les communautés autochtones sont considérées comme une propriété collective sur les terres publiques de l'État.

Propriété privée

• La propriété privée comprend la propriété individuelle, la propriété indivise, la copropriété divisible et la propriété conjointe. Seules les personnes physiques ou morales de nationalité khmère ont le droit de posséder des terres⁸.

Figure 1 Par Jean-Christophe Diepart 2015

L'insécurité foncière est souvent liée à des litiges concernant la propriété et la démarcation⁹. Les ménages à faible revenu, en particulier, ne possèdent que des titres de propriété non officiels qui ne sont pas enregistrés au bureau foncier. Dans ces cas, les ménages sont protégés par des droits de possession (paukeas) au lieu de la catégorie juridique plus forte des droits de propriété (kamaset). Selon la loi foncière, toute personne a le droit de demander un titre de propriété définitif si elle a possédé pacifiquement la terre - à l'exclusion des terres publiques de l'État - pendant au moins cinq ans avant la promulgation de la loi.

Questions relatives aux droits fonciers communautaires au Cambodge

Il existe 24 peuples autochtones représentant 1 à 2 % de la population cambodgienne. Selon la loi cambodgienne, une communauté indigène doit faire preuve d'unité ethnique, sociale, culturelle et économique, pratiquer un mode de vie traditionnel et cultiver des terres selon des règles coutumières d'utilisation collective¹⁰. Conformément au sous-décret n° 83 Procédure d'enregistrement des terres des communautés indigènes, seules les communautés enregistrées peuvent demander des titres communautaires. Pour ce faire, les communautés autochtones doivent obtenir une lettre de reconnaissance du ministère du Développement rural et, dans un deuxième temps, s'enregistrer auprès du ministère de l'Intérieur. À la fin de 2020, 33 titres avaient été accordés à des communautés autochtones. Les terres des communautés indigènes comprennent généralement des terrains résidentiels et des terres agricoles réservées à la culture itinérante.

Pourtant, les communautés autochtones sont confrontées à divers obstacles tout au long du processus de demande. Outre les barrières linguistiques et la participation traditionnellement limitée à la politique nationale, la procédure est longue. Dans le même temps, les communautés autochtones sont très exposées aux expulsions pour des projets agro-industriels, mais aussi aux acquisitions illégales de terres par des politiciens, des hommes d'affaires ou des militaires influents.

^{Photo: Walther Tjon Pian Gi, 2013. Rassemblement de protestation à Phnom Penh. Attribution-NonCommercial-NoDerivs 2.0 Generic (CC BY-NC-ND 2.0)} 

Tendances dans l'utilisation des terres

Le Cambodge est resté une société essentiellement agraire, avec seulement 23,4 % de la population vivant dans des zones urbaines et plus de 70 % pratiquant l'agriculture de subsistance (pluviale)¹¹. La majorité de la population rurale vit de la pêche, de la riziculture et, de plus en plus, de la culture du manioc. Cependant, l'histoire de l'octroi de concessions à grande échelle remonte déjà à l'époque de la colonisation française, lorsque des terres ont été allouées pour des plantations d'hévéas.

Après le retrait du Vietnam en 1989, la monarchie constitutionnelle du Cambodge a commencé à s'orienter vers une économie de marché et à redistribuer des terres agricoles collectives aux rapatriés, aux anciens soldats et aux ménages pauvres en général. Confronté à d'importantes transformations socio-économiques, notamment le rapatriement des réfugiés, les vagues de migration à l'intérieur du pays, l'urbanisation, la croissance économique et démographique, le pays a connu une augmentation des inégalités. En 2011, près de la moitié de la population disposait de moins d'un hectare de terre pour l'agriculture, tandis que 12 % possédaient plus de trois hectares¹².

Malgré le manque de données fiables, les chiffres suggèrent que la (quasi) privation de terres est passée d'environ 3 % en 1993 à environ 25 à 45 % en l'espace de deux décennies seulement¹³.

Les ménages dirigés par des femmes et les jeunes ménages étant particulièrement touchés, la privation involontaire et quasi totale de terres contribue à la pauvreté et à l'exclusion socio-économique. Dans la plupart des cas de privation de terres, les familles ont été expulsées dans le cadre de projets de développement à grande échelle, notamment en vertu d'un sous-décret sur les concessions foncières à des fins économiques, les ménages n'ont jamais achevé le processus d'enregistrement ou n'ont pas pu bénéficier de la redistribution des terres à cause de la corruption¹⁴.

51 % de la couverture terrestre du pays est boisée. Pourtant, selon la base de données de Global Forest Watch, le Cambodge a perdu 2,2 millions d'hectares, soit 24 % de sa couverture arborée totale, rien qu'entre 2001 et 2018¹⁵. Les plantations agricoles à grande échelle, mais aussi l'empiètement des forêts à petite échelle dans l'est et le nord du pays, jouent un rôle important dans la diminution des forêts cambodgiennes¹⁶.

^{Photo: Jonathan Newby, 2019. Manioc Cambodge. Attribution-NonCommercial 2.0 Generic (CC BY-NC 2.0)}

Acquisitions des terres au Cambodge

La loi reconnaît les baux à court terme et les baux à long terme (15-99 ans) des terres privées. Les terres privées de l'État peuvent être vendues à des entités privées (uniquement des Cambodgiens) ou transférées par le biais de baux et de concessions foncières, qui peuvent être attribués sous trois formes : Premièrement, conformément au sous-décret n° 19 sur les concessions foncières sociales (SLC, 2003), l'État peut accorder des terres privées d'État aux familles pauvres sans terre à des fins résidentielles et agricoles. Cependant, la mise en œuvre a été lente en raison de la forte demande et de la hausse des prix des terrains. Plus récemment, le Premier ministre a ordonné au ministère de l'Environnement et autres en juillet 2020 d'attribuer des terres et de délivrer des titres aux familles pauvres qui vivent dans des zones protégées depuis au moins dix ans¹⁷. Malgré les avertissements, des personnes puissantes et des magnats du monde des affaires ont tenté de revendiquer faussement la propriété dans plusieurs domaines¹⁸.

Deuxièmement, le sous-décret n° 146 sur les concessions foncières à des fins économiques (ELC, 2005) fournit un cadre juridique pour les projets agro-industriels. Les ELC sont limitées aux terres privées de l'État. Cela signifie que les terres doivent être reclassées comme terres privées de l'État avant l'octroi de la concession. Le ministère de l'agriculture, des forêts et de la pêche supervise les ELC. Le ministère de l'environnement est le principal organisme responsable de l'évaluation et de l'atténuation des incidences potentielles des concessions sur l'environnement.

Troisièmement, des concessions peuvent être accordées à des fins de développement minier et industriel. Selon le sous-décret n° 22, certaines procédures doivent être mises en place en cas de

réinstallation involontaire, notamment le paiement d'une compensation¹⁹. Toutefois, celles-ci ne s'appliquent qu'aux investissements nationaux et aux détenteurs de titres.

En outre, des membres de l'élite politique, des hommes et femmes d'affaires connus et des militaires de haut rang ont acquis de vastes étendues de terre, souvent illégalement, en abusant de leur position²⁰. A plus petite échelle, les paysans se sont appropriés la terre "par la charrue”²¹. Cette stratégie a été d'une grande importance pour les familles sans terre ou en manque de terre au cours des 20 dernières années, ce qui a entraîné une migration vers les zones essentiellement forestières situées aux frontières.

Les conflits fonciers portant sur l'acquisition de terres sont très répandus au Cambodge. Ils résultent de la pression exercée sur les terres urbaines et les terres agricoles productives, du manque de registres et de cartes foncières précises et de l'absence de plans d'utilisation des terres. Ces conflits se situent principalement dans les zones de hautes terres (nord) orientales, à Phnom Penh et autour du lac Tonle Sap. Des litiges opposent l'État et les citoyens ordinaires en raison de l'expropriation de terres pour la construction d'infrastructures publiques²². Soit les occupants refusent de céder leurs terres, soit ils ne sont pas d'accord avec les compensations proposées. Deuxièmement, il existe de nombreux conflits entre les Cambodgiens et les entreprises privées ou les individus puissants qui s'approprient les terres pour leur bénéfice personnel.

En cas de conflit, les parties en conflit s'adressent généralement en premier lieu à la Commission cadastrale. Si les fonctionnaires du district sont chargés d'enquêter sur le conflit, les affaires peuvent être renvoyées à un niveau supérieur si des autorités de haut rang ou des hommes ou femmes d'affaires sont impliqués. Toutefois, la plupart des plaintes adressées à la commission restent sans réponse ou sont rejetées. Dans une étape suivante, les parties peuvent procéder à une action en justice. Cependant, de nombreuses familles paysannes n'ont pas les connaissances et/ou les ressources nécessaires pour porter leurs plaintes devant les tribunaux ou ne disposent pas de documents officiels pour appuyer leurs revendications²³.

Investissements fonciers au Cambodge

En l'espace de quelques années, près de 2 millions d'hectares ont été accordés à des entreprises agroalimentaires nationales et internationales sous forme de CEL en 2012, soit l'équivalent de plus de la moitié des terres arables du pays. En outre, plus de 700 000 hectares ont été alloués à des fins d'exploitation minière industrielle et 300 000 hectares supplémentaires pour des projets hydroélectriques²⁴. La plupart des investisseurs sont originaires du Cambodge, suivis par la Chine et le Vietnam.

La plupart des concessions ne sont pas conformes à la loi en ce qui concerne les consultations publiques, les évaluations d'impact social et environnemental ou les compensations²⁵. Nombre d'entre elles ont été attribuées sur des terres autochtones et les observateurs ont constaté que, dans certains cas, des zones légalement protégées ont été reclassées²⁶. Dans d'autres cas, les hommes d'affaires ont utilisé plusieurs sociétés pour contourner la limite de 10 000 hectares de l'ELC. La transparence est restée un problème à toutes les étapes²⁷.

En mai 2012, après de nombreuses critiques, le Premier ministre Hun Sen a annoncé un moratoire sur les nouvelles ELC et a annulé une poignée de concessions qui ne répondaient pas aux exigences. L'ordonnance 01 sur les mesures visant à renforcer et à accroître l'efficacité de la gestion des concessions foncières économiques prévoyait également un examen des concessions existantes. Depuis lors, plus d'un million d'hectares de terres forestières louées par des sociétés privées ont été replacés sous le contrôle du gouvernement. Selon une déclaration du ministère de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et de la construction, au moins "370 000 hectares de terres ont été retranchés des ELC de 134 sociétés et plus de 250 000 hectares de terres ont été retranchés des terres domaniales et des terres forestières saisies.”²⁸ La matrice foncière recense 156 contrats signés à des fins essentiellement agricoles (non alimentaires), à savoir l'hévéa, l'acacia, le manioc et la canne à sucre, et 11 transactions foncières ayant échoué en juin 2020.

Contrairement à leur taille, les ELC ne contribuent que peu au développement économique du Cambodge²⁹. Bien plus, les acquisitions foncières à grande échelle semblent être le principal moteur de l'inégalité croissante en matière d'accès à la terre et remettent en cause la sécurité foncière. Non seulement les ELC (ainsi que les concessions minières et les barrages hydroélectriques) entraînent des déplacements de population et facilitent les litiges fonciers, mais ils ont également un impact négatif sur la sécurité alimentaire et l'autosuffisance³⁰. Aujourd'hui, le Cambodge affiche l'un des taux d'inégalité foncière les plus élevés d'Asie³¹.

Les droits fonciers des femmes au Cambodge

Légalement, la loi foncière garantit l'égalité des droits à la terre pour les hommes et les femmes. Cependant, les ménages dirigés par une femme, tout comme les femmes dans les ménages dirigés par un homme, sont confrontés à diverses contraintes en ce qui concerne la terre. D'une part, les ménages dirigés par des femmes ont reçu moins de terres et de moins bonne qualité lors de la redistribution des terres dans les années 1990. En outre, ces familles sont plus susceptibles d'être sans terre. D'autre part, les pratiques coutumières sapent les principes de la propriété conjointe dans les ménages dirigés par des hommes. Cela dit, les normes sexistes empêchent souvent les femmes d'exercer ou de revendiquer leurs droits³².

Subissant les conséquences négatives des acquisitions de terres et des déplacements au nom du développement, de nombreuses femmes touchées se sont levées malgré leur statut social inférieur et une image culturelle profondément ancrée de la domesticité féminine. En intégrant des militantes urbaines et rurales, l'activisme foncier a connu un processus de recadrage au Cambodge au cours de la dernière décennie. Cependant, si les risques physiques, financiers et mentaux encourus par les militantes sont le plus souvent négligés, leur rôle accru dans la réduction de la violence lors des manifestations contre l'accaparement des terres et les expulsions est surestimé³³.

En général, le gouvernement aborde les questions d'inégalité entre les sexes par le biais du plan d'action pour l'intégration de la dimension de genre. Cependant, les questions foncières n'ont pas été directement abordées par le ministère des affaires féminines.

Directives volontaires sur les régimes fonciers

Les lignes directrices du VGGT ont été traduites en khmer en 2015³⁴. En outre, divers responsables gouvernementaux nationaux des ministères concernés, travaillant sur l'agriculture, les terres, les forêts, l'environnement et la pêche, ont engagé un dialogue dans le cadre de l'Initiative régionale de gouvernance foncière du Mékong. En 2018, un atelier de la FAO visait à sensibiliser à la gouvernance de la tenure et a été l'occasion de discuter de l'application de la VGGT dans le pays. D'autres étapes seront discutées à la fin de 2020.

Ligne du temps - étapes importantes de la gouvernance foncière

1975-1998 La guerre civile et le régime des Khmers rouges

Toutes les terres et tous les biens ont été collectivisés sous  le régime des Khmers rouges (1975-1979). En outre, la grande majorité de la population a perdu ou quitté son domicile en raison de la ruralisation et de la migration forcées.

1993  Rétablissement de la propriété privée dans la constitution

 Pour la première fois depuis 1975, le droit individuel de posséder des biens et des terres a été inscrit dans la constitution.

1990s (Post-conflit) Redistribution des terres

Le gouvernement et les dirigeants khmers rouges des trois derniers bastions ont alloué en moyenne 2 hectares aux familles de   soldats, aux réfugiés de retour et aux personnes déplacées à l'intérieur du pays.

2001 Promulgation de la loi foncière

Parrainée par la Banque mondiale, la loi foncière est devenue la pierre angulaire des investissements à grande échelle et du développement urbain. La propriété foncière dépend uniquement du registre cadastral central.

2003 Sous-décret n° 19 sur les Concessions foncières sociales (CFS)

Les SLC fourniront des terres avec des titres de propriété aux familles rurales et urbaines pauvres en terres ou sans terres dans tout le pays.

2005 Sous-décret n° 146 sur les Concessions foncières économiques (CFE)

Le ministère de l'agriculture, des forêts et de la pêche peut accorder des concessions sur des terres privées de l'État afin de promouvoir les investissements agro-industriels.

2012 Moratoire sur les ELC

Après de nombreuses critiques (internationales) concernant les cas d'expulsion liés aux concessions et les pertes de moyens de subsistance et de forêts, le Premier ministre Hun Sen a déclaré un moratoire sur les ELC.

D'ici 2025 Achèvement du processus de déminage

Les autorités gouvernementales estiment que le pays sera exempt de mines terrestres et d'autres munitions non explosées d'ici 2025.

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Les suggestions de l’auteur pour des lectures supplémentaires

Ce travail est une mise à jour d'un précédent récit préparé en 2017 par Open Development Cambodia. La mise à jour a été rédigée par la chercheuse Anne Hennings.

Neef et al. fournir une analyse détaillée sur les concessions foncières économiques et sociales.

Pour une vision différente des transactions foncières et de l'activisme féminin, voir Hennings.

Regarder une vidéo sur le Cambodge et le VGGT (le lien est externe)

Auteur & Remerciements

Ce travail est une mise à jour d'un précédent récit préparé en 2017 par Open Development Cambodia. La mise à jour a été rédigée par la chercheuse Anne Hennings.