Par Paolo Groppo, Responsable de I'Aménagement du Territoire à la FAO (R), grand-père du Land Portal
Au début des années 1990, en 1993 pour être précis, voulant peut-être imiter le concept de « fin de l'histoire » promu par Francis Fukuyama, le gouvernement américain, pensant qu'avec la dissolution de l'Union soviétique, la question agraire disparaissait de l'agenda international, a demandé à la FAO de supprimer le Service de la réforme agraire, dont j'étais membre.
Ces années-là ont été marquées par la domination absolue de la pensée néolibérale, la Banque mondiale s'étant engagée à promouvoir par millions et avec la pression politique nécessaire son approche de la réforme agraire basée sur le marché, qui allait dans la direction opposée du travail historiquement réalisé par la FAO depuis les années 1950. Aussi limitées que fussent nos capacités techniques (sans parler des capacités financières), la FAO, avec une unité technique (et une revue, qui a vu le jour en 1963 et dont j'étais le rédacteur en chef) qui maintenait le thème de la « reforma agrarian/land reform » dans le sens défini par les Nations unies, était un obstacle à éliminer.
Notre chef de service de l'époque était un anthropologue du Centre du droit foncier (LTC) de l'Université du Wisconsin (États-Unis), où avait été tentée la création d'une base de données liée à la terre qui, pour diverses raisons, n'avait pas fonctionné, mais qui nous a servi de leçon dans les mois qui ont suivi. Lorsqu'il nous a informés de la position américaine, il nous a demandé de lui fournir des arguments qu'il pourrait partager avec le chef de service/directeur général adjoint afin que le directeur général puisse contrer la demande.
C'est ainsi que j'ai proposé à mes collègues de réaliser une carte du monde indiquant les pays où la question foncière, dans ses différentes acceptions (conflits, litiges, réformes foncières, etc.), était importante. Grâce à nos contacts et à nos connaissances, nous avons réussi à cartographier une cinquantaine de pays que nous avons colorés en rouge sur la carte muette que nous avions préparée. Rappelons que l'Internet n'existait pas encore, notre carte, qui n'était pas vraiment scientifique, était basée sur les informations que nous avions pu grappiller grâce à nos contacts personnels avec des universités (comme le LTC), des gouvernements, des experts en la matière et des journaux.
La carte, aussi sommaire soit-elle, a fait une certaine impression, en partie parce que, à part nous, personne ne disposait de meilleures informations. C'est ainsi que notre service a été retenu, perdant le nom de « réforme agraire » pour devenir « droit foncier ».
Pour donner suite à cette initiative impromptue et critique compte tenu de la disparité des sources, j'ai proposé que nous commencions à préparer des « fiches » par pays, indiquant les caractéristiques de base du système foncier d'un point de vue historique ainsi que les problèmes éventuels, tout en indiquant clairement les sources utilisées. Le matériel de base pour commencer pouvait être trouvé dans l'immense bibliothèque du sous-sol de la FAO. Il était important pour moi de replacer les questions agraires récentes dans une dynamique historique, car les structures agraires ne sont pas des variables qui changent du jour au lendemain, et le matériel accumulé par la FAO au cours des décennies était donc très utile et facile d'accès.
L'un des problèmes concrets rencontrés lors de la préparation des « fiches » était la nécessité de disposer d'une main-d'œuvre disponible. À l'époque, la FAO ne disposait pas encore d'un programme institutionnel de stages et de volontariat comme celui d'aujourd'hui, mais une certaine volonté d'accepter que de jeunes diplômés puissent acquérir de l'expérience au sein d'une agence des Nations unies s'est manifestée.
Le manque de fonds nous a obligés à nous « serrer la ceinture » pour continuer, et nous avons donc décidé d'appeler ce premier prototype « BELTS » (il existe une expression bien connue en italien : tirare la cinghia - se serrer la ceinture - qui signifie survivre avec peu de ressources, comme c'était le cas pour nous, qui n'avions pas de budget du tout). Les « fiches » ont ensuite été compilées sur un CD rom, formant une sorte d'archive numérique, pas encore une véritable base de données, afin de pouvoir être envoyées à ceux qui voulaient en savoir plus sur l'initiative. Puis l'Internet est arrivé, avec la possibilité, à l'époque, d'accéder gratuitement aux grands journaux de tous les pays. Nous avons alors décidé d'aller plus loin et d'ajouter aux « fiches » organisées par pays, une page consacrée aux conflits ou litiges en cours, en utilisant les informations mises à disposition par les journaux.
Nous étions alors dans les mois du soulèvement du Chiapas, au Mexique, qui avait mis la question des conflits fonciers au centre du débat mondial. À l'époque, pour profiter de la vague de publicité, nous avons même envisagé de renommer notre proposition « Base de données sur les conflits fonciers » au lieu de BELTS.
Mon directeur de l'époque a modérément apprécié l'idée, craignant que le thème ne soit perçu comme trop explosif. Tout en m'encourageant à aller de l'avant, il a fermé la porte au thème du conflit. Avec le directeur suivant, nous avons réussi à obtenir un premier petit budget, grâce auquel nous avons proposé à la SID (Society for International Development), une organisation bien articulée avec diverses agences de l'ONU, de collaborer avec nous sur le programme.
C'est ainsi que nous avons pu organiser un premier séminaire international à Rome, en invitant des collègues d'autres organisations confrontées au même problème que nous : rassembler des informations sur le thème des structures foncières et les mettre à la disposition du public. C'est à cette occasion que j'ai rencontré l'une des légendes vivantes de la terre et de la réforme agraire : le vieux Solon Barraclough, qui, à l'époque, était encore consultant pour l'UNRISD à Genève. Ce fut un événement très intéressant auquel ont participé des collègues du Centre du droit foncier, du FIDA, de l'UNRISD et d'autres spécialistes d'universités allemandes et françaises.
La constitution de cette base de données/archives a soulevé deux questions essentielles : (i) où trouver des informations et des données sur les réalités agricoles des différents pays sur une base continue, et (ii) comment les rendre comparables compte tenu des différences dans la collecte et le formatage de ces informations par les diverses institutions nationales, publiques ou non gouvernementales. Un programme de cette ampleur aurait nécessité des ressources considérables qu'aucune des institutions présentes à la réunion ne pouvait mettre à disposition. J'ai donc proposé de transformer ce goulot d'étranglement en opportunité : si personne ne peut réaliser cette archive/base de données seul, alors construisons-la ensemble. Dans un premier temps, nous partagerions les informations disponibles, à la fois pour les organisations présentes à la réunion et pour toute nouvelle organisation qui souhaiterait s'y joindre ultérieurement, puis nous discuterions et conviendrions collectivement de la manière dont les informations et les données seraient formatées et présentées, ainsi que de la future « gouvernance » du BELTS.
Cette proposition a été très appréciée, précisément en raison de son ouverture, de sa modestie et de sa volonté de partir de la base et de collaborer dès le départ. Malheureusement, la vision du directeur était diamétralement opposée : selon lui, la FAO devait être seule à diriger le BELTS et proposer que d'autres se joignent à elle dans la recherche d'informations à partager, mais pas dans la conception et l'orientation.
Il s'agissait clairement d'une voie sans issue : la FAO ne disposait pas de fonds pour cette initiative et il n'y avait pas de bailleurs de fonds sensibles à cette question. Espérer ensuite que les institutions informées partageraient gratuitement leurs informations, sans pouvoir décider de leur utilisation, était évidemment impensable. C'est ainsi que, malgré l'appréciation de tous les participants, le BELTS a pratiquement disparu du radar pendant quelques années.
Un nouveau changement de cap s'imposait pour tenter une nouvelle voie, en proposant une collaboration avec l'International Land Coalition (ILC). L'ILC (dont le nom original était : Popular Coalition to Eradicate Hunger and Poverty) était une organisation hybride, à mi-chemin entre une ONG et une organisation internationale, née à l'initiative d'un ancien directeur de la FAO, grâce à ses contacts avec la Banque mondiale et le FIDA. L'idée était née au moment où la Banque mondiale proposait des réformes foncières assistées/soutenues/orientées par le marché. L'ILC, selon leurs intentions, devait être le bras « non gouvernemental » soutenant cette vision, puisque la Via Campesina naissante s'était déjà clairement prononcée contre elle.
Parmi les organisations qui ont formé l'ILC, certaines possédaient une « expertise » confirmée sur la question de la terre. Il s'agissait principalement d'instituts de recherche, et non de mouvements paysans, de sorte que l'ILC a été immédiatement combattue par La Via Campesina (LVC), précisément parce que l'ILC ne pouvait pas prétendre représenter les intérêts des masses paysannes. La nature politique de la plupart (sinon de toutes) des organisations qui avaient formé l'ILC était clairement progressiste et s'adaptait, mais pas sans critique, aux revendications avancées par la LVC. Malgré cela, à ce jour, ce malentendu n'a pas été dissipé, contribuant ainsi à la division des forces progressistes travaillant sur la question.
L'utilité d'une collaboration avec l'ILC était liée à la reconnaissance institutionnelle qu'elle pouvait apporter en ce qui concerne le BELTS. Le problème politique du contrôle du BELTS se posait en termes juridiques puisque la FAO est responsable - seule - des informations (données, documents) qui sont publiées en son nom, devant les pays membres. Pour cette raison, le Directeur qui s'était opposé à la construction participative et partagée du BELTS, se rangeait du côté des secteurs les plus conservateurs de la FAO qui craignaient, sur une question potentiellement sensible, que la Gouvernance des données aille jusqu'à approuver des documents et des données invisibles pour certains pays et/ou gouvernements.
La nature hybride de la ILC aurait pu constituer un écran idéal pour les craintes de notre direction, qui souhaitait éviter toute exposition directe de la FAO sur ces questions. Il convient de mentionner que le contenu de nos fiches était déjà public et qu'il serait compilé en citant les sources respectives. En d'autres termes, il n'y avait rien de confidentiel et rien qu'une personne intéressée ne puisse trouver par elle-même si elle a du temps devant elle.
Le directeur du ILC de l'époque était apparemment très intéressé par l'idée, mais au lieu de procéder à la formalisation de l'accord, il a décidé que le ILC créerait ses propres archives/bases de données par l'intermédiaire de ses organisations. Sa stratégie était exactement à l'opposé de ce que nous avions fait jusqu'alors : il a commencé par demander l'approbation du Conseil de l'ILC pour créer une base de données dont le contenu (et les partenaires) n'étaient pas encore clairs. S'agissant d'une structure plus légère, où le poids du service juridique de la FAO était moindre, la proposition fut acceptée. C'est ainsi que la ILC a tenté de créer une proposition alternative à la nôtre.
La porte de la ILC étant fermée, il n'a pas été facile de trouver quelqu'un d'autre intéressé par le sujet. Par chance, l'occasion de la CIRADR (Conférence internationale sur la réforme agraire et le développement rural - Porto Alegre, 2006) était arrivée et le nouveau directeur de la Division, beaucoup plus ouvert que les précédents, tout en me proposant de l'aider à diriger le secrétariat de la Conférence, a mis à disposition un petit budget pour notre base de données que, entre-temps, nous avions rebaptisée LANDTENURE.INFO. À cette époque, ActionAid International (AAI) s'intéressait également à la question foncière et, grâce à de très bonnes relations personnelles, il a été possible d'unir nos forces pour donner un nouvel élan à l'initiative. AAI a apporté un nouveau réseau d'organisations et a facilité la première présentation publique le 22 février 2006 à Bruxelles en présence de membres de la Commission européenne. Plus importante encore a été la première présentation publique de LANDTENURE.INFO qui a eu lieu précisément pendant ICARRD (mars 2006), avec un événement parallèle organisé conjointement avec l'AAI et coordonné par Laura Meggiolaro. Cette première présentation publique internationale a été suivie d'une autre la même année lors de la réunion du Comité de la sécurité alimentaire (CSA) le 3 novembre 2006 à la FAO.
Au cours des années suivantes, alors que le programme ILC ne parvenait pas à décoller, LANDTENURE.INFO avait atteint un niveau de développement important, de sorte que la question de l'officialisation institutionnelle est revenue sur le tapis. Jusqu'alors, grâce à des artifices techniques, nous avions pu collaborer avec l'AAI et les nouveaux partenaires sans avoir à demander l'autorisation du bureau juridique de la FAO. Mais comme LANDTENURE.INFO était prêt à être mis à la disposition du grand public - sur le site web de la FAO et d'autres organisations - la demande que nous avons faite à la FAO d'autoriser cette initiative s'est heurtée à la peur et à l'opinion négative des juristes de la FAO. La non-solution hypocrite qui a été suggérée était que les unités techniques intéressées pouvaient librement participer, mais que la FAO en tant que telle ne le pouvait pas.
C'est ainsi que, connaissant les problèmes de l'ILC avec son idée de base de données, et profitant de l'arrivée d'un nouveau directeur à la tête de l'organisation, je leur ai proposé de fusionner les deux programmes : ils avaient la « bénédiction » officielle de leurs organes directeurs (où la FAO siégeait également), mais il leur manquait le contenu. Nous, au contraire, avions le contenu, mais il nous manquait la reconnaissance institutionnelle.
Avec calme et patience, l'affaire a été menée à bien. Il restait à décider de l'emplacement physique pour abriter le secrétariat de l'initiative qui, en réunissant l'ILC et LANDTENURE.INFO, a été rebaptisée de son nom actuel : LAND PORTAL. Une fois de plus, la FAO a refusé, tandis que l'ILC (qui était à son tour hébergé par le FIDA) a ouvert les portes. La collaboration s'est poursuivie pendant quelques années, avec de nouvelles collaborations majeures (telles que Land Matrix, Legend et autres) confirmant que l'idée initiale d'une base de données publique et co-construite était correcte.
L'étape suivante a été due au travail de Leon Verstappen qui, en 2014, a créé la Fondation du Land Portal à l'Université de Groningue (Pays-Bas), ce qui a donné la couverture juridique nécessaire.
C'est ainsi qu'est née la structure actuelle, avec une fondation de droit néerlandais et un secrétariat dispersé dans le monde entier, le tout géré par un comité de pilotage et deux groupes techniques. Un comité de conseil ad hoc, composé de la FAO, du FIDA et de l'ILC, a également été créé pour soutenir l'aménagement du land portal.
Le Land Portal est une réalité vivante et structurée, qui met à disposition une grande quantité de matériel, d'informations et de données, comme aucune autre plateforme ne le fait sur ces questions. Une page consacrée aux conflits a également été ouverte, ce qui m'a particulièrement réjoui, après les obstacles du passé. Pour ma part, je me réjouis de la réalisation d'objectifs qui, en 1993, ne semblaient pas du tout à portée de main.