Ghana - Contexto y Gobernanza de la Tierra

^{Plantaciones de cacao en Ghana, foto de jbdodane (CC BY-NC-SA 2.0)} 

En 2003, Ghana puso en marcha un importante proyecto de reforma agraria destinado a mejorar el registro de tierras, el desarrollo de la capacidad institucional, la resolución de conflictos sobre la tierra y la armonización de los sistemas legales y consuetudinarios que rigen la tierra. La mayor parte de la tierra se posee de manera informal en virtud de la tenencia consuetudinaria, mientras que aproximadamente el 20% de la tierra en Ghana es oficialmente propiedad del Estado. A pesar del importante crecimiento económico, la pobreza y la inseguridad alimentaria siguen siendo un problema, especialmente en el norte rural. 

En los últimos años, las tensiones y los conflictos por la tierra se han visto exacerbados por la expansión de la minería -incluida la pequeña minería informal- y la agroindustria para la obtención de biocombustibles. Además, la falta de sincronización del sistema pluralista de tenencia de la tierra del país ha dado lugar a disputas por la tierra. En particular, los derechos de los pastores, de las mujeres y de la población rural se enfrentan a problemas de acceso a la tierra y de titulación.

Legislación y regulaciones sobre la tierra

La Constitución de Ghana confiere todas las tierras públicas y todos los minerales al Presidente. Sin embargo, el linaje - tanto matrilineal como patrilineal - es el centro de la propiedad de la tierra y ha seguido siendo una institución social clave en Ghana. Aunque la tierra es de propiedad familiar o comunitaria, los gobiernos consuetudinarios, denominados clanes (stool) en el sur y skins en el norte, administran alrededor del 80 % de la tierra y los jefes actúan como custodios¹.  Además, el líder espiritual es responsable de asignar la tierra, mediar en los conflictos por la tierra y actuar como enlace con los espíritus de los antepasados.

El mandato del Ministerio de Tierras y Recursos Naturales incluye facilitar el acceso equitativo a la tierra, los bosques y los recursos minerales, así como el reparto de los beneficios y la seguridad de los mismos, y la promoción de la concienciación pública y la participación de la comunidad en la gestión y utilización sostenible de los bosques, la fauna y la flora. 

En 2008 se aprobó la Ley de la Comisión de Tierras, que fusionó varios organismos relacionados con la tierra. En respuesta a la corrupción generalizada y a la escasa coordinación entre estos organismos, la ley pretende garantizar que el uso de la tierra se ajuste a los principios de gestión sostenible, en consonancia con los objetivos de desarrollo de Ghana. La Comisión gestiona las tierras públicas y otras tierras que le han sido conferidas al Presidente. La Ley de Uso de la Tierra y Ordenación del Territorio fomenta estos objetivos haciendo hincapié en un sistema de planificación descentralizada del suelo y los asentamientos humanos.

El nuevo proyecto de ley de tierra se presentó por primera vez en el parlamento en 2018, pero posteriormente se retiró y se aprobó finalmente en julio de 2020. Pretende consolidar y armonizar las 166 leyes relacionadas con la tierra existentes en Ghana, regular el uso y la adquisición de tierras y mejorar la gestión eficaz de las mismas.

Clasificación de la tenencia de la tierra 

La tenencia de la tierra en Ghana se basa en un sistema jurídico pluralista en el que se solapan las leyes consuetudinarias y las legales. La Constitución de 1992 distingue entre las tierras públicas que se mantienen bajo la autoridad del Estado para el interés público y las explotaciones consuetudinarias que están formalmente bajo la dirección de la costumbre. La tenencia consuetudinaria de la tierra se considera un fideicomiso social mantenido por los clanes, pieles o linajes para las generaciones pasadas, presentes y futuras que viven en esa tierra. Más de una cuarta parte de la población adulta se siente insegura sobre sus derechos de tenencia².

Desde el punto de vista legal, existen cinco categorías de títulos de propiedad en relación con la tierra consuetudinaria: alodial, de propiedad absoluta, de propiedad consuetudinaria, de arrendamiento y otros, como la aparcería. El título alodial se mantiene en fideicomiso con el jefe de familia y se considera la forma más alta de propiedad de la tierra³.  Si el titular de los derechos alodiales cede o vende la tierra, se denomina título de propiedad absoluta. Las partes implicadas pueden acordar que la tenencia de la tierra pase de ser consuetudinaria a ser de derecho común, lo que ocurre más comúnmente en las zonas urbanas. El título consuetudinario de dominio absoluto se refiere a los derechos de tenencia que alguien posee en nombre de clan o por la piel. Volviendo a la idea de que los descendientes de los primeros colonos tienen derecho a utilizar parte de la tierra de los clanes, si la cultivan, estos derechos son condicionales e indefinidos⁴. 
 
Aunque existen acuerdos individuales de pastoreo para los pastores trashumantes del norte, éstos no tienen derechos de acceso legales. La creciente presión sobre la tierra, el desarrollo y el cambio de paisajes agravan los conflictos entre agricultores y pastores por el acceso al agua y los pastos⁵.

Tendencias en el uso de la tierra

Más de la mitad de la población de Ghana trabaja en la agricultura y el 44% vive en zonas rurales⁶. El tamaño medio de las explotaciones es inferior a 1,6 hectáreas. Los cultivos más comunes son el maíz, la yuca y el ñame, nueces, el arroz y, a nivel comercial, el aceite de palma, el caucho, la caña de azúcar, el algodón, el tabaco y el cacao. El 18% de la tierra de Ghana se considera cultivable y otro 15% se utiliza como pastos permanentes⁷. La trashumancia la practican sobre todo los pastores de los países vecinos que arriendan las tierras por temporadas a los jefes y terratenientes.

Además, la minería desempeña un papel fundamental en la economía de Ghana. Mientras que la minería artesanal ha sido una fuente de ingresos clave en las zonas rurales durante siglos, las corporaciones establecieron grandes minas de oro, diamantes, bauxita, aluminio, petróleo y plata. Casi un tercio del territorio ghanés está sometido a concesiones mineras de oro. Especialmente en los últimos años se ha producido un importante trasvase de tierras agrícolas a concesiones mineras. La Ley de Minerales y Minas (Ley nº 703) de 2006 autoriza al gobierno a adquirir u ocupar las tierras que "se consideren necesarias para desarrollar o utilizar los recursos minerales", pero también exige una compensación adecuada. Además, la minería artesanal se mecaniza cada vez más, lo que contribuye a una importante degradación de la tierra.

Con sus tres grandes sistemas fluviales, incluido el río Volta, cerca del 10% del territorio del país son humedales⁸. Entre 2001 y 2019, Ghana se ha enfrentado a una grave deforestación, perdiendo más de un millón de hectáreas de cubierta arbórea, lo que equivale a una disminución del 17 % desde 2000.

Adquisiciones de tierras 

Las tierras públicas se asignan a través de la Comisión de Tierras o del funcionario regional de tierras. Según las normas consuetudinarias, los titulares de las tierras pueden vender, arrendar, hipotecar o pignorar sus derechos. Sin embargo, los nuevos propietarios deben reconocer la titularidad del clan o de la piel y aceptar la prestación de los servicios consuetudinarios. Además, los titulares de títulos alodiales y de dominio absoluto pueden arrendar la tierra a particulares durante un determinado periodo de tiempo por una renta anual⁹.  Según la Constitución, los extranjeros no pueden poseer tierras, sino que se limitan a arrendamientos de un máximo de 50 años¹⁰. 

El Estado tiene derecho a ocupar y utilizar cualquier terreno para fines mineros y públicos, pero está obligado a compensar u ofrecer terrenos de valor equivalente¹¹.  Las voces críticas sostienen, sin embargo, que el gobierno ha abusado de su derecho a la adquisición obligatoria de tierras para fines públicos, que van desde razones de defensa y seguridad pública hasta la salud pública y la planificación comunitaria o urbanística. Dicho esto, la compensación suele pagarse al titular alodial, pero no a las personas que realmente utilizan y viven de la tierra.

En general, el mercado de la tierra se caracteriza por la falta de transparencia, la escasez de tierras, la corrupción y las disputas por la tierra, que a menudo se vuelven violentas. El proceso de registro de la propiedad es complejo, extenso y largo. A pesar de los esfuerzos por mejorar la administración de la tierra, la tenencia consuetudinaria de la tierra sigue estando en su mayoría sin documentar y los pequeños propietarios tienen poco margen de maniobra si las autoridades consuetudinarias arriendan o venden sus tierras. Surgen conflictos entre el gobierno, los residentes locales, los diversos grupos étnicos, los jefes, los terratenientes migrantes - incluidos los mineros artesanales chinos¹²  - y las empresas transnacionales.

Inversiones en tierras

Como en la mayoría de los países de África Occidental, las adquisiciones de tierras a gran escala también han aumentado en Ghana. La posibilidad de arrendamientos renovables a largo plazo ha atraído a inversores extranjeros y nacionales, especialmente para las plantaciones de cacao y el cultivo de biocombustibles. Esto se vio facilitado por el Plan Nacional de Energía de Ghana de 2006, que apoya las energías renovables. Según la Land Matrix, en 2020 se concedieron más de un millón de hectáreas a inversores, mientras que los acuerdos previstos y fallidos ascienden a otras 300.000 hectáreas. Además de los inversores occidentales, Ghana ha atraído a varias empresas del Sur Global, como Brasil y China¹³.  

Esta tendencia expone a los usuarios de la tierra sin títulos formales a un desplazamiento arbitrario y exacerba el proceso de degradación medioambiental¹⁴.  Aunque se supone que las empresas y/o el Estado deben pagar indemnizaciones, muchos jefes no distribuyen los pagos por venta, arrendamiento o adquisición obligatoria a los titulares de los títulos, por no hablar de las personas que trabajan la tierra. Históricamente, el sistema consuetudinario de tenencia de la tierra asignaba tierras para la agricultura de subsistencia, pero está mal equipado para hacer frente a las transacciones comerciales a gran escala. El impacto a largo plazo de las decisiones y los conflictos relacionados con ellas son nuevos para los jefes y quienes encabezan el linaje. En muchos casos, las autoridades consuetudinarias han recibido "dinero a cambio de un apretón de manos" para dejar de lado a los titulares de las tierras en su toma de decisiones¹⁵.

Derechos de las mujeres a la tierra 

Según la constitución, las mujeres y los hombres gozan de los mismos derechos de acceso a la propiedad¹⁶.  En la práctica, sólo el 10% son propietarias de tierras y las mujeres sólo tienen un acceso secundario a la tierra a través de sus cónyuges, hijos o hermanos. En las familias patrilineales, la tierra se transmite de padre a hijo y de los tíos maternos a sus sobrinos en las comunidades matrilineales, por lo que siempre queda en manos masculinas. Por ello, para las mujeres es muy importante mantener buenas relaciones con sus parientes masculinos. Según el derecho consuetudinario, el jefe de familia, generalmente varón, es considerado el custodio de la tierra¹⁷.  Además, las normas tradicionales de género y la discriminación generalizada limitan la participación de las mujeres en la vida pública y la política, incluidas las reuniones de linaje o clanes, donde se toman la mayoría de las decisiones relacionadas con la tierra¹⁸.

Tanto en las familias patriarcales como en las matriarcales, las mujeres pueden acceder a la tierra a través de la herencia, aunque se enfrentan a diversas restricciones¹⁹.  De hecho, la tierra permanece en el linaje, pero a las viudas con hijos se les suele permitir seguir cultivando²⁰. A pesar de las reformas legislativas de 1985, que no abordan los matrimonios polígamos, el acceso a la tierra puede cambiar a favor del marido si la pareja se divorcia o él se casa con otra esposa. Más recientemente, se diseñó una estrategia de género para el sector de la tierra con el fin de abordar los problemas a nivel local²¹. 

En cuanto a la agricultura comercial, las mujeres soportan la mayoría de las consecuencias negativas. En particular, las mujeres rurales dependen de la agricultura para su subsistencia, pero tienen pocas opciones cuando pierden sus tierras (o las de la familia), así como un acceso limitado a las indemnizaciones²².

^{Mujer de pie en su propio campo, foto de USAID (CC BY-NC-SA 2.0)} 

Cuestiones de tenencia urbana

La tenencia consuetudinaria sigue desempeñando un papel fundamental en la Ghana (peri) urbana. En las ciudades, y en Accra en particular, la presión por la tierra para proyectos de desarrollo y vivienda está aumentando rápidamente. Ante el aumento de la urbanización y el crecimiento de la población, las autoridades locales asignan cada vez más terrenos a los promotores. Quien adquiere el terreno debe pagar una ficha al propietario original. Como consecuencia de los elevados precios de los bonos y el mercado, cerca del 65% de los habitantes de Accra ya no pueden permitirse adquirir terrenos urbanos²³.  

Las estimaciones indican que más de dos tercios de la población de Accra viven en asentamientos informales, que se caracterizan por la inseguridad de la tenencia, las malas condiciones sanitarias y la falta de acceso al agua²⁴. Aunque la tenencia de la tierra tiende a estar más formalizada en las zonas urbanas, sólo el 39% tiene sus explotaciones registradas anteriormente.

^{Ghana urbana, foto de Djigiarov (CC BY-NC-SA 2.0)} 

Directrices Voluntarias sobre la Tenencia Responsable (DVGT)

En 2018, se celebró una mesa redonda para debatir la relevancia de las DVGT para el sector pesquero de Ghana como parte del Programa de Gobernanza de la Tierra de la UE.

Línea del tiempo - hitos en la gobernanza de la tierra

1957 - Independencia
Ghana se convierte en el primer país subsahariano del África colonial en obtener la independencia (de Gran Bretaña).

1992 - Adopción de la nueva Constitución
La Constitución establece la diferenciación entre las tierras públicas que se mantienen bajo la autoridad del Estado para el interés público y las explotaciones consuetudinarias que están formalmente bajo la dirección de la costumbre. 

1994 - Ley de la Oficina del Administrador de las Tierras de los Clanes.
La Ley refuerza la autoridad de las autoridades consuetudinarias, incluidos los clanes en el sur y los skins en el norte, en la administración de las tierras consuetudinarias con los jefes como custodios.

2003 -     Inicio del proceso de reforma agraria
La reforma agraria tenía como objetivo mejorar el registro de tierras, el desarrollo de la capacidad institucional, la resolución de conflictos sobre la tierra y la armonización de la tenencia legal y consuetudinaria.

2006 - Adopción de la Ley de Minerales y Minas (Ley nº 703) 
La ley amplía los derechos del gobierno para adquirir tierras que "se consideren necesarias para desarrollar o utilizar recursos minerales" a cambio de una compensación adecuada.

2006 – 2020 Plan Estratégico Nacional de Energía.

Uno de los objetivos del plan era contribuir al desarrollo del sector de las energías renovables, lo que atrajo a varios inversores en biocombustibles.

2020 - Adopción de la Ley de tierras
Tras un cierto retraso, la nueva ley de tierras pretende consolidar y armonizar las 166 leyes existentes en Ghana relacionadas con la tierra, regular el uso y la adquisición de la misma y mejorar su gestión eficaz.

¿A dónde ir después?

Sugerencia del autor para ampliar la lectura

En un momento en el que la pequeña minería se está convirtiendo en un problema (medioambiental) cada vez mayor,  Crawford y Botchwey  dan una visión muy interesante de los conflictos y la connivencia entre los mineros chinos y el gobierno ghanés.

Este artículo  ofrece un análisis exhaustivo de los conflictos entre agricultores y pastores en Ghana desde la perspectiva de los actores involucrados.

En cuanto a las inversiones agroindustriales Sur-Sur, la publicación de Amanor et al.’s  ofrece interesantes conclusiones.

***Referencias

[1] The Office of the Administrator of Stool Lands Act of 1994.

[2] Prindex. 2020. Ghana: https://www.prindex.net/data/ghana/

[3] Ubink, Janine and Julian Quan. 2008. How to combine tradition and modernity? Regulating customary land management in Ghana. Land Use Policy,25:198–213.

[4] Land Title Registration Law 1986
Lenz, Carola. 2001. Contested boundaries : decentralisation and land conflicts in northwestern Ghana. Bulletin de l'APAD 22. https://journals.openedition.org/apad/50

[5] Stanley Dary et al. 2017. Triggers of Farmer-Herder Conflicts in Ghana: A Non-Parametric Analysis of Stakeholders’ Perspectives. Sustainable Agriculture Research. 6 (2): 141-151. http://www.ccsenet.org/journal/index.php/sar/article/view/67465

Setrana, Mary B. 2018. “No Cattle Would Be Left Out”: Farmer-Herder Conflict and the Challenge of Peacebuilding from Below in Ghana. 21 February: https://kujenga-amani.ssrc.org/2018/02/21/no-cattle-would-be-left-out-farmer-herder-conflict-and-the-challenge-of-peacebuilding-from-below-in-ghana/

[6] FAO. 2018. FAO Stats. Rome http://www.fao.org/faostat/en/#country/81

[7] Ibid.

[8] Global Forest Watch. 2020. Ghana. https://www.globalforestwatch.org/dashboards/country/GHA

[9] Land Title Registration Law 1986

[10] The Constitution of the Republic of Ghana, Article 266

[11] The State Lands Act 1962, Section 4(1) and 5

[12] Crawford, Gordon and Gabriel Botchwey. 2017. Conflict, collusion and corruption in small-scale gold mining: Chinese miners and the state in Ghana. Commonwealth & Comparative Politics 55(4): 444-470. https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14662043.2017.1283479

[13] Amanor KS and Chichava S. (2016) South–south cooperation, agribusiness, and African agricultural development: Brazil and China in Ghana and Mozambique. World Development 81: 13-23. URL: https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0305750X1530320X

[14] Yaro. Joseph A.; Tzikata, Dzodzi 2015. Recent transnational land deals and the local agrarian economy in Ghana. In: Hall, Ruth et al. Africa’s Land Rush - Rural Livelihoods and Agrarian Change. Rochester, US : 46-64.

[15] Hughes, Ailey et al. 2011. Focus on Africa Ghana Lesson 1: Chiefs Behaving Badly: How Greed and Rising Demands are Fueling Tenure Insecurity in Ghana. Focus on Africa: Ghana. World Resources Institute and the Rural Development Institute. http://www.wri.org/property-rights-africa/

[16] The Constitution of the Republic of Ghana, Article 18(1). http://www.parliament.gh/constitution_republic_ghana.html

[17] The Head of Family Accountability Act, 1985 (PNDC Law 114): Section 1 (1).
Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) Development Centre. 2020. Social Institutions and Gender Index. Ghana. Paris: http://genderindex.org/country/ghana

[18] Kuusaana, Elias D. et al. 2013. Customary Land Ownership and Gender Disparity. In: Ghana Journal of Development Studies 10 (1-2). https://www.zef.de/fileadmin/user_upload/ekuusaana_download_115786-322067-1-SM.pdf

[19] The Constitution, adopted in 1992, Article 22[1] 

[20] FAO. 2004. Access To And Control Over Land From A Gender Perspective. A Study Conducted In The Volta Region Of Ghana, FAO Regional Office for Africa. Rome. http://www.fao.org/docrep/007/ae501e/ae501e00.htm

[21] Ministry of Lands and Natural Resources. Ghana Land Administration Project. Accra. http://www.ghanalap.gov.gh/index1.php?linkid=47&sublinkid=97 

[22] Osorio, Martha; Park; Clara. 2013. The Gender and Equity Implications of Land-Related Investments on Land Access, Labour and Income-Generating Opportunities in Northern Ghana The Case Study of Integrated Tamale Fruit Company. FAO. Rome.

[23] IBP. 2018: Ghana Land Ownership and Agricultural Laws Handbook Volume 1. Washington, 86.

[24] UN-Habitat. 2014. The State of African Cities 2014. Re-imagining sustainable urban transitions. Nairobi.