Gana - Contexto e Governança Fundiária

^{Plantações de cacau em Gana, foto de jbdodane (CC BY-NC-SA 2.0)} 

Em 2003, Gana lançou um grande projeto de reforma agrária com o objetivo de melhorar o registro de terras, a capacitação institucional, a resolução de disputas de terras e a harmonização dos sistemas legais e consuetudinários de governança de terras. A maioria das terras é mantida informalmente sob posse consuetudinária, enquanto aproximadamente 20% das terras em Gana são oficialmente de propriedade do estado. Apesar do crescimento econômico significativo, a pobreza e a insegurança alimentar continuam a ser um problema, especialmente no norte rural.

Nos últimos anos, tensões e conflitos por terra foram exacerbados pela expansão da mineração - incluindo a mineração informal em pequena escala - e do agronegócio para biocombustíveis. Além disso, a falta de sincronização do sistema pluralista de posse de terra deu origem a disputas pelo território. Em particular, os direitos dos pastores(as), os direitos das mulheres à terra e os direitos dos povos rurais enfrentam desafios no que diz respeito ao acesso e títulos de terra.

Legislação e regulamentação de terras

A Constituição de Gana atribui todas as terras públicas e todos os minerais ao presidente. No entanto, a linhagem - tanto matrilinear quanto patrilinear - está no centro da questão da propriedade da terra e continua sendo uma instituição social chave em Gana. Embora a terra seja propriedade da família ou da comunidade, os governos tradicionais, chamados de tamboretes no sul e peles no norte, administram cerca de 80% das terras com chefes atuando como tutelares¹. Além disso, o líder espiritual é responsável por alocar terras, mediar conflitos de terra e atuar como um elo com os espíritos dos ancestrais.

O mandato do Ministério de Terras e Recursos Naturais inclui facilitar o acesso equitativo, repartição de benefícios e segurança da terra, florestas e recursos minerais, a promoção da consciência pública e participação da comunidade na gestão e utilização sustentável de florestas, vida selvagem e uso da terra.

Em 2008, a Lei da Comissão de Terras foi aprovada, juntando várias agências relacionadas com a temática. Em resposta à corrupção generalizada e à má coordenação entre essas agências, a lei visa garantir que o uso da terra esteja de acordo com os princípios de gestão sustentável e de acordo com os objetivos de desenvolvimento de Gana. A Comissão gere terras públicas e outras terras pertencentes ao Presidente. A Lei de Uso da Terra e Planejamento Espacial promove esses objetivos com ênfase em um sistema de planejamento descentralizado para terras e assentamentos humanos.

O novo projeto de lei de terras foi apresentado ao parlamento em 2018, mas posteriormente retirado e aprovado em julho de 2020, eventualmente. Ele busca consolidar e harmonizar as 166 leis existentes relacionadas à terra em Gana, regular o uso e a aquisição da terra e melhorar a gestão eficaz da mesma.

Classificações de posse de terra

A posse da terra em Gana é baseada em um sistema jurídico pluralista no qual as leis consuetudinárias e estatutárias se sobrepõem. A Constituição de 1992 distingue terras públicas mantidas sob autoridade do Estado para interesse público e terras consuetudinárias formalmente sob liderança tradicional. A posse consuetudinária da terra é vista como a confiança social mantida para tamboretes, peles ou linhagens para as gerações passadas, presentes e futuras que vivem naquela terra. Mais de um quarto da população adulta sente-se insegura quanto aos seus direitos de posse².

Legalmente, existem cinco categorias de títulos em relação à terra consuetudinária, a saber, alodial, propriedade plena, título consuetudinário de propriedade plena, arrendamento e outros, como a sociedade. O título alodial é mantido em confiança com o chefe da família e considerado a forma mais elevada de propriedade da terra³. Se um detentor de direitos alodiais dá ou vende terras, é chamado de título de propriedade plena. Mais comum em áreas urbanas, as partes envolvidas podem concordar que a posse da terra muda do direito consuetudinário para o direito comum. O título consuetudinário de propriedade plena se refere aos direitos de posse que alguém detém em nome dos tamboretes ou peles. Voltando à ideia de que os descendentes dos primeiros assentados têm o direito de usar parte das terras dos tamborete, se cultivarem, esses direitos são condicionais e indefinidos⁴.  

Embora existam acordos individuais de pastoreio para pastores(as) transumantes no norte, eles não têm direitos legais de acesso. A crescente pressão sobre a terra, o desenvolvimento e as mudanças nas paisagens aumentam ainda mais os conflitos entre fazendeiros e pastores(as) sobre o acesso à água e pastagens⁵. 

Tendências de uso do solo

Mais da metade da população de Gana trabalha na agricultura e 44% vive em áreas rurais⁶.  O tamanho médio das fazendas é inferior a 1,6 hectares. As culturas mais comuns são milho, mandioca e inhame, nozes, arroz e, em nível comercial, óleo de palma, borracha, cana-de-açúcar, algodão, tabaco e cacau. O 18% das terras de Gana são consideradas aráveis e outros 15% são utilizadas como pastagens permanentes⁷. A transumância é praticada principalmente por pastores(as) de países vizinhos que arrendam terras de chefes e proprietários, sazonalmente.

Além disso, a mineração desempenha um papel fundamental na economia de Gana. Embora a mineração artesanal tenha sido a principal fonte de renda nas áreas rurais durante séculos, as corporações estabeleceram grandes minas de ouro, diamante, bauxita, alumínio, petróleo e prata. Quase um terço do território de Gana está sob concessões de mineração de ouro. Especialmente nos últimos anos, houve uma mudança significativa de terras agrícolas desviadas para concessões minerais. A Lei de Minerais e Mineração (Lei nº 703) de 2006 autoriza o governo a adquirir ou ocupar terras que sejam “consideradas necessárias para desenvolver ou utilizar recursos minerais”, mas também requer compensação adequada. Além disso, a mineração artesanal tornou-se cada vez mais mecanizada, contribuindo para uma significativa degradação do solo.

Com seus três grandes sistemas fluviais, incluindo o rio Volta, cerca de 10% do território do país são zonas úmidas⁸.  Entre 2001 e 2019, Gana enfrentou desmatamento severo, perdendo mais de um milhão de hectares de cobertura de árvores, o equivalente a uma redução de 17% desde 2000.

Aquisições de terras

As terras públicas são alocadas através da Comissão de Terras ou do Oficial Regional de Terras. De acordo com a regra costumeira, os proprietários de terras podem vender, arrendar, hipotecar ou penhorar seus direitos. No entanto, os novos proprietários devem reconhecer a propriedade dos povos tamboretes ou dos peles e concordar em fornecer todos os serviços habituais. Além disso, os detentores de títulos alodiais e de propriedade plena podem arrendar terras para indivíduos por um determinado período de tempo, por um aluguel anual⁹.  De acordo com a constituição, os estrangeiros não estão autorizados a possuir terras, mas os limita a arrendamentos de no máximo 50 anos¹⁰. 

O estado tem o direito de ocupar e usar qualquer terra para mineração e fins públicos, mas é obrigado a indenizar ou oferecer terras de valor equivalente¹¹. Vozes críticas argumentam, no entanto, que o governo abusou de seu direito de aquisições obrigatórias de terras para fins públicos, que vão desde razões de defesa e segurança pública até saúde pública e planejamento comunitário ou urbano. Dito isso, a compensação geralmente é paga ao detentor do título alodial, mas não às pessoas que realmente usam e vivem da terra.

Em geral, o mercado de terras é caracterizado pela falta de transparência, escassez de terras, e corrupção e disputas de terras, que muitas vezes se tornam violentas. O processo de registro de propriedade é complexo, extenso e demorado. Apesar dos esforços para melhorar a administração da terra, a posse consuetudinária da terra permanece em grande parte indocumentada e os pequenos proprietários(as) têm pouca margem de manobra se as autoridades consuetudinárias alugam ou vendem suas terras. Os conflitos surgem entre o governo, residentes locais, vários grupos étnicos, chefes, proprietários de terras migrantes - incluindo mineiros artesanais chineses¹² - e corporações transnacionais.

Investimentos em terras

Como na maioria dos países da África Ocidental, as aquisições de terras em grande escala também aumentaram em Gana. A possibilidade de arrendamentos renováveis de longo prazo atraiu investidores estrangeiros e nacionais, especialmente para plantações de cacau e cultivo de biocombustíveis. Isso foi facilitado ainda mais pelo Plano Nacional de Energia de Gana de 2006, que apoia a energia renovável. De acordo com a Land Matrix, em 2020, mais de 1 milhão de hectares foram concedidos a investidores, enquanto os negócios planejados e fracassados somam 300.000 hectares adicionais. Além de investidores ocidentais, Gana atraiu várias empresas do Sul Global, como Brasil e China¹³. 

Essa tendência expõe os usuários(as) da terra sem títulos formais ao deslocamento arbitrário e agrava o processo de degradação ambiental¹⁴.  Embora as corporações e / ou o estado devam pagar uma compensação, muitos chefes não distribuem os pagamentos de venda, arrendamento ou aquisição compulsória aos detentores dos títulos - para não falar das pessoas que trabalham na terra. Historicamente, o sistema consuetudinário de posse da terra alocou terras para agricultura de subsistência, mas está mal equipado para lidar com transações comerciais em grande escala. O impacto a longo prazo das decisões e conflitos relacionados são novos para chefes e líderes de linhagem. Em vários casos, as autoridades consuetudinárias receberam “dinheiro de aperto de mão” para contornar os proprietários de terras em suas tomadas de decisão¹⁵. 

Direitos da Mulher à Terra

De acordo com a constituição, mulheres e homens têm direitos iguais no acesso à propriedade¹⁶.  Na prática, apenas 10% das proprietárias da terra são mulheres e as mulheres como tal têm apenas acesso secundário à terra por meio de seus cônjuges, filhos ou irmãos. Nas famílias patrilineares, a terra é passada de pai para filho e de tios maternos para seus sobrinhos nas comunidades matrilineares e, como tal, sempre permanecendo em mãos masculinas. Para as mulheres, portanto, é muito importante manter boas relações com seus parentes homens. De acordo com o direito consuetudinário, o chefe da família - geralmente um homem - é considerado o guardião da terra¹⁷.  Além disso, as normas tradicionais de gênero e a discriminação generalizada limitam a participação das mulheres na vida pública e na política, incluindo as reuniões de linhagem, clã ou tamboretes onde a maioria das decisões relacionadas à terra são tomadas¹⁸.

Tanto nas famílias patriarcais quanto nas matriarcais, as mulheres podem obter acesso à terra por meio de herança, embora enfrentem várias restrições¹⁹.  Na verdade, a terra permanece na linhagem, mas as viúvas com filhos, geralmente têm permissão para continuar cultivando²⁰.  Apesar das reformas legislativas em 1985, que não tratam dos casamentos polígamos, o acesso à terra pode mudar em favor do marido se o casal se divorciar ou se ele se casar com outra esposa. Mais recentemente, uma estratégia de gênero foi desenhada para o setor de terras para tratar de questões em nível local²¹.

No que diz respeito à agricultura comercial, as mulheres arcam com a maioria das consequências negativas. Particularmente as mulheres rurais dependem da agricultura para sua subsistência, mas têm poucas opções quando perdem suas terras (ou da família), bem como acesso limitado a compensação ²². 

^{Mulher em pé em seu próprio campo, foto da USAID (CC BY-NC-SA 2.0)}

Assuntos sobre posse urbana

A posse consuetudinária ainda desempenha um papel central no Gana (peri)urbano. Nas cidades, e em Acra em particular, a pressão por terras para projetos de desenvolvimento e habitações está aumentando rapidamente. Diante da crescente urbanização e do crescimento populacional, as autoridades locais cada vez mais alocam terras aos incorporadores. Espera-se que quem adquire um terreno pague um token ao proprietário alodial original. Como resultado de tokens caros e preços de mercado, cerca de 65% dos residentes de Acra não podem mais adquirir terras urbanas²³. 

As estimativas indicam que mais de dois terços da população de Acra vivem em assentamentos informais, que são caracterizados pela insegurança da posse, más condições de saúde e falta de acesso à água²⁴. Embora a posse da terra tenda a ser mais formalizada nas áreas urbanas, apenas 39% têm seus imóveis previamente registrados.

^{Gana urbana, foto de Djigiarov (CC BY-NC-SA 2.0)} 

Diretrizes Voluntárias sobre a Governança da Posse da Terra (VGGT)

Em 2018, ocorreu uma mesa redonda para discutir a relevância do VGGT para o setor de pesca de Gana como parte do Programa de Governança de Terras da UE.

Where to go next?

Sugestão da autora para leituras adicionais 

Com a mineração em pequena escala se tornando uma questão (ambiental) crescente, Crawford e Botchwey assumem uma abordagem altamente interessante sobre os conflitos e acordos entre os mineiros chineses e o governo de Gana.

Este trabalho fornece uma análise completa dos conflitos entre agricultores(as) e pastores(as) em Gana a partir da perspectiva das partes interessadas.

Sobre os investimentos do agronegócio sul-sul, a publicação de Amanor et al. oferece resultados interessantes.

Timeline - milestones in land governace

***Referências

[1] The Office of the Administrator of Stool Lands Act of 1994.

[2] Prindex. 2020. Ghana: https://www.prindex.net/data/ghana/

[3] Ubink, Janine and Julian Quan. 2008. How to combine tradition and modernity? Regulating customary land management in Ghana. Land Use Policy,25:198–213.

[4] Land Title Registration Law 1986
Lenz, Carola. 2001. Contested boundaries : decentralisation and land conflicts in northwestern Ghana. Bulletin de l'APAD 22. https://journals.openedition.org/apad/50

[5] Stanley Dary et al. 2017. Triggers of Farmer-Herder Conflicts in Ghana: A Non-Parametric Analysis of Stakeholders’ Perspectives. Sustainable Agriculture Research. 6 (2): 141-151. http://www.ccsenet.org/journal/index.php/sar/article/view/67465

Setrana, Mary B. 2018. “No Cattle Would Be Left Out”: Farmer-Herder Conflict and the Challenge of Peacebuilding from Below in Ghana. 21 February: https://kujenga-amani.ssrc.org/2018/02/21/no-cattle-would-be-left-out-farmer-herder-conflict-and-the-challenge-of-peacebuilding-from-below-in-ghana/

[6] FAO. 2018. FAO Stats. Rome http://www.fao.org/faostat/en/#country/81

[7] Ibid.

[8] Global Forest Watch. 2020. Ghana. https://www.globalforestwatch.org/dashboards/country/GHA

[9] Land Title Registration Law 1986

[10] The Constitution of the Republic of Ghana, Article 266

[11] The State Lands Act 1962, Section 4(1) and 5

[12] Crawford, Gordon and Gabriel Botchwey. 2017. Conflict, collusion and corruption in small-scale gold mining: Chinese miners and the state in Ghana. Commonwealth & Comparative Politics 55(4): 444-470. https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14662043.2017.1283479

[13] Amanor KS and Chichava S. (2016) South–south cooperation, agribusiness, and African agricultural development: Brazil and China in Ghana and Mozambique. World Development 81: 13-23. URL: https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0305750X1530320X

[14] Yaro. Joseph A.; Tzikata, Dzodzi 2015. Recent transnational land deals and the local agrarian economy in Ghana. In: Hall, Ruth et al. Africa’s Land Rush - Rural Livelihoods and Agrarian Change. Rochester, US : 46-64.

[15] Hughes, Ailey et al. 2011. Focus on Africa Ghana Lesson 1: Chiefs Behaving Badly: How Greed and Rising Demands are Fueling Tenure Insecurity in Ghana. Focus on Africa: Ghana. World Resources Institute and the Rural Development Institute. http://www.wri.org/property-rights-africa/

[16] The Constitution of the Republic of Ghana, Article 18(1). http://www.parliament.gh/constitution_republic_ghana.html

[17] The Head of Family Accountability Act, 1985 (PNDC Law 114): Section 1 (1).
Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) Development Centre. 2020. Social Institutions and Gender Index. Ghana. Paris: http://genderindex.org/country/ghana

[18] Kuusaana, Elias D. et al. 2013. Customary Land Ownership and Gender Disparity. In: Ghana Journal of Development Studies 10 (1-2). https://www.zef.de/fileadmin/user_upload/ekuusaana_download_115786-322067-1-SM.pdf

[19] The Constitution, adopted in 1992, Article 22[1] 

[20] FAO. 2004. Access To And Control Over Land From A Gender Perspective. A Study Conducted In The Volta Region Of Ghana, FAO Regional Office for Africa. Rome. http://www.fao.org/docrep/007/ae501e/ae501e00.htm

[21] Ministry of Lands and Natural Resources. Ghana Land Administration Project. Accra. http://www.ghanalap.gov.gh/index1.php?linkid=47&sublinkid=97 

[22] Osorio, Martha; Park; Clara. 2013. The Gender and Equity Implications of Land-Related Investments on Land Access, Labour and Income-Generating Opportunities in Northern Ghana The Case Study of Integrated Tamale Fruit Company. FAO. Rome.

[23] IBP. 2018: Ghana Land Ownership and Agricultural Laws Handbook Volume 1. Washington, 86.

[24] UN-Habitat. 2014. The State of African Cities 2014. Re-imagining sustainable urban transitions. Nairobi.