Tenencia de Bosques

^{Foto: Bosque en las Seychelles, por Karin Guzy, todos los derechos reservados 2022}

Por Anne Hennings, revisado por Maartje de Graaf, Coordinadora de Programas de Tropenbos International​

Los bosques y las tierras arboladas proporcionan medios de vida a muchas comunidades que dependen de la madera, la leña, los materiales de construcción, los productos forestales no madereros, el forraje, los alimentos, las plantas medicinales y el agua. Según la FAO, más de 1,5 millones de personas dependen de los bosques y de sus productos y servicios, que en su mayoría se utilizan de manera informal. Durante décadas, los derechos de propiedad no especificados o superpuestos sobre las zonas forestales, las adquisiciones de tierras a gran escala por parte de gobiernos e inversores (internacionales), la tala incontrolada y la conversión de tierras forestales a otros usos han provocado una deforestación masiva.¹

La gobernanza forestal responsable y la seguridad de la tenencia de los bosques son cruciales para ayudar a reducir la deforestación, combatir el cambio climático y preservar el planeta. Además de contribuir al bienestar humano y a los medios de subsistencia, los bosques son importantes para las tradiciones espirituales y culturales de las personas. A pesar de la importancia de la reforma de la tenencia forestal, no se le ha prestado suficiente atención.

La tenencia de los bosques y los derechos de propiedad determinan quién posee y gestiona los recursos forestales. La tenencia de los bosques tiende a ser compleja, ya que hay una serie de partes interesadas con diferentes intereses en los bosques, que van desde los funcionarios estatales nacionales y locales hasta las comunidades locales y los usuarios (estacionales), pasando por los pueblos indígenas. Parte de esta complejidad se remonta a la época colonial, cuando en muchos países los recursos naturales eran gobernados por las autoridades estatales o coloniales mientras que los derechos de los usuarios locales de los recursos quedaban sin reconocer. Como resultado, la tenencia de los bosques ha permanecido bajo control y gestión estatal en muchas zonas hasta la actualidad. 

Dicho esto, estos mismos recursos son reclamados, gestionados y protegidos por comunidades indígenas y locales que basan sus reivindicaciones de tenencia en derechos consuetudinarios comunitarios que no suelen ser reconocidos por los gobiernos. La presencia de múltiples grupos con reivindicaciones de tenencia que se solapan contribuye a los conflictos o a la destrucción del medio ambiente. La participación de los pequeños propietarios, las comunidades locales y los pueblos indígenas es clave para la gestión sostenible de los bosques, la gestión del clima y la restauración del paisaje. El WRI calcula que aproximadamente la mitad de las tierras del mundo son tierras comunitarias. Los pueblos indígenas poseen por sí solos una cuarta parte de las tierras del mundo.

Más recientemente, el potencial de los bosques gestionados y protegidos por las comunidades para mantener la biodiversidad y adaptarse al cambio climático y mitigarlo ha pasado a un primer plano. En este sentido, se han iniciado y puesto en marcha diversos programas que van desde la restauración, REDD+ e iniciativas de servicios ecosistémicos. Sin embargo, REDD+ y otros planes de compensación de carbono alteran los derechos y las relaciones forestales comunitarias y han sido criticados por excluir a las comunidades dependientes de los bosques o agravar las trayectorias de conflicto.

Conceptos clave y terminología

La tenencia forestal formal o consuetudinaria determina quién puede utilizar, gestionar, controlar o transferir tierras forestales. La tenencia forestal también especifica durante cuánto tiempo y en qué condiciones los individuos o grupos poseen estos derechos. La falta de reconocimiento legal y los bajos niveles de seguridad de la tenencia pueden conducir a un uso insostenible de los bosques y fomentar los conflictos. Además, la seguridad de la tenencia es fundamental para la mitigación del cambio climático y la adaptación al mismo. Las comunidades o los hogares sólo están dispuestos (y son capaces) de invertir su tiempo y sus ahorros en mejorar las prácticas agrícolas, forestales y de gestión del agua o en conservar los bosques, si no temen que mañana les arrebaten sus tierras. A su vez, la inseguridad de la tenencia puede contribuir a una escasa capacidad de adaptación y resiliencia frente a la variabilidad climática.

Muchas comunidades tienen o practican la tenencia colectiva formal o consuetudinaria en la que una comunidad tiene derecho a gestionar y controlar la tierra y los recursos. Mientras que algunas comunidades asignan parte o la mayor parte de la tierra a individuos u hogares, otras la utilizan colectivamente. 

Las tierras indígenas y comunitarias están bajo gobernanza comunitaria. Los pueblos indígenas son descendientes de poblaciones que habitaban una determinada zona antes de la colonización o del establecimiento de las fronteras de los Estados nacionales. Los medios de vida de las comunidades locales dependen de sus tierras y recursos naturales y estas suelen tener una fuerte conexión con ellos. La gobernanza consuetudinaria es común en ambos grupos.²

En las últimas décadas, varios gobiernos han intentado promover la seguridad de la tenencia forestal diversificando la gobernanza forestal y los derechos de tenencia. A partir de la década de 1970, los gobiernos iniciaron cada vez más reformas en respuesta a las crecientes críticas a los enfoques altamente centralizados de la tenencia para la gestión y conservación de los bosques. Conocidas como devolución de derechos forestales³ o transición global de la tenencia forestal ⁴, los derechos de tenencia forestal se transfirieron a actores locales. A diferencia de las reformas agrarias, las reformas forestales han pretendido formalizar los derechos sobre los recursos de las personas que viven en los bosques o cerca de ellos, a menudo en forma de derechos colectivos.⁵ Sin embargo, a pesar de décadas de esfuerzos, las reformas de la tenencia forestal colectiva sólo han tenido un éxito moderado en el reconocimiento de los derechos consuetudinarios de las comunidades locales.⁶

Marco jurídico y políticas internacionales

En la última década, los pueblos indígenas de todo el mundo han presionado para que se reconozcan sus derechos, se descentralice la gobernanza, demandando medidas de conservación inclusivas y sostenibles. Las reformas de la tenencia forestal implican cambios complejos en los derechos, las responsabilidades y las relaciones entre múltiples actores. Aunque se ha hecho hincapié en los cambios en los marcos normativos, las lagunas entre la ley y la práctica y las cuestiones de coordinación han recibido menos atención.⁷ Además, hace poco que los investigadores han empezado a estudiar cómo se percibe realmente la seguridad de la tenencia forestal. Basándose en los resultados obtenidos en Uganda, Perú e Indonesia, Larson destaca los aspectos multidimensionales de la percepción de la seguridad de la tenencia, cómo está determinada por el contexto y cómo la experimentan los distintos agentes.⁸

A escala internacional, las Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia (DVGT), la Declaración de Nueva York sobre los Bosques y el plan de acción de la UE sobre aplicación de las leyes, gobernanza y comercio forestales (FLEGT por sus siglas en inglés) contribuyeron a aumentar el compromiso político, las revisiones de las políticas y el desarrollo de nuevos marcos jurídicos que contemplan una tenencia forestal más inclusiva, protegida y accesible.

En 2022, 190 países firmaron en la COP15 del Convenio de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica el Marco Mundial de la Biodiversidad de Kunming-Montreal, de 10 años de duración, para combatir la pérdida de biodiversidad. Los objetivos del marco apuntan específicamente a satisfacer las necesidades de las personas mediante el uso sostenible (de los recursos naturales) y el reparto de beneficios.

Un estudio publicado recientemente por la Iniciativa para los Derechos y Recursos (RRI, por sus siglas en inglés) muestra que 39 gobiernos de 73 países que cubren el 85% de la superficie terrestre mundial han aumentado la superficie bajo propiedad indígena, afrodescendiente y de comunidades locales entre 2015 y 2020. El resultado ha sido el reconocimiento legal de más de 100 millones de hectáreas de tierras comunitarias. En 2020, los pueblos indígenas, los pueblos afrodescendientes y las comunidades locales poseían el 12% de la tierra en 73 países en 2020, con un 7% adicional dedicado a ellos. En cambio, los gobiernos, los particulares y las empresas poseen el 82%. El aumento mundial de la propiedad consuetudinaria y comunitaria es el resultado de nuevos avances legislativos y de la aplicación en curso de reformas.

El ritmo y el alcance de estas reformas han diferido significativamente entre regiones. Los países africanos registraron el mayor aumento del reconocimiento legal, un 12%. En todo el mundo, la República Democrática del Congo, la República del Congo, India e Indonesia son los países que más han avanzado. En América Latina, donde históricamente ha habido movimientos indígenas fuertes y con voz ⁹, los avances se han ralentizado, pero es probable que se recupere como por ejemplo el nuevo gobierno progresista de Brasil. En Asia, la gran mayoría de la superficie forestal bajo propiedad o control comunitario legal se encuentra en China.¹⁰

En 2022, la Iniciativa para los  Derechos y Recursos (RRI) lanzó la Herramienta de Tenencia, el mayor y más completo conjunto de datos sobre derechos colectivos de tenencia forestal. La herramienta muestra quién posee y gestiona el 92% de la superficie forestal mundial.

Los indicadores de los Objetivos de Desarrollo Sostenible relacionados incluyen ODS 15.1.1 que mide el porcentaje de zonas forestales y ODS 15.2.1 sobre el progreso hacia la gestión sostenible de los bosques. Juntos pretenden reforzar la gobernanza forestal y equilibrar la conservación y el uso sostenible de los recursos forestales. La mayoría de los datos proceden de la Evaluación de los Recursos Forestales Mundiales (FRA), que se realiza cada cinco años. La FRA 2020 es la última evaluación que abarca 236 países. Sin embargo, los indicadores aún no han abordado plenamente los aspectos sociales y económicos y no tienen en cuenta las cuestiones de tenencia.

Identificación de retos y riesgos

La seguridad de la tenencia es un factor clave para el uso sostenible y las inversiones, la lucha contra la deforestación y la mediación en conflictos.¹¹ La adaptación al cambio climático y la mitigación de sus efectos, así como las actividades comerciales de silvicultura comunitaria y el pago por planes medioambientales requieren una tenencia fiable y segura. La investigación ha demostrado que el reconocimiento de las prácticas y los derechos de tenencia de las comunidades que dependen de los bosques es importante para su bienestar y sus esfuerzos de conservación.¹² Sin embargo, en la mayoría de los casos, la falta de apoyo y protección del gobierno, el clientelismo y la corrupción socavan la seguridad de la tenencia. Las normativas legales jerárquicas o inflexibles son uno de los principales retos para los pequeños propietarios y las comunidades forestales a la hora de lograr el reconocimiento formal o los derechos de uso de los productos forestales.¹³

Al mismo tiempo, los títulos de propiedad no son lo mismo que la seguridad de la tenencia para muchas comunidades consuetudinarias o indígenas. En algunos países, como Tanzania o Camboya, las disposiciones constitucionales y legislativas salvaguardan los derechos consuetudinarios a los bosques y la tierra que, sin embargo, siguen estando insuficientemente protegidos en las negociaciones de adquisiciones de tierras a gran escala. La falta de aplicación y supervisión de las políticas da lugar a procesos de formalización de los derechos comunitarios que son muy desiguales y contingentes.¹⁴ Por otra parte, Kusters et al. demuestran que, además de la seguridad de la tenencia, deben cumplirse otras condiciones para establecer una gestión sostenible de los bosques comunitarios, como la existencia de estructuras organizativas más allá del ámbito comunitario, una gobernanza comunitaria integradora y el reparto de beneficios, un gobierno local favorable o el acceso a financiación y mercados, entre otras.

En comparación con el derecho estatutario, la tenencia consuetudinaria tiende a ser más flexible, dinámica y adaptable, y puede dar cabida a un amplio espectro de usuarios de los recursos. Sin embargo, los sistemas consuetudinarios de tenencia también pueden ser rígidos, sesgados a favor de las élites, discriminatorios contra las mujeres y/o los jóvenes, o carecer de mecanismos de rendición de cuentas.¹⁵ Dicho esto, los derechos de tenencia no sólo deben ser seguros, sino que también deben proporcionar un acceso y un control inclusivos e igualitarios sobre los recursos forestales.¹⁶

Cambio climático y tenencia de bosques

Los bosques se consideran una parte esencial de la adaptación al cambio climático y su mitigación. Su papel se pone de relieve en diversas iniciativas internacionales, como FLEGT, que aborda la tala ilegal para reducir la deforestación. En este caso, el mayor reto reside en las discrepancias entre el derecho estatutario y el consuetudinario en la definición de tala ilegal. 

Como consecuencia del calentamiento global y la degradación forestal, los bosques (tropicales) pierden su capacidad de absorber dióxido de carbono. En consecuencia, la restauración de los ecosistemas y la forestación pueden contribuir significativamente a preservar la biodiversidad, así como los servicios sociales y culturales de los ecosistemas. No obstante, el informe Land Gap hace hincapié en la importancia de mantener intactos los ecosistemas forestales existentes, en lugar de establecer la eliminación de carbono mediante la plantación de árboles.¹⁷

Mantener las reservas de carbono existentes es clave para cumplir los objetivos climáticos y minimiza las repercusiones negativas sobre la escasez de tierras. Tanto la forestación como la plantación de árboles tienen efectos negativos sobre la soberanía alimentaria, facilitan la expropiación y socavan los medios de vida y la tenencia de las comunidades indígenas y dependientes de los bosques.¹⁸

Quizá una de las iniciativas de mitigación climática relacionadas con los bosques más conocidas sean los programas REDD+. Los programas de compensación de carbono valoran y mercantilizan los recursos forestales, incluidas sus funciones medioambientales y de mitigación del carbono. De este modo, los bosques se convierten en almacenes de carbono, mientras que su protección garantiza la reducción de las emisiones de carbono. Sin embargo, REDD+ no siempre es inclusivo ni protege los derechos consuetudinarios, indígenas o comunitarios.¹⁹ Al contrario, el creciente interés por comprar tierras forestales en los países en desarrollo para planes compensatorios crea presión y a menudo lleva a excluir a los usuarios de los bosques y a desestimar los acuerdos de tenencia.²⁰ Además, REDD+ cambia la relación entre las comunidades y los bosques y el valor de los bosques. 

Las mujeres y la tenencia de los bosques

Las mujeres son agentes del cambio en la gestión sostenible de los bosques comunitarios y actores clave en la conservación del medio ambiente. Aportan un profundo conocimiento de los ecosistemas locales y los recursos naturales y saben cómo evitar el uso excesivo y la degradación. Además, en muchas comunidades las mujeres están al frente de la defensa comunitaria y organizan movimientos de base, lideran protestas o participan en grupos de presión.

Sin embargo, las mujeres tienen pocas oportunidades de participar en la gestión de los recursos naturales o forestales en todo el mundo, que a menudo se percibe como un ámbito masculino. Los hombres suelen encargarse de la caza, así como de la recolección y venta de madera, mientras que la recogida de productos forestales con fines alimentarios y medicinales se considera una actividad femenina.²¹ La participación de las mujeres en la toma de decisiones puede percibirse como despectiva, ya que normalmente no se espera ni se permite que las mujeres participen en la toma de decisiones a nivel comunitario. A veces, ni siquiera se las considera miembros de la comunidad, que es un requisito previo para participar en la gobernanza comunitaria y compartir beneficios.²² Además, las mujeres reciben menos ayuda y tienen menos oportunidades de participar en cursos de capacitación.

Los derechos exclusivos de tenencia, la discriminación por motivos de género y las realidades sociales asociadas a los bajos índices de alfabetización de las mujeres o sus limitaciones de tiempo también limitan su participación en las cadenas de valor de los productos, como la transformación y el transporte de mercancías a los mercados.²³ A menudo, el registro de tierras y la concesión de títulos de propiedad son procesos burocráticos complejos y que requieren mucho tiempo, por lo que es más probable que se encarguen de ellos los hombres.²⁴ Además de las culturas patriarcales, las leyes y reglamentos estatutarios y consuetudinarios a menudo crean barreras para los derechos de tenencia de las mujeres al favorecer a los herederos varones o prestar una atención inadecuada a las relaciones de poder desequilibradas entre los cónyuges, por ejemplo, en cuanto a los requisitos para la venta de tierras familiares gestionadas conjuntamente.²⁵

El informe Género, tenencia y prácticas consuetudinarias muestra cómo los marcos jurídicos y las prácticas consuetudinarias limitan los derechos de las mujeres indígenas a acceder y gestionar los recursos forestales en Camboya, Indonesia, la RDP Lao, Myanmar, Nepal, Vietnam y Tailandia. Las mujeres indígenas y locales no sólo se ven desfavorecidas por la ley y las costumbres, sino que a menudo no se sienten seguras para acceder a las zonas protegidas debido a la militarización, el acoso y la violencia.²⁶ Sin embargo, los hallazgos indican que los grupos comunitarios de usuarios forestales más pequeños permiten potencialmente a las mujeres superar las barreras para participar activamente en la gestión de los bosques.²⁷

Los esfuerzos encaminados a crear oportunidades para que las mujeres participen en las decisiones sobre silvicultura comunitaria no siempre tienen éxito. Por ejemplo, las cuotas de representación femenina en los comités forestales no se traducen necesariamente en una mayor participación. Las representantes femeninas han informado de que los hombres de la comunidad suelen pasar por alto sus demandas y opiniones. Además, las medidas sensibles a las cuestiones de género pueden sucumbir a instituciones o normas locales sesgadas.²⁸ Aún queda mucho por hacer para salvaguardar los derechos de gobernanza de las mujeres indígenas y locales.

Innovaciones en la gobernanza de la tierra

En consonancia con las DVGT, la FAO apoya a varios países en la diversificación y el fortalecimiento de la tenencia forestal, es decir, mediante la realización de evaluaciones sobre los sistemas de tenencia forestal en vigor; la recopilación de datos sobre la tenencia forestal; la sensibilización y la formación sobre cuestiones relacionadas con la tenencia forestal; y la prestación de apoyo a los países en el proceso de reformas de la tenencia y el desarrollo de políticas. 

Además, multitud de organizaciones de la sociedad civil y redes mundiales apoyan a los pueblos indígenas y las comunidades forestales. Forest Peoples ofrece manuales de formación y guías comunitarias sobre gestión de recursos naturales, el Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI), comunidades en control o cartografía participativa, o sobre el Convenio sobre la Diversidad Biológica. El GCIAI publicó una guía para profesionales sobre la igualdad de género en la tenencia de los bosques dirigida a instituciones gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil, organismos donantes, organizaciones de mujeres y expertos en cuestiones de género que trabajan en la integración de la igualdad de género.

La silvicultura urbana ha atraído cada vez más atención a la hora de abordar los retos relacionados con la urbanización y el cambio climático. Para liberar el potencial de los bosques urbanos, U Forest ha elaborado unas directrices para un Plan de Acción de Silvicultura Urbana en Europa. Los bosques urbanos no sólo benefician la salud y el bienestar de los residentes urbanos, sino que también son clave para las políticas europeas, como el Nuevo Pacto Verde o la Estrategia de Biodiversidad de la UE, y ayudan a las ciudades a aumentar su resiliencia al cambio climático. Sin embargo, queda por ver cómo se abordarán las cuestiones relacionadas con la tenencia y las infraestructuras. 

Referencias

[1] Véase, por ejemplo, el caso de la creación de un centro de formación de la FIFA en un bosque protegido de Bangladesh: Al Hasnat, Mahadi. 2023. How much of Bangladesh’s protected forests are really protected? Mongabay.  https://landportal.org/news/2023/01/how-much-bangladesh%E2%80%99s-protected-forests-are-really-protected 

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[9] Sunderlin 2011. The global forest tenure transition: Background, Substance &Prospects. In Sikor & Stahl: Forests and People: Property, Governance, and Human Rights.

[10] RRI. 2023. Who owns the worlds land? Second edition. URL: https://landportal.org/node/118830​

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[24] World Bank. 2022. Gender Equity in Land and Forest Tenure in REDD+ Programming: Synthesis Report. URL: https://landportal.org/library/resources/gender-equity-land-and -forest-tenure-redd-programming

[25] Larson, Anne M. et al. 2023. What is forest tenure (in)security? Insights from participatory perspective analysis. Forest Policy and Economics 147. URL: https://landportal.org/library/resources/what-forest-tenure-insecurity-insights-participatory-perspective-analysis Ngefor, Silvian & Van Damme, Patrick. 2022. An Analysis of the Evolution of Forestry Reforms and Women’s Rights to Forest Use, Ownership and Management in Cameroon. Africa Focus 35:1, 152-172.

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[27] World Bank. 2022. Gender Equity in Land and Forest Tenure in REDD+ Programming: Synthesis Report. URL: https://landportal.org/library/resources/gender-equity-land-and-forest-tenure-redd-programming

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[a]Land Portals SDG 15.1.1. page

[b]Land Portals SDG 15.2.1. page