Zambia - Contexto y Gobernanza de la Tierra

^{Mina de cobre de Mopani Foto de PhotoSmith2011 (CC-BY-SA 2.0)}

Aunque la mayor parte de la tierra en Zambia sigue estando bajo sistemas de tenencia consuetudinaria, se han producido cambios significativos en la cantidad de tierra que se ha convertido para permitir la privatización a través de títulos de arrendamiento legales. Sin embargo, todavía no se ha cuantificado de forma fiable el alcance de estas conversiones. Con la creciente demanda de tierras, la necesidad de datos precisos sobre la tierra y las tensiones sobre la urbanización no planificada ocupan un lugar destacado en la agenda de la gobernanza de la tierra en Zambia. 

El país no tiene salida al mar y comparte fronteras con ocho países: Angola, Namibia, Botswana, Zimbabwe, la RDC, Malawi, Tanzanía y Mozambique. Zambia es un país étnicamente diverso, producto de complejas historias de migración y demarcación de fronteras de la época colonial. El inglés es la lengua oficial del gobierno. 

La mayor parte del país se encuentra en la cuenca del río Zambeze. Tiene una superficie de 752.614 km2, de los cuales 11.890 km2 son de agua. El país tiene tres regiones agroecológicas principales. 

^{The three agro-ecological regions in Zamabia. Source: Soil Survey, Mt. Makulu Chilanga}

Unos 42 millones de hectáreas reciben precipitaciones anuales de entre 800 y 1400 mm y son aptas para la agricultura¹. La calidad del suelo es pobre en dos de las tres regiones agroecológicas. Gran parte de las tierras de las zonas rurales están relativamente poco pobladas. Según el Gobierno de Zambia, el 14% de las tierras agrícolas están siendo utilizadas en Zambia².

Antecedentes históricos

Los territorios que conforman la actual Zambia fueron apropiados por primera vez por la British South Africa Company (BSAC), que obtuvo una "carta real" en 1889 con una duración de 25 años. La carta, emitida en el contexto de las ambiciones imperialistas británicas, otorgaba a la compañía el poder monopólico de adquirir, administrar y beneficiarse de los territorios bajo su control³. La BSAC devolvió estos poderes de gobierno a la oficina colonial británica en 1924. 

La construcción del ferrocarril desde las cataratas Victoria hasta la actual Kabwe y hasta el límite norte de la colonia se convirtió en un imán para la adquisición de tierras y la ocupación de colonos.  Las tierras ricas en agricultura y minerales a lo largo de la línea de ferrocarril se designaron como tierras de la Corona y se reservaron para los europeos. Unas 60.000 personas que vivían en estas tierras fueron trasladadas a las "reservas nativas" adyacentes delimitadas por las autoridades coloniales, donde los suelos eran de peor calidad, lo que repercutía en la seguridad alimentaria de los hogares⁴. En total se establecieron 39 reservas en 1929, lo que también "facilitó el gobierno a través de las Autoridades Nativas (jefes) y la recaudación de impuestos para el régimen colonial"⁵.

_{Deshierbando el maíz, Mongu, oeste de Zambia, foto de Felix Clay (CC-BY-NC-ND 2.0)}

Al mismo tiempo, gran parte de las tierras de la Corona designadas para los blancos, que constituían menos del 2% de la población, permanecieron sin ocupar.  En 1947, las autoridades coloniales demarcaron tierras en fideicomiso adicionales que representaban alrededor del 57% de la superficie total, para "el uso o beneficio común, directo o indirecto de los "nativos"⁶. 

Zambia obtuvo la independencia en 1964. Esta transición fue pacífica, tras una campaña de desobediencia civil de los nacionalistas zambianos. En otros lugares de la región, la transición al gobierno de la mayoría fue ferozmente contestada por los intereses de la minoría blanca. Zambia desempeñó un papel activo durante las tres décadas siguientes a su independencia, apoyando las luchas de descolonización en el sur de África, incluidas las de Mozambique, Zimbabwe, Namibia y Sudáfrica. Esto tuvo consecuencias políticas, económicas y sociales de gran alcance para el país. Contribuyó a la transición hacia un gobierno cada vez más centralizado y autoritario⁷ cuando Zambia revisó su Constitución para convertirse en un estado unipartidista en 1972. También se produjo una importante inversión china en la construcción de la línea ferroviaria TAZARA (1970-1976) hasta Dar Es Salaam para compensar la dependencia de Zambia de los puertos sudafricanos. Este gran proyecto de infraestructuras prefiguró las posteriores inversiones chinas en agricultura, minería e infraestructuras⁸.

A lo largo de su historia poscolonial, Zambia ha tenido una fuerte dependencia de los ingresos derivados de la minería. En el momento de la independencia, los recursos de cobre del país eran la principal fuente de divisas y de empleo en el sector formal. Cinco años después de la independencia, el gobierno zambiano nacionalizó las minas de cobre, tratando de recuperar el control de las multinacionales extranjeras⁹. Sin embargo, el momento de esta medida coincidió con una recesión mundial en la década de 1970, relacionada con la subida del precio del petróleo en 1973. Esto precipitó el colapso del precio del cobre, que cayó a la mitad en 1975. Esto tuvo un gran impacto en la economía zambiana. En un periodo de treinta años, de 1969 a 1999, la producción de cobre pasó de 720.000 toneladas a 286.000 toneladas. 

_{Mina de cobre Mopani East Vecor Mill, foto de PhotoSmith2011 (CC-BY-SA 2.0)​}

Las minas nacionalizadas se endeudaron profundamente, al igual que el país en su conjunto. En 1985 Zambia era uno de los países más endeudados del mundo. Se vio obligado a pedir un préstamo al FMI, que le impuso un programa de ajuste estructural en 1986 como condición para el préstamo. Esto eliminó los subsidios al precio de los alimentos básicos, lo que desencadenó disturbios alimentarios, que condujeron a la ruptura de Zambia con el FMI en 1987. 

La caída del Muro de Berlín en 1989 rediseñó la geopolítica mundial impulsando un cambio en todo el mundo hacia formas de gobierno multipartidistas. Esto presionó al Partido Unido por la Independencia Nacional (UNIP por sus siglas en inglés), que había gobernado Zambia ininterrumpidamente desde la independencia, para que elaborara una nueva Constitución y celebrara elecciones democráticas. En 1991, el nuevo Movimiento por la Democracia Multipartidista (MMD por sus siglas en inglés) derrotó convincentemente al UNIP, llegando al poder con una plataforma política que abogaba por una amplia liberalización económica. El nuevo gobierno trató de incentivar la inversión local y extranjera en la minería, la agricultura y el turismo.

La liberalización económica vino acompañada de la reanudación de las relaciones con el FMI y de un paquete de ajuste estructural revisado, ya que Zambia se embarcó en un rápido programa de privatización. El objetivo era eliminar los controles de los precios agrícolas, privatizar 280 empresas estatales y poner en marcha una serie de medidas de política económica. Se hizo hincapié en la modernización de la agricultura para el crecimiento impulsado por el mercado y la atracción de inversiones extranjeras¹⁰. Se calcula que unas 72.000 personas perdieron su empleo como consecuencia de la privatización. La rápida privatización creó oportunidades para que las élites se hicieran con los activos del Estado, ya que "la privatización de las empresas estatales se gestionó mal, con millones de dólares aún sin contabilizar"¹¹.

A pesar del programa de ajuste estructural, Zambia siguió experimentando un crecimiento económico negativo entre 1991 y 1995, y en 1998 el PIB real se había contraído un 2%. La deuda externa de Zambia se situaba en 2001 en el 181% del producto nacional bruto¹². Esta situación se vio agravada por las elevadas tasas de infección por el VIH. En la actualidad, Zambia es el séptimo país con más afectados por el VIH/SIDA, con 1.3 millones de zambianos que viven con el virus. 

Zambia vivió una crisis política a principios de la década de 2000, cuando el entonces presidente Frederick Chiluba intentó obtener un tercer mandato. Levy Mwanawasa, el tercer presidente de Zambia que juró su cargo en 2002, revocó la inmunidad judicial de Chiluba y éste fue acusado de corrupción en 2003, para ser absuelto en 2009 tras un juicio de seis años. De los seis presidentes que sucedieron a Chiluba, dos murieron durante su mandato. Aunque ha habido una intensa contestación política, ésta nunca ha degenerado en un conflicto abierto.

El MMD mantuvo el poder durante un periodo de veinte años, entre 1991 y 2011. El Frente Patriótico se convirtió en el partido gobernante entre 2011 y 2021, antes de ser sustituido por el Partido Unido para el Desarrollo Nacional y el actual presidente Hakainde Hichilema en 2021. Zambia sigue teniendo una elevada carga de la deuda, con una deuda pública total del 89% del PIB en 2020¹³.

Legislación y regulaciones sobre la tierra

Inmediatamente después de la independencia, el gobierno del UNIP se centró en recuperar las tierras de los propietarios ausentes mediante la Ley de Adquisición de Tierras de 1970. La Ley de Tierras (Conversión de Títulos) de 1975 introdujo un programa de nacionalización de la tierra, confiriendo toda la tierra de Zambia al Presidente, para que la mantuviera a perpetuidad para y en nombre del pueblo de Zambia¹⁴.  La tenencia de la tierra se sustituyó por un arrendamiento legal renovable por un periodo máximo de 99 años, que entró en vigor el 1 de julio de 1975¹⁵. Esta ley se modificó en 1985 para permitir a los no zambianos acceder a la tierra mediante subvenciones o compra de títulos de arrendamiento, siempre que contaran con la autorización del Estado.  

El MMD presentó un proyecto de ley de tierras en 1993, que pretendía desarrollar un mercado de tierras y acelerar la privatización de las mismas. 

_{Los jefes desempeñan un papel central en la administración de la tierra en las zonas consuetudinarias, foto de CIF Action (CC-BY-NC-ND)​}

El proyecto se convirtió en ley en forma de la Ley de Tierras de 1995, que fusionó las tierras de reserva y las tierras en fideicomiso en el ámbito consuetudinario. La ley creó un Tribunal de Tierras para resolver los conflictos sobre la tierra y estableció un Fondo de Desarrollo de Tierras para coordinar la financiación de los proyectos de desarrollo de tierras. 

La ley mantuvo varios elementos de la política anterior. Seguía reservando al Estado la propiedad de todas las tierras de Zambia. Sin embargo, confirmó el reconocimiento legal de la tenencia consuetudinaria, garantizando que todas las tierras consuetudinarias conferidas a individuos y hogares antes de la promulgación de la Ley de Tierras de 1995 seguirían estando bajo este sistema. La distinción entre las tierras consuetudinarias y las tierras estatales, tal y como se define en la Constitución y en la Ley de Tierras de 1995, no se ha modificado desde entonces. Los tres factores prácticos de distinción entre las tierras estatales y las consuetudinarias se refieren a los mercados, la propiedad y la autoridad de planificación¹⁶. Según la Ley de Ordenación del Territorio de 1962, las autoridades de planificación solo tenían jurisdicción sobre los terrenos estatales¹⁷. La Ley de Planificación Urbana y Regional de 2015 revocó esto para otorgar la autoridad de planificación sobre toda la tierra en Zambia, aunque en la práctica esto aún no se ha hecho realidad

_{La distribución de las ventas de tierras consuetudinarias presenta un panorama muy diferenciado. Fuente IAPRI/CSO/MAL 2021 en Honig y Mulenga 2015 p. 5​}

Los procesos de conversión de tierras, independientemente de la relativa formalidad o informalidad de las transacciones, han suscitado una persistente preocupación por la eficacia de la protección jurídica de quienes ejercen derechos consuetudinarios sobre las tierras destinadas a la enajenación¹⁸. Los titulares de derechos sobre la tierra deben ser consultados y dar su consentimiento a cualquier propuesta de conversión de tierras que afecte a sus derechos sobre la tierra.

Hay indicios que sugieren que los procesos de reconversión habilitados por la Ley de Tierras de 1995 han creado oportunidades para que ciertos jefes actúen de forma concertada con los ayuntamientos y los funcionarios corruptos para reconvertir las tierras consuetudinarias y asegurarse un beneficio personal. Se considera que la corrupción relacionada con la asignación y la planificación de las tierras está muy extendida¹⁹. La división social general en torno a estas disposiciones de la ley ha dificultado la aplicación por parte del gobierno y ha estimulado la petición de una revisión de la política de tierras²⁰.

En el año 2000, el Ministerio de Tierras redactó una política agraria revisada. Como parte del proceso de revisión de la política, Zambia Land Alliance (Alianza por la Tierra de Zambia), un consorcio de organizaciones de la sociedad civil, trató de "facilitar la participación popular y la defensa de las reformas de la política de la tierra"²¹. La política fue lanzada el 11 de mayo de 2021 tras los intentos de redacción, consulta y validación que duraron dos décadas. Sin embargo, la política final condensada²² es mucho más corta en detalles que los borradores anteriores, lo que ha atraído las críticas de algunas ONG del sector de la tierra²³.

Se cuentan historias muy diferentes sobre la clasificación de las tierras y la proporción relativa de tierras estatales y consuetudinarias. Esto refleja la insuficiencia de los datos sobre la tierra para informar adecuadamente de este panorama.

Desde la promulgación de la Ley de Tierras de 1995, que permitía la conversión de las tierras consuetudinarias en tierras estatales, "una parte importante, aunque desconocida, de las tierras consuetudinarias ha sido convertida a la tenencia legal, tanto por los particulares como por el Estado"²⁴. Según un estudio que hace referencia a las proporciones relativas de las tierras estatales y consuetudinarias en el momento de la independencia, las tierras estatales comprendían 4.5 millones de hectáreas o el 6% de la masa terrestre, mientras que las tierras consuetudinarias representaban el resto (93.9%). El resto estaba formado por las tierras de reserva, que ascendían a 27.2 millones de hectáreas, es decir, el 36.2% del total, y las tierras en fideicomiso, que representaban 43.3 millones de hectáreas, es decir, el 57.7% del total²⁵.  

_{La distribución de las tierras estatales y consuetudinarias en Zambia en el momento de la independencia 26}.

En 2013, el Ministro de Tierras emitió un comunicado en el que informaba que "mi oficina está desbordada por los casos de zambianos que se quejan de haber sido desplazados de sus tierras ancestrales y familiares en favor de los inversores y la élite urbana..."²⁷.

Si bien se toma nota de la declaración anterior, hay que reconocer que tanto el Ministerio de Tierras como el Consejo de Distrito deben autorizar formalmente cualquier conversión de tierras. Se supone que los procesos de reconversión garantizan que las personas cuyos derechos sobre la tierra se han visto afectados han sido consultadas y han dado su consentimiento a la transferencia. Las conversiones de tierras a mayor escala requieren la firma del Ministro o del Presidente. Aunque estas protecciones institucionales pueden estar en vigor, en la práctica su aplicación puede ser insuficiente o estar cooptada por individuos y redes poderosos. 

Un estudio de 2015 afirmaba que, con el paso del tiempo, el porcentaje de tierras consuetudinarias se había reducido en un 34%, pasando del 94% en el momento de la independencia al 60%. El estudio destacaba cómo "a medida que los mercados activos de tierras consuetudinarias invaden los sistemas tradicionales de gestión de la tierra, las poblaciones de pequeños agricultores han sido expulsadas de sus tierras ancestrales". El estudio también señalaba que: 

"Mientras el porcentaje de tierras consuetudinarias se ha reducido, el número absoluto de pequeños agricultores ha aumentado enormemente. El 89% de los pequeños agricultores de Zambia obtienen el acceso a sus tierras a través de los derechos de propiedad consuetudinarios"²⁸

Un informe más reciente estima el porcentaje de tierras consuetudinarias en un 80% del total²⁹. Sin embargo, dado que Zambia no mantiene un registro de tierras consuetudinarias³⁰, sigue siendo difícil establecer una imagen precisa de las posesiones de tierras en todo el país. En general, sigue preocupando la exactitud y la disponibilidad de los datos sobre la tierra en Zambia y la calidad del registro de tierras y escrituras. 

En 2013, el ministro de Tierras hizo pública una declaración en la que informaba lo siguiente: "Mi oficina está desbordada de casos de zambianos que se quejan de haber sido desplazados de sus tierras ancestrales y familiares en beneficio de inversionistas y de la élite urbana..."

Clasificaciones de la tenencia de la tierra

Como se ha señalado anteriormente, Zambia tiene un sistema de doble tenencia en el que la tierra se designa como tierra consuetudinaria o estatal. 

Un borrador de 2017 de la Política Nacional de Tierras identificó diferentes tipos de derechos de ocupación, licencias y arrendamientos registrados por el Estado, incluyendo:

• se emite una tarjeta de registro de la propiedad de 10 años renovable en los terrenos municipales; 

• un arrendamiento provisional de 14 años basado en un croquis a la espera de un deslinde registrado;
• una Licencia de Ocupación de Tierras de 30 años en áreas municipales y planes de asentamiento³¹. 
• Por lo demás, el periodo de arrendamiento de 99 años es el típico para todos los terrenos inspeccionados³².

Estos derechos de tenencia no se especifican en la Política Nacional de Tierras definitiva aprobada en 2021. El gobierno también posee tierras de interés público, incluidas las que se mantienen con fines de conservación. Sin embargo, las tierras de conservación son una categoría confusa, ya que gran parte de las tierras designadas como zonas de conservación y forestales se encuentran en tierras consuetudinarias. 

En total, casi el 40% del país está bajo una forma de gestión de la conservación, como bosques, parques nacionales o áreas de gestión de la caza. Las distinciones entre las distintas áreas de conservación, incluidas las reservas nacionales, locales y especiales, no siempre están claras. Las áreas de gestión de la caza están bajo la administración de los líderes consuetudinarios, que asignan la tierra y tienen autoridad para gestionar la fauna salvaje en los casos en que existe un plan de gestión general firmado

_{Las tierras consuetudinarias son administradas por los jefes, foto de CIFOR (CC-BY-NC-ND 2.0)​}

Derechos a la tierra de las comunidades

Las tierras consuetudinarias están legalmente en manos del Presidente a través de las autoridades tradicionales y los 288 jefes de Zambia en nombre del pueblo [33]. Los derechos a las tierras consuetudinarias pueden variar según las prácticas consuetudinarias imperantes y las normas asociadas a los sistemas de herencia patrilineales o matrilineales³⁴, pero hay más puntos en común que diferencias. Oficialmente, los derechos sobre las tierras comunales no pueden comprarse ni venderse, aunque, como ya se ha comentado, existen activos mercados informales de tierras. 

Los sucesivos gobiernos de Zambia han argumentado que existen importantes cantidades de tierras infrautilizadas en las zonas comunales, que si se convirtieran en propiedad de arrendamiento legal podrían atraer inversiones y crear oportunidades de empleo y otros beneficios económicos para el país en su conjunto. 

Cualquier conversión de tierras de derechos consuetudinarios a derechos de propiedad estatal debe ser refrendada por una carta de aprobación del jefe al Consejo de Distrito. Una vez aprobada por el Consejo de Distrito, la solicitud pasa al Ministerio de Tierras, que si da su consentimiento emite un título en forma de arrendamiento de 99 años con el Estado³⁵.

Sin embargo, lo más importante es que se imponen límites al tamaño de las tierras que los jefes pueden transferir. La enajenación de tierras consuetudinarias de más de 250 ha requiere la aprobación del Consejo de Distrito, mientras que las operaciones de 1.000 ha o más deben ser autorizadas por el Comisario de Tierras, y la enajenación de porciones de más de 5.000 ha requiere la aprobación presidencial³⁶.

_{Registro de tierras en el distrito de Chipata. Foto de USAID. Todos los derechos reservados​}

Existen dos vías para formalizar los derechos sobre la tierra: una, mediante la documentación de los derechos consuetudinarios sobre la tierra en las zonas consuetudinarias, y la otra, mediante la titulación de las tierras históricas del Estado y de las tierras convertidas más recientemente después de 1995. 

En la actualidad existen programas apoyados por los donantes para promover la documentación de los derechos consuetudinarios sobre la tierra, lo que proporciona protección contra los procesos arbitrarios de conversión de tierras. A pesar de estas intenciones, algunos investigadores afirman que la emisión de "certificados tradicionales de propiedad de la tierra" ha reforzado "los procesos existentes de mercantilización de la tierra al aumentar el poder de los jefes para regular el acceso a la misma y, al mismo tiempo, dar a los miembros más antiguos de los linajes un mayor control sobre los recursos productivos dentro de una familia"³⁷.

En cuanto a la titularidad, un estudio del Banco Mundial de 2019 señala que "menos del 10% de los hogares tienen título, el 13% un documento informal o un título incompleto, y el 55% de los que no tienen título quieren adquirirlo y están dispuestos a pagar”³⁸. Al mismo tiempo, el estudio encontró que el 45% de las personas que no tienen título "no tienen interés en los documentos formales". Esto "sugiere que los acuerdos de gestión consuetudinaria de la tierra satisfacen las necesidades de la mayoría y muestran una flexibilidad que no tiene parangón con el sistema formal de registro de títulos"³⁹. 

En general, se ha afirmado que la conversión de las tierras consuetudinarias en arrendamiento probablemente "creará graves problemas para la mayoría de los residentes de las comunidades locales... (y)... a largo plazo, el acceso a la tierra para los pobres de estas comunidades se verá más limitado”⁴⁰. Sin embargo, como puede verse en la distribución espacial altamente diferenciada de las ventas de tierras consuetudinarias, este problema no es uniformemente significativo en todo el país.

Tendencias de uso de la tierra

Aunque Zambia ha adoptado oficialmente los principios de gestión comunitaria de los recursos naturales, según una evaluación "los miembros de la comunidad han permanecido en la periferia de la gestión del medioambiente y los recursos naturales, lo que ha dado lugar a enfoques descendentes de los programas y estrategias de gestión medioambiental”⁴¹. Sin embargo, en los últimos años se ha avanzado en la mejora de la participación de las comunidades en la gestión de los bosques.

Zambia es uno de los países más boscosos de África, con aproximadamente el 67% de su superficie cubierta por bosques de miombo⁴². La deforestación y la degradación de los bosques se han identificado como un importante reto medioambiental. Alrededor de una décima parte del país se ha reservado como reserva forestal o zonas forestales protegidas, y en total 2/5 partes del país tienen algún tipo de estatus de protección. Un informe de Evaluación Integrada del Uso de la Tierra para el periodo 2000-2014 estima que la tasa oficial de deforestación anual de Zambia es de aproximadamente 276.021 hectáreas al año⁴³. Se teme que esta estimación sea elevada. En términos de tasas de deforestación comparativas solamente, Zambia ha sido identificada como uno de los 10 países con mayores emisiones de gases de efecto invernadero⁴⁴.

En 2018 se dispuso la publicación en la gaceta del Reglamento de Gestión Forestal Comunitaria para regular los numerosos grupos de gestión forestal comunitaria creados en los últimos años y especificar sus derechos de usuario en la zona forestal comunitaria⁴⁵. Sin embargo, el sector forestal recibe un apoyo estatal limitado. La asignación presupuestaria anual para la gestión sostenible de los recursos forestales y el medioambiente ha sido, por término medio, de aproximadamente el 0.68% del presupuesto anual entre 2009 y 2020, a pesar de haberse identificado como área de alta prioridad⁴⁶.

Existen pruebas fehacientes de la tala ilegal, sobre todo de árboles de palisandro de gran valor, conocidos en Zambia como "mukula", que se exportan a China. Los investigadores estiman que "la producción reciente de mukula en Zambia podría haber ascendido a unos 110.000 m3 anuales, con pérdidas de ingresos de unos 3.2 millones de dólares y el pago de sobornos a funcionarios estatales de unos 1.7 millones de dólares”⁴⁷. Una investigación de 2019 informó de que la empresa estatal Zambia Forestry and Forest Industries Corporation Limited (ZAFFICO) se utilizó como vehículo para permitir que un cártel de élite en el que participaban figuras de los más altos niveles del gobierno de Zambia exportara ilegalmente mukula, a pesar de estar prohibida⁴⁸.

_{Bosques de miombo, foto de CIFOR (CC-BY-NC-ND)}

En cuanto a las zonas protegidas, Zambia cuenta con unos 20 parques nacionales que abarcan 65.000 km² y 36 zonas de gestión de la caza que cubren 167.000 km² y que, en conjunto, abarcan el 40% del país⁴⁹. Según los informes, estas zonas están bajo presión debido a una serie de factores, como el impacto de la fauna salvaje en las actividades agrícolas y los inadecuados flujos de beneficios para las comunidades rurales dentro de las zonas de gestión de la caza. Los habitantes de estas zonas son un 30% más pobres que la media rural nacional y un 70% más pobres que la media urbana⁵⁰.

_{Mapa de los parques nacionales de Zambia​}

Como la mayoría de los países del sur de África, la vulnerabilidad de Zambia al cambio climático está aumentando con la creciente incidencia de fenómenos meteorológicos extremos, que oscilan entre sequías e inundaciones. Estos fenómenos amenazan la seguridad alimentaria y ponen en peligro los medios de vida agrícolas.

Inversiones y adquisiciones de tierras

Las distintas administraciones gubernamentales de Zambia han adoptado posturas muy diferentes respecto a la facilitación de la inversión extranjera en tierras.

En 1975, el gobierno zambiano introdujo el "principio de no valor", que sostenía que la tierra sin mejoras no tenía valor⁵¹. Entre 1964 y 1995, sólo el 6% de la tierra zambiana era comerciable; el resto era administrado por los jefes tradicionales y no podía venderse ni intercambiarse⁵².

Cuando el gobierno del Movimiento por la Democracia Multipartidista (MMD) llegó al poder en 1991, se propuso crear un "vibrante mercado de la tierra" y anunció un ambicioso programa de liberalización, que incluía la privatización de las empresas estatales y los derechos sobre las tierras consuetudinarias.

En 2002, el gobierno puso en marcha el programa Farm Block Development (FBD) para adquirir bancos de tierra y facilitar el acceso de los inversores a las tierras agrícolas⁵³. Se propuso establecer un bloque agrícola en cada provincia⁵⁴. Además, el gobierno también ha adquirido tierras para establecer planes agrícolas y de reasentamiento doméstico. 

Con respecto al plan de la FBD, se informó de que el gobierno había adquirido unas 892.000 hectáreas en sus 9 provincias, y que cada bloque agrícola oscilaba entre 45.000 y 147.750 hectáreas⁵⁵.  Aunque se han adquirido tierras, el desarrollo real de los bloques agrícolas ha sido lento y pocos de ellos se han desarrollado. Según el proyecto de planificación, cada bloque comprendería una finca principal de unas 10.000 ha, varias fincas comerciales de entre 2.000 y 4.000 ha, y varios cientos de fincas satélite de entre 20 y 1.000 ha cada una. 

El plan de la FBD resultó ser el mayor de los 353 proyectos de más de 2.000 hectáreas identificados en 32 países del África subsahariana. Se calcula que unas 9.000 personas han sido desplazadas⁵⁶. Este desplazamiento ha supuesto en muchos casos la asignación de tierras de calidad inferior, con un acceso reducido a los servicios de agua, salud y educación⁵⁷. 

Para que la tierra sea productiva, los inversores deben tener acceso al agua. El desvío de agua para proyectos agrícolas a gran escala ha tenido importantes repercusiones en las comunidades locales. Técnicamente, los inversores están obligados a solicitar permisos de agua en virtud de la Ley de Aguas de 1996. Sin embargo, la aplicación de esta ley ha sido deficiente, con un control inadecuado de la extracción de agua⁵⁸.

Tras la promulgación de la Ley de Tierras de 1995, los inversores privados que desean adquirir tierras consuetudinarias pueden negociar con el Departamento de Agricultura de Zambia y entablar relaciones locales con los jefes. Legalmente, el jefe está obligado a asegurarse de que las tierras que pretende el inversor no socavan los derechos de propiedad y uso existentes. Esto debe establecerse mediante una consulta con la comunidad. Una vez que se ha llegado a un acuerdo:

La tierra tiene que ser objeto de un estudio topográfico; los documentos del estudio tienen que enviarse al consejo de distrito junto con una carta de consentimiento del jefe. El consejo de distrito debe comprobar si hay reclamaciones conflictivas, pero rara vez lo hace⁵⁹.

El Ministerio de Tierras también tiene la responsabilidad de supervisar estos acuerdos. Sin embargo, los datos sugieren que estas obligaciones legales no suelen controlarse ni aplicarse en la práctica⁶⁰.

Según la Land Matrix Data (LMD), entre 2003 y 2016, "las empresas procedentes del bloque de la UE expresaron su interés en 370.000 ha de tierra en Zambia para producir cultivos que incluyen biocombustibles"⁶¹.

Hacia el final del período de gobierno del MMD, China se dirigió al gobierno de Zambia con una solicitud para plantar 2 millones de hectáreas de Jatropha curcas para biocombustibles, que inicialmente recibió una respuesta positiva⁶². En 2011 se estaba ultimando un acuerdo entre el MMD y los chinos. Sin embargo, la resistencia de la sociedad al arrendamiento mayorista de tierras a los inversores extranjeros iba en aumento. Este sentimiento contribuyó a dar forma a la política de las elecciones generales celebradas ese mismo año. El gobierno entrante del Frente Patriótico, que destituyó al MMD, frenó el acuerdo y posteriormente impuso la prohibición de la venta de tierras consuetudinarias⁶³. La controversia política en torno al acuerdo sobre las tierras para biocombustibles de China indica cómo los "procesos de adquisición de tierras (están) profundamente influidos por los cambios políticos y las políticas"⁶⁴.

En general, se ha afirmado que el impulso de la adquisición de tierras a gran escala por parte de extranjeros en Zambia es consecuencia de las políticas gubernamentales que permiten el acceso a grandes extensiones de tierra y a zonas con abundante agua en el país⁶⁵. La debilidad de los sistemas de gobernanza de la tierra y la incidencia de la corrupción han puesto en tela de juicio ciertas transacciones de tierras. En general, el apoyo activo del Estado a las inversiones en tierras a gran escala ha variado considerablemente de un gobierno a otro.

La minería ha sido descrita como el "eje" del desarrollo en Zambia⁶⁶. También hay intentos de formalizar un fuerte sector minero artesanal⁶⁷. Aunque la Constitución zambiana⁶⁸ protege el derecho a la propiedad, también permite la concesión de licencias para la prospección o extracción de minerales en tierras consuetudinarias o de arrendamiento. Las licencias de minería a pequeña escala reciben licencias de 10 años renovables y las operaciones mineras a gran escala pueden recibir una licencia de 25 años renovables. La ley exige que los titulares de los derechos mineros obtengan el consentimiento de los líderes tradicionales de las tierras consuetudinarias, o de cualquier otro ocupante legal de tierras estatales, antes de iniciar las actividades mineras propiamente dichas. Sin embargo, este consentimiento no puede denegarse de forma injustificada, y "el hecho de que un propietario de tierras no permita la exploración y extracción de minerales justifica la adquisición de las mismas"⁶⁹. 

En 2017, la minería y las canteras contribuyeron en un 13% al PIB y representaron casi el 70% de los ingresos extranjeros⁷⁰. Aunque la minería contribuye de manera fundamental a la economía de Zambia, se han presentado numerosos casos ante los tribunales en los que las comunidades han reclamado daños y perjuicios por impactos ambientales negativos⁷¹. 

Derecho de las mujeres a la tierra

La Constitución prohíbe las leyes que discriminan por motivos de género, pero excluye específicamente de esta prohibición el derecho personal y consuetudinario⁷². Un ejemplo de especial importancia es cómo la ley de sucesión intestada no protege los derechos sobre la tierra de las viudas que residen en tierras consuetudinarias.

En la práctica, el acceso independiente de las mujeres a la tierra sigue siendo limitado, mientras que los sistemas informales refuerzan la exclusión femenina⁷³. 

Se considera que la ambigüedad en la interpretación de las leyes y los estatutos discrimina sistemáticamente a las mujeres en el ámbito de las reclamaciones consuetudinarias de tierras al permitir que los que tienen poder opriman a los que no lo tienen. Los ejemplos incluyen la vulnerabilidad de las viudas a la desposesión de la tierra a través de la aplicación desigual e inconsistente de la ley⁷⁴.

_{Mujeres triturando piedra, foto de EITI​ (CC-BY-2.0)}

Incluso en contextos en los que las mujeres pueden heredar tierras, las desigualdades de poder y las normas de género profundamente arraigadas pueden amenazar la seguridad de la tenencia de la tierra de las mujeres. Por ejemplo, se ha informado de que los programas que han tratado de documentar el derecho de las mujeres a la tierra "crean resentimiento y aumentan los conflictos no sólo entre los cónyuges, sino también dentro de las familias y las comunidades, lo que a menudo conduce a la violencia de género (VG)"⁷⁵.

Aunque la Ley de Sucesión Intestada protege los derechos de las viudas que residen en tierras estatales, la Agencia de Estadística de Zambia informó en 2019, que casi la mitad (47 por ciento) de las mujeres viudas fueron despojadas de la propiedad de su marido, llegando esta cifra al 59 por ciento en las zonas rurales.

Cuestiones de tenencia urbana

Una encuesta de seguimiento y condiciones de vida del Banco Mundial de 2015 reveló que el 80 % de los habitantes de las zonas rurales de Zambia vivían en estado de pobreza⁷⁶. Esto ha supuesto un gran impulso para la urbanización. Las ciudades de Zambia están cada vez más estratificadas socialmente, con una brecha cada vez mayor entre una élite próspera y un gran número de hogares que viven en barrios marginales.

Los sucesivos gobiernos posteriores a la independencia no han logrado encontrar soluciones sostenibles para garantizar la provisión de viviendas dignas en los centros urbanos⁷⁷. 

_{Mercado de Lusaka, foto de Bengt Flemark​ (CC-BY-NC-ND 2.0)}

En la década de 1970, la Ley de Áreas de Vivienda (Estatutaria y de Mejora) (1974) pretendía hacer frente a la okupación en las zonas urbanas. Algunos asentamientos informales fueron declarados áreas de mejora y el gobierno local concedió a los hogares ocupantes licencias de ocupación válidas por un periodo de 30 años⁷⁸. Paralelamente a este esfuerzo, el gobierno se embarcó en el desarrollo de áreas de emplazamiento y servicios en las que se elaboraron planes de distribución y se proporcionaron infraestructuras básicas. En las zonas declaradas por ley, los residentes podían disponer de contratos de arrendamiento de 99 años ofrecidos por el ayuntamiento.

Sin embargo, gran parte del desarrollo urbano tiene lugar en tierras consuetudinarias que rodean las principales ciudades y pueblos, donde los líderes tradicionales asignan tierras a los posibles inversores de forma fragmentaria y no planificada. Los ayuntamientos también negocian con los jefes para acceder a más tierras para el desarrollo urbano. Esta combinación ha dado lugar a desarrollos urbanos descoordinados dentro y alrededor de los centros urbanos⁷⁹.

Innovaciones en la gobernanza de la tierra

En 2013, el Ministerio de Tierras y Recursos Naturales recibió ayuda para crear el Sistema de Información Territorial de Gestión Integrada de Zambia (ZILMIS por sus siglas en inglés). Con ello se pretendía "proporcionar transacciones de tierras seguras, transparentes y rastreables, con el objetivo de desarrollar un sistema SIG integrado que permitiera el acceso de información entre el Registro de Tierras y la Información Catastral"⁸⁰. Sin embargo, este proceso sigue encontrando importantes retos en lo que respecta a la recogida y gestión de datos.

En 2017, Zambia comenzó a pilotar el Programa Nacional de Titulación de Tierras con un piloto urbano en dos zonas residenciales de la capital, Lusaka. Este programa pretende permitir la titulación sistemática de antiguas explotaciones agrícolas o zonas reconvertidas/replanificadas para actualizar el catastro⁸¹. Se puso en marcha bajo los auspicios del séptimo Plan Nacional de Desarrollo 7 , con el objetivo de titular 5 millones de propiedades en 5 años con un coste de 250 millones de dólares⁸². 

El Ministerio de Tierras y Recursos Naturales firmó un memorando de entendimiento con Medici Land Governance para recopilar información sobre la propiedad de 50.000 parcelas en la ciudad y cuatro millones de parcelas a nivel nacional. El contrato, basado en honorarios, obliga a Medici a invertir por adelantado en la recopilación de datos, ya que solo se le paga cuando se entrega un certificado de propiedad de la tierra al propietario⁸³. Hasta septiembre de 2021 se habían emitido 10.916 certificados de propiedad, principalmente a personas que viven en zonas residenciales informales que llevan mucho tiempo asentadas. Sin embargo, hay preocupación por los costes de la iniciativa de titulación de tierras, que pueden llegar a ser de 90 dólares por registro de tierras⁸⁴. 

También ha habido varias iniciativas para apoyar la documentación de los derechos sobre las tierras consuetudinarias iniciadas por USAID, ONU-Hábitat y Medeem. USAID informa de que ha apoyado la documentación de tierras consuetudinarias en Zambia desde 2014 y ha documentado los derechos sobre la tierra de unas 150.000 personas, de las cuales casi la mitad son mujeres. Esto implica la emisión de certificados tras el mapeo participativo y la georreferenciación de las parcelas de tierra, utilizando una aplicación habilitada para SIG en un teléfono inteligente o tablet conocida como Enfoques Móviles para Asegurar la Tenencia (MAST)⁸⁵.

La documentación de los derechos sobre las tierras consuetudinarias ha tenido una acogida desigual por parte de los jefes, algunos de los cuales están preocupados por el debilitamiento de sus poderes para asignar las tierras consuetudinarias. Se ha ensayado una solución en forma de "certificado del jefe", a pesar de que no tiene fuerza de ley. 

Línea del tiempo - hitos en la gobernanza de la tierra

1964 - Zambia obtiene la independencia y recategoriza la tierra en estatal y consuetudinaria.

1975 – La Ley de Tierras (Conversión de Títulos) confiere al Presidente todas las tierras de Zambia.

1980 – La Ley de Administración Local convierte a los jefes en miembros estatutarios de los consejos rurales y exige su consentimiento para cualquier solicitud de arrendamiento de tierras consuetudinarias.

1993 – Conferencia Nacional sobre Política de tierras y Reforma Legal.

1995 – Creación de un Tribunal de Tierras con el mandato de resolver los conflictos sobre la tierra.

1995 – La Ley de Tierras prevé el reconocimiento de los sistemas consuetudinarios de tenencia de la tierra, a la vez que prevé la conversión de las tierras consuetudinarias en propiedad privada.

2002 - El gobierno lanza el programa Farm Block Development (FBD) para adquirir bancos de tierra y facilitar el acceso de los inversores a las tierras agrícolas.

2015- La Ley de Planificación Urbana y Regional amplía el control de la planificación a todo la tierra de Zambia

2017 - Se publica el proyecto de política nacional de tierras.

2021 -  Aprobación y publicación de la Política Nacional de Tierras definitiva

Para saber más

Sugerencias del autor para ampliar la lectura​

Véase la lista de referencias a continuación para ver una muestra de la amplia literatura sobre las adquisiciones de tierras a gran escala en Zambia, sobre las cuales el trabajo de Kerstin Nolte (2014) y de Chitongwe et al (2017) sobre los procesos de "privatización silenciosa" es bastante interesante; mientras que Schoneveld (2013) critica la "narrativa de las tierras marginales". Marie Widengard ofrece un valioso análisis de los antecedentes de los acuerdos sobre la tierra en Zambia.

Tembo et al. (2018) ofrecen una evaluación analítica del Programa Nacional de Titulación de Tierras de Zambia, mientras que Ali et al. (2019) exploran las pruebas de Zambia sobre cómo la seguridad de la tenencia de la tierra contribuye a la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenibles.

El trabajo de Lauren Honig sobre las instituciones consuetudinarias, la conversión de tierras y la concesión de títulos de propiedad ofrece importantes perspectivas.

Referencias

[1] Ministry of Agriculture and Ministry of Fisheries and Livestock (2016). Second National Agricultural Policy, Government of Zambia.

[2]Ibid. P.2

[3]Britannica, The Editors of Encyclopaedia. "British South Africa Company". Encyclopaedia Britannica, 10 Mar. 2018, https://www.britannica.com/topic/British-South-Africa-Company. Accessed 18 March 2022.

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[5]Honig, L. and B. P. Mulenga (2015). The status of customary land and the future of smallholder farmers under the current land administration system in Zambia. P.3

[6]Brown, T. (2005). Contestation, confusion and corruption: Market-based land reform in Zambia. Competing Jurisdictions: Settling land claims in Africa, Brill.

[7] Chongo, C. (2015). Decolonising southern Africa: a history of Zambia's role in Zimbabwe's liberation struggl  Vaidyanathan, V. and M. Agarwal (2021). China-Zambia Economic Relations: perspectives from the Agricultural Sector. V. Vaidyanathan. Delhi, Institute of Chinese Studies.

[8] Vaidyanathan, V. and M. Agarwal (2021). China-Zambia Economic Relations: perspectives from the Agricultural Sector. V. Vaidyanathan. Delhi, Institute of Chinese Studies.

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[12] de Satgé, R., A. Holloway, D. Mullins, L. Nchabaleng and P. Ward (2002). Learning about livelihoods: Insights from southern Africa. Cape Town, Periperi Publications and Oxfam Publishing. P. 331

[13] Vaidyanathan, V. and M. Agarwal (2021). China-Zambia Economic Relations: perspectives from the Agricultural Sector. V. Vaidyanathan. Delhi, Institute of Chinese Studies.P.17

[14] Mudenda, M. M. (2006). The challenges of customary land tenure in Zambia. Conflicts and Land Administration XXIII FIG Conference. Munich, Germany.

[15] Mbinji, J. (2006). Getting Agreement on Land Tenure Reform: The Case of Zambia. Land Rights for African Development: From Knowledge to Action. E. Mwangi and E. Patrick, CAPRI, UNDP and International Land Coalition.

[16] Honig, L. and B. P. Mulenga (2015). The status of customary land and the future of smallholder farmers under the current land administration system in Zambia. P.4

[17] Ibid. P.6

[18] Sitko, N. and J. Chamberlin (2015). "The anatomy of medium-scale farm growth in Zambia: What are the implications for the future of smallholder agriculture?" Land 4(3): 869-887.P.873

[19] Mushinge, A. (2020). "Mitigating Land Corruption through Computerisation of Statutory Land Governance Activities: Evidence from DRC, Tanzania and Zambia." African Journal on Land Policy and Geospatial Sciences 3(4): 72-81.

[20] Mbinji, J. (2006). Getting Agreement on Land Tenure Reform: The Case of Zambia. Land Rights for African Development: From Knowledge to Action. E. Mwangi and E. Patrick, CAPRI, UNDP and International Land Coalition. P 33

[21] Ibid.

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[30] Chitonge, H., O. Mfune, B. B. Umar, G. M. Kajoba, D. Banda and L. Ntsebeza (2017). "Silent privatisation of customary land in Zambia: opportunities for a few, challenges for many." Social Dynamics 43(1): 82-102.

[31] This license was developed specifically by local councils to deal with issues where the Ministry of Lands was not performing its functions. There remains conflict and overlap between occupancy licenses and leases.

[32] Ministry of Lands and Natural Resources (2017). Draft National Land Policy. Lusaka, The Republic of Zambia.

[33] USAID (2017). "Zambia customary land documentation tenure assessment."

[34] Paradza, G., L. Mokwena and W. Musakwa (2020). "Could Mapping Initiatives Catalyze the Interpretation of Customary Land Rights in Ways that Secure Women’s Land Rights?" Land 9(10): 344.

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[39] Ibid. P. 3

[40] Chitonge, H., O. Mfune, B. B. Umar, G. M. Kajoba, D. Banda and L. Ntsebeza (2017). "Silent privatisation of customary land in Zambia: opportunities for a few, challenges for many." Social Dynamics 43(1): 82-102. P. 97

[41] Panos Institute Southern Africa (2017). Deepening community-based natural resource management in Zambia. Policy brief. Lusaka.

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[44] Korwin, S. (2016). ANNEX 3 ZAMBIA ASSESSMENT FACTSHEET. REDD+ AND CORRUPTION RISKS FOR AFRICA’S FORESTS, Transparency International: 38-43.

[45] Kabisa, M., B. P. Mulenga, H. Ngoma and M. M. Kandulu (2020). The Role of Policy and Institutions in Greening the Charcoal Value Chain in Zambia. P.7

[46] Ibid.

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[50] Ibid. P 5-6

[51] Chitonge, H., O. Mfune, B. B. Umar, G. M. Kajoba, D. Banda and L. Ntsebeza (2017). "Silent privatisation of customary land in Zambia: opportunities for a few, challenges for many." Social Dynamics 43(1): 82-102.

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[62] Widengård, M. (2019). "Land deals, and how not all states react the same: Zambia and the Chinese request." Review of African Political Economy 46(162): 615-631.

[63] Ibid.

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[68] Constitute Project (2021). Zambia's Constitution of 1991 with Amendments through 2016.

[69] Ministry of Lands and Natural Resources (2017). Draft National Land Policy. Lusaka, The Republic of Zambia.

[70] Ibid.

[71] Mulenga, C. (2019). "Judicial mandate in safeguarding environmental rights from the adverse effects of mining activities in Zambia." Potchefstroom Electronic Law Journal/Potchefstroomse Elektroniese Regsblad 22(1).

[72] USAID (2017). "Zambia customary land documentation tenure assessment." P.3

[73] Ali, D. A., K. Deininger, D. H. M. Hilhorst, F. Kakungu and Y. Yi (2019). "Making Secure Land Tenure Count for Global Development Goals and National Policy: Evidence from Zambia." World Bank Policy Research Working Paper(8912). P.3

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[77] Ibid.

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[79] Chigudu, A. (2021). "The Changing Institutional and Legislative Planning Framework of Zambia and Zimbabwe: Nuances for Urban Development." Land Use Policy 100: 104941.

[80] Tembo, E., J. Minango and M. Sommerville (2018). Zambia’s National Land Titling Programme–Challenges and Opportunities. Annual World Bank Land and Poverty Conference.

[81] Tembo, E. and D. Sagashya (2021). "Zambia: Private sector investment in security of land tenure. From piloting using technology to National rollout." African Journal on Land Policy and Geospatial Sciences 5(1): 782-800.

[82] Ibid.

[83]Ibid.

[84] In March 2022 the exchange rate between the US dollar and the Zambian kwacha was 1: 17.76

[85] USAID. (2020). "Gender-Based Violence and Land Documentation & Administration in Zambia: Emerging Lessons from Implementation." Briefs  Retrieved 5 March, 2022, from https://land-links.org/document/gender-based-violence-and-land-documentation-administration-in-zambia-emerging-lessons-from-implementation/.