Muchos de los que venimos de Occidente asumimos que la certificación de derechos sobre la tierra, el registro y la titulación son atributos importantes de cualquier sistema de tenencia o derecho a la propiedad. Consideramos que el registro formal de los derechos sobre la tierra representa un factor imprescindible puesto que garantiza la seguridad de la tenencia de los agricultores, una condición habilitante esencial para el desarrollo agrícola.

La teoría económica y el sentido común nos dicen que si una familia va a invertir en su propiedad, ella necesita tener una expectativa clara de que en el futuro, los diferentes sacrificios, mano de obra, capital y recursos que invierta en esa tierra, así como los frutos derivados de esos esfuerzos, serán en beneficio propio. Hay una relación muy simple entre la seguridad de tenencia de la tierra, la seguridad de los derechos de propiedad y la inversión, y es muy frecuente ver resultados positivos cuando la gente tiene seguridad de la tenencia.

Sin embargo, en muchos países en vías de desarrollo, a menudo no existe el tipo de certificación, derechos de propiedad y sistemas de titulación formales presentes en los países desarrollados. Una gran cantidad de agricultores producen en tierras que son propiedad del Estado. En África especialmente, gran parte de la agricultura (hasta  un 90%) se desarrolla bajo un régimen de tenencia consuetudinaria, que no certifica oficialmente los derechos sobre la tierra. Con este tipo de tenencia, las personas tienen acceso a la tierra como un derecho social concedido en virtud de su pertenencia a una comunidad.

LA INTERROGANTE

En el año 2013, el Departamento del Reino Unido para el Desarrollo Internacional (DFID por sus siglas en inglés) me solicitó a mí y a otros académicos congregar a un grupo de investigadores y estudiantes de postgrado para efectuar una revisión sistemática de los resultados en la inversión agrícola y la productividad, a partir de esfuerzos por “formalizar” los derechos sobre la tierra a través de la certificación y la titulación en los países en vías de desarrollo.

La teoría nos dice que los niveles de inversión y la productividad aumentan notablemente después de la certificación o titulación en tierras de cultivo que anteriormente no habían sido registradas.

 Algunos discursos sobre desarrollo de los últimos 30 o 40 años sostienen que la agricultura en África no se desarrollaría a menos que la gente tuviera clara seguridad de la tenencia. Esto parte del supuesto de que ello sólo se conseguiría a través de la titulación o certificación  de los derechos sobre la tierra, como ha sucedido en América Latina y parte de Asia.

Así, en vista de que en los últimos 30 a 40 años se han dado una serie de esfuerzos para convertir los regímenes no formales de tenencia en regímenes formales a través de la certificación por parte del Estado, la pregunta que DFID nos pidió resolver fue la siguiente: ¿Cuáles han sido los efectos en la productividad y la inversión después de la certificación de los derechos sobre la tierra? ¿En los ingresos de los agricultores? ¿En los flujos de crédito?

 Ese fue precisamente el tema de nuestra revisión sistemática. Nuestros criterios sólo incluyeron estudios basados en ensayos controlados aleatorios: muestras aleatorias de hogares de agricultores en un área donde se había llevado a cabo un proceso de, por ejemplo, certificación sobre la tierra,  en comparación con una comunidad de características similares, excepto que no había recibido certificación de los derechos sobre la tierra. Queríamos observar en la práctica cómo influía la certificación en la inversión, la productividad agrícola, los ingresos familiares y el acceso al crédito de los agricultores.

LOS HALLAZGOS

Las personas que han llevado a cabo revisiones sistemáticas saben bien lo difícil que es. Los estudiantes de postgrado revisaron 25.000 títulos sobre este tema y los redujeron a 1.000 resúmenes. Luego llevaron a cabo un análisis en detalle de 100 artículos.  Sólo 20 estudios cumplieron con los criterios de inclusión. Esta es una pregunta importante para el campo del desarrollo, para la teoría económica y para toda una gama de temas, pero sólo 20 estudios cumplieron rigurosamente el estándar de diseño de investigación experimental.

 Los 20 estudios involucraron nueve países: cinco en América Latina, cinco en Asia y diez en África.

En los casos de América Latina y Asia, después de la certificación o titulación, se observó un aumento significativo de la productividad de entre 50% y 100% y un crecimiento de la inversión y los ingresos a partir del reconocimiento de la tenencia, especialmente la titulación. Sin embargo, en los casos de África, las mejoras en la productividad fueron mínimas o moderadas (entre cero y 10%), así como los ingresos después de la certificación (aunque en la mayoría de los casos se observaron mejoras).

 Otro hallazgo importante se refiere al hecho de que en ninguno de los casos  se observaron efectos considerables en el crédito (o estos eran mínimos). La mayoría de los estudios (y  buscamos cuidadosamente a través de un enfoque de género, respetando los efectos diferenciados en hombres y mujeres) no lograron documentar cómo había afectado el reconocimiento de la tenencia a las mujeres, salvo dos estudios cuantitativos que identificaron impactos positivos (en Etiopía y Ruanda).

 ¿POR QUÉ ENCONTRAMOS RESULTADOS DIFERENTES?

Entonces nos hicimos la siguiente pregunta: ¿por qué se dan importantes beneficios en América Latina y Asia, mientras que en África los resultados son mínimos o moderados? Tenemos tres hipótesis que todavía estamos analizando en profundidad.

La primera hipótesis es lo que llamamos la función de las instituciones preexistentes, y en el caso específico de África, esto se refiere a la tenencia consuetudinaria. Los sistemas tradicionales de tenencia brindan acceso a la tierra como un derecho social, en virtud de pertenencia a la comunidad. Un indicador de la seguridad de la tenencia de la tierra es que a menudo otros miembros de la familia la pueden heredar, aunque no se la puede vender en la mayoría de los casos. La tenencia consuetudinaria  proporciona un alto nivel de seguridad en la tenencia.

Los sistemas tradicionales de tenencia generalmente proporcionan a las personas pobres de África el acceso a la tierra de forma gratuita, y cabe reiterar, como un derecho social. Esta es una institución omnipresente en África.

Según nuestra hipótesis, los diseñadores de los programas de certificación y titulación, probablemente estaban subestimando la seguridad de la tenencia de las personas que ocupaban esas tierras. Entonces, cuando se certificaron los derechos sobre la tierra, el tipo de mejoras en la productividad y la inversión proyectadas, asumiendo la inseguridad de la tenencia, no se dio. Esas suposiciones resultaron estar equivocadas.

 Otro factor es el que llamamos el efecto riqueza. Los recursos del hogar y los ingresos de los agricultores pobres de África son mucho más bajos que los de los agricultores pobres en América Latina y Asia. Entonces, si se tiene planificado hacer algo con la tierra, se trata no sólo de ver la tierra como un activo, se trata de mano de obra, capital, de tener ingresos para invertir en un negocio agrícola. Parece que son los niveles bajos de ingresos entre los agricultores africanos los que limitan su capacidad de hacer un mejor uso de sus tierras. Esta es nuestra segunda hipótesis.

 La tercera hipótesis es lo que llamamos los efectos de las inversiones públicascomplementarias. Los programas orientados a garantizar los derechos a la tierra funcionan mejor si se los aborda como parte de los programas integrales de reforma agraria. Una reforma efectiva no sólo trata de proporcionar a las personas seguridad de los derechos sobre la tierra, sino  también acceso real a insumos agrícolas y mercados; a la inversión en carreteras, a cooperativas, a la capacitación agrícola, y así sucesivamente. Se trata de inversiones que les permiten a los agricultores capitalizar gracias a sus derechos sobre la tierra. También creemos que los niveles de inversión pública en las zonas rurales de África son mucho menores que en América Latina y Asia.

 Uno de nuestras explicaciones es que al hablar de la certificación de los derechos sobre la tierra y la formalización en África, realmente se las debe tratar como un paquete de inversiones, y se debe considerar este efecto riqueza.

Nuestro plan es explorar en profundidad las causas que explican esta menor respuesta en África y creemos que las hipótesis que hemos planteado son un buen punto de partida.

Steven Lawry es Director del Programa Bosques y Gobernanza de CIFOR. Para obtener más información acerca de los temas de esta investigación, póngase en contacto con él a través de ats.lawry@cgiar.org