Posse Florestal

^{Fotografia: Floresta nas Seychelles, por Karin Guzy, todos os direitos reservados 2022}

Por Anne Hennings, revisado por Maartje de Graaf, Coordenadora de Programas da Tropenbos International.

As florestas e os bosques proporcionam meios de subsistência para muitas comunidades que dependem de madeira, lenha, materiais de construção, produtos florestais não madeireiros, forragem, alimentos, plantas medicinais e água. De acordo com a FAO, mais de 2,6 bilhões de pessoas dependem das florestas e de seus produtos e serviços, que são usados, em sua maioria, informalmente. Durante décadas, direitos de propriedade sobre áreas florestais não especificados ou sobrepostos, aquisições de terras em larga escala por governos e investidores (internacionais), extração descontrolada de madeira e a conversão de terras florestais em outros usos levaram a um desmatamento massivo.¹

Uma governança florestal responsável e a segurança da posse da floresta são fundamentais para ajudar a reduzir o desmatamento, combater as mudanças climáticas e sustentar o planeta. Além de contribuir para o bem-estar e os meios de subsistência humanos, as florestas são importantes para as tradições espirituais e culturais das pessoas. Apesar da importância de uma reforma na posse da floresta, ela não tem recebido atenção suficiente.

A posse florestal e os direitos de propriedade determinam quem possui e administra os recursos florestais. A posse da floresta tende a ser complexa, pois há uma série de participantes com distintos interesses nas florestas, desde autoridades estatais nacionais e locais até comunidades locais e usuários(as) (sazonais) e povos indígenas. Parte dessa complexidade pode ser atribuída à época colonial, quando, em muitos países, os recursos naturais eram governados por autoridades estatais ou coloniais, enquanto os direitos dos(as) usuários(as) de recursos locais não eram reconhecidos. Como resultado, a posse das florestas permaneceu sob controle e gestão do Estado em muitas áreas até hoje.

Dito isso, esses mesmos recursos são reivindicados, gerenciados e protegidos por comunidades indígenas e locais que baseiam suas reivindicações de posse em direitos consuetudinários baseados na comunidade que, muitas vezes, não são reconhecidos pelos governos. A presença de vários grupos com reivindicações de posse sobrepostas contribui para gerar conflitos ou destruição ambiental. A participação de pequenos(as) proprietários(as), comunidades locais e povos indígenas é fundamental para o manejo florestal sustentável, para lidar com o clima e para a restauração de paisagens. O WRI (sigla em inglês) estima que cerca de metade das terras do mundo são terras comunitárias. Somente os povos indígenas detêm um quarto das terras do mundo.

Recentemente, o potencial das florestas protegidas e gerenciadas por comunidades para a manutenção da biodiversidade e para a adaptação e mitigação das mudanças climáticas ganhou destaque. Nesse sentido, vários programas foram iniciados e implementados, desde iniciativas de restauração, REDD+ e serviços ecossistêmicos. Entretanto, o REDD+ e outros esquemas de compensação de carbono alteram os direitos e as relações florestais das comunidades e têm sido criticados por excluir as comunidades dependentes da floresta ou agravar as trajetórias de conflito.

Conceitos-chave e terminologia

A posse florestal formal ou consuetudinária determina quem pode usar, administrar, controlar ou transferir terras florestais. A posse de florestas também especifica por quanto tempo e sob quais condições as pessoas ou grupos detêm esses direitos. A falta de reconhecimento legal e os baixos níveis de segurança de posse podem levar ao uso insustentável das florestas e promover conflitos. Além disso, a segurança da posse é fundamental para a mitigação e a adaptação às mudanças climáticas. As comunidades ou famílias só estão dispostas (e podem) investir seu tempo e suas economias para melhorar as práticas de gestão agrícola, florestal e hídrica ou conservar as florestas se não sentirem o temor de que suas terras sejam tomadas no dia de amanhã. Por sua vez, a insegurança da posse pode contribuir para que a capacidade de adaptação e a resiliência sejam baixas diante da variabilidade climática.

Muitas comunidades detêm ou exercem a posse coletiva formal ou costumeira, na qual uma comunidade tem o direito de administrar e controlar a terra e seus recursos. Enquanto algumas comunidades alocam parte ou grande parte da terra para indivíduos ou famílias, outras usam a terra de forma coletiva.

As terras indígenas e comunitárias estão sob uma governança baseada na comunidade. Os povos indígenas são descendentes de populações que habitavam uma determinada área antes da ocupação colonial ou do estabelecimento de fronteiras nacionais. Os meios de subsistência das comunidades locais dependem de suas terras e recursos naturais e, muitas vezes, têm uma forte ligação com eles. A governança costumeira é comum entre ambos os grupos.²

Nas últimas décadas, vários governos tentaram promover a segurança da posse florestal diversificando a sua governança e os direitos de posse. A partir da década de 1970, os governos iniciaram cada vez mais reformas em resposta às crescentes críticas às abordagens de posse altamente centralizadas para o gerenciamento e a conservação das florestas. Conhecidos como devolução de direitos florestais³ ou transição global de posse florestal⁴, os direitos de posse florestal foram transferidos para atores locais. Em contraste com as reformas agrárias, as reformas florestais tiveram como objetivo formalizar os direitos aos recursos das pessoas que vivem dentro e perto dessas florestas, geralmente na forma de direitos coletivos.⁵ No entanto, apesar de décadas de esforços, as reformas coletivas de posse de florestas tiveram sucesso apenas moderado no reconhecimento dos direitos consuetudinários das comunidades locais.⁶

Estrutura jurídica e políticas internacionais

Na última década, os povos indígenas de todo o mundo reivindicaram o reconhecimento de seus direitos, a descentralização da governança e aumentaram as demandas por medidas de conservação inclusivas e sustentáveis. As reformas de posse florestal implicam mudanças complexas nos direitos, nas responsabilidades e nas relações entre diversos atores. Embora as mudanças nas estruturas regulatórias tenham sido enfatizadas, as lacunas entre a lei e a prática e as questões de coordenação receberam menos atenção.⁷ Além disso, recentemente os(as) pesquisadores(as) começaram a explorar como a segurança da posse florestal é realmente percebida. Com base em resultados em Uganda, Peru e Indonésia, Larson destaca os aspectos multidimensionais da percepção da segurança da posse, como ela é moldada pelo contexto e vivenciada por diferentes atores.⁸

Internacionalmente, as Diretrizes Voluntárias sobre a Governança Responsável da Posse de Terra (DVGT), a Declaração de Nova York sobre Florestas e o plano de ação da Aplicação da Legislação, Governança e Comércio Florestal (FLEGT - sigla em inglês) da União Europeia contribuíram para aumentar o compromisso político, as revisões de políticas e o desenvolvimento de novas estruturas legais que proporcionam uma posse florestal mais inclusiva, protegida e acessível.

Em 2022, 190 países assinaram a Estrutura Global de Biodiversidade de Kunming-Montreal, com duração de 10 anos, para combater a perda de biodiversidade na COP15 da Convenção das Nações Unidas sobre Diversidade Biológica. As metas da estrutura visam especificamente atender às necessidades das pessoas por meio do uso sustentável (de recursos naturais) e do compartilhamento de benefícios.

Um estudo da Iniciativa de Direitos e Recursos (RRI - sigla em inglês) publicado recentemente mostra que 39 governos de 73 países, que cobrem 85% da área terrestre global, aumentaram a área sob propriedade de comunidades indígenas, afrodescendentes e locais entre 2015 e 2020. Isso resultou no reconhecimento legal de mais de 100 milhões de hectares de terras comunitárias. Em 2020, os povos indígenas, afrodescendentes e comunidades locais possuíam 12% das terras em 73 países em 2020, com mais 7% dedicados a tais comunidades. Em contrapartida, governos, pessoas físicas e empresas detêm 82%. O aumento global da propriedade consuetudinária e comunitária é resultado de novos desenvolvimentos legislativos e da implementação contínua de reformas.

O ritmo e o escopo dessas reformas diferiram significativamente entre as regiões. Os países africanos relataram o maior aumento no reconhecimento legal em 12%. Em nível mundial, a República Democrática do Congo, a República do Congo, a Índia e a Indonésia fizeram o progresso mais significativo. Na América Latina, que tem movimentos indígenas historicamente fortes e expressivos⁹, o progresso diminuiu, mas é provável que se recupere novamente tendo como exemplo o novo governo progressista no Brasil. Na Ásia, a grande maioria da área florestal sob propriedade ou controle legal da comunidade está localizada na China.¹⁰

Em 2022, a Iniciativa de Direitos e Recursos (RRI - sigla em inglês) lançou a Ferramenta de Posse, o maior e mais compreensível conjunto de dados sobre direitos coletivos de posse de florestas. A ferramenta mostra quem possui e administra 92% da área florestal global.

Os indicadores dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável relacionados incluem o ODS 15.1.1, que mede a porcentagem de áreas florestais, e o ODS 15.2.1, sobre o progresso rumo ao manejo florestal sustentável. Juntos, eles visam a fortalecer a governança florestal e equilibrar a conservação e o uso sustentável dos recursos florestais. A maioria dos dados é fornecida pela Análise Global de Recursos Florestais (FRA - sigla em inglês), que é realizada a cada cinco anos. A FRA 2020 é a avaliação mais recente, abrangendo 236 países. No entanto, os indicadores ainda não abordaram totalmente os aspectos sociais e econômicos e não levam em conta as questões de posse.

Mapeamento de riscos e desafios

A segurança da posse é um fator essencial para o uso sustentável e os investimentos, o combate ao desmatamento e a mediação de conflitos.¹¹ A adaptação e a mitigação das mudanças climáticas, bem como as atividades comunitárias comerciais de silvicultura e o pagamento por esquemas ambientais exigem uma posse confiável e segura. Pesquisas demonstraram que o reconhecimento das práticas e dos direitos de posse das comunidades dependentes da floresta é importante para seu bem-estar e para os esforços de conservação.¹² Na maioria dos casos, porém, a falta de apoio e proteção do governo, o clientelismo e a corrupção prejudicam a segurança da posse. Regulamentações legais de cima para baixo ou inflexíveis são um dos principais desafios para que os(as) pequenos(as) proprietários(as) e as comunidades florestais obtenham reconhecimento formal ou direitos de uso dos produtos da floresta.¹³

Simultaneamente, os títulos de terra não são o mesmo que segurança de posse para muitas comunidades tradicionais ou indígenas. Em alguns países, como a Tanzânia ou o Camboja, as disposições constitucionais e legislativas protegem os direitos consuetudinários à floresta e à terra que, no entanto, permanecem inadequadamente protegidos nas negociações de aquisições de terras em grande escala. A falta de aplicação e monitoramento das políticas resulta em processos de formalização dos direitos da comunidade que são altamente desiguais e inconstantes.¹⁴ Além disso, Kusters et al. mostram que, além da segurança da posse, várias outras condições precisam ser atendidas para estabelecer um manejo florestal comunitário sustentável, como estruturas organizacionais existentes além da comunidade, governança comunitária inclusiva e compartilhamento de benefícios, um governo local que dê apoio ou acesso a finanças e mercados, entre outros.

Em comparação com a lei estatutária, a posse consuetudinária tende a ser mais flexível, dinâmica e adaptável, e pode acomodar um amplo espectro de usuários(as) dos recursos. No entanto, os sistemas de posse consuetudinária também podem ser rígidos, tendenciosos em favor das elites, discriminatórios contra mulheres e/ou jovens ou carecer de mecanismos de prestação de contas.¹⁵ Dito isso, os direitos de posse não precisam apenas ser seguros, mas também proporcionar acesso e controle inclusivos e igualitários sobre os recursos florestais.¹⁶

Mudanças climáticas e posse florestal

As florestas são consideradas uma parte essencial da adaptação e mitigação das mudanças climáticas. Sua função é destacada por várias iniciativas internacionais, como o FLEGT, que trata da extração ilegal de madeira para reduzir o desmatamento. Aqui, o maior desafio reside nas discrepâncias entre a lei estatutária e a lei consuetudinária na definição de extração ilegal de madeira.

Como resultado do aquecimento global e da degradação florestal, as florestas (tropicais) perdem sua capacidade de absorver dióxido de carbono. Dessa forma, a restauração de ecossistemas e o florestamento podem contribuir significativamente para a preservação da biodiversidade, bem como dos serviços sociais e culturais dos ecossistemas. No entanto, o relatório Land Gap enfatiza a importância de manter intactos os ecossistemas florestais existentes, em vez de estabelecer a remoção de carbono por meio do plantio de árvores.¹⁷ A manutenção dos estoques de carbono existentes é fundamental para o cumprimento das metas climáticas e minimiza as repercussões negativas sobre a escassez de terras. Tanto o reflorestamento quanto o plantio de árvores têm efeitos negativos sobre a soberania alimentar, facilitam a expropriação e prejudicam os meios de subsistência e a posse de comunidades indígenas e dependentes da floresta.¹⁸

Talvez uma das iniciativas mais conhecidas de mitigação climática em relação às florestas sejam os programas REDD+. Os esquemas de compensação de carbono valorizam e mercantilizam os recursos florestais, incluindo suas funções ambientais e de mitigação de carbono. Dessa forma, as florestas se transformam em depósitos de carbono, enquanto sua proteção garante a redução das emissões de carbono. Entretanto, o REDD+ nem sempre é inclusivo ou protege os direitos consuetudinários, indígenas ou comunitários.¹⁹ Pelo contrário, o interesse crescente na compra de terras florestais nos países em desenvolvimento para esquemas compensatórios cria pressão e, muitas vezes, leva à exclusão dos(as) usuários(as) da floresta e à destituição dos arranjos de posse.²⁰ Além disso, o REDD+ muda a relação entre as comunidades e as florestas e o valor das mesmas.

Mulheres e posse florestal

As mulheres são agentes de mudança no manejo florestal comunitário sustentável e principais participantes da conservação ambiental. Elas têm um profundo conhecimento dos ecossistemas locais e dos recursos naturais e sabem como prevenir o uso excessivo e a degradação. Além disso, em muitas comunidades, as mulheres estão na vanguarda da defesa da comunidade e organizam movimentos de base, lideram protestos ou participam de grupos em defesa de causas.

No entanto, as mulheres se deparam com oportunidades limitadas de participar do gerenciamento de recursos naturais ou de florestas em todo o mundo, o que geralmente é visto como um domínio masculino. Os homens geralmente são responsáveis pela caça, bem como pela colheita e venda de madeira, enquanto a coleta de produtos florestais para fins alimentícios e medicinais é vista como atividade feminina.²¹ A participação das mulheres na tomada de decisões pode ser percebida como desdenhosa, pois geralmente não se espera nem se permite que elas participem da tomada de decisões em nível comunitário. Às vezes, as mulheres nem mesmo são consideradas membros da comunidade, o que é um pré-requisito para participar da governança comunitária e compartilhar benefícios.²² Além disso, as mulheres recebem menos assistência e têm oportunidades limitadas de participar de cursos de capacitação.

Os direitos exclusivos de posse, a discriminação baseada no gênero e as realidades sociais, considerando que as mulheres têm taxas mais baixas de alfabetização ou restrições de tempo, também limitam sua participação nas cadeias de valor dos produtos, como o processamento e o transporte de mercadorias para os mercados. Muitas vezes, o registro e a titulação de terras são processos burocráticos complexos e demorados e, portanto, é mais provável que sejam conduzidos por homens.²⁴ Além da cultura patriarcal, as leis e regulamentos estatutários e costumeiros muitas vezes criam barreiras aos direitos de posse das mulheres, favorecendo os herdeiros do sexo masculino ou prestando atenção inadequada a relações de poder desequilibradas entre os cônjuges, por exemplo, em termos de requisitos para a venda de terras familiares administradas em conjunto.²⁵

O relatório Gênero, Posse e Práticas Consuetudinárias mostra como as estruturas legais e as práticas costumeiras limitam os direitos das mulheres indígenas de acessar e gerenciar os recursos florestais no Camboja, na Indonésia, na República Democrática Popular do Laos, em Mianmar, no Nepal, no Vietnã e na Tailândia. Além de as mulheres indígenas e locais estarem em desvantagem pela lei e pelos costumes, muitas vezes elas também não se sentem seguras para acessar áreas protegidas devido à militarização, ao assédio e à violência.²⁶ No entanto, algumas evidências indicam que grupos comunitários menores de usuários(as) de florestas podem permitir que as mulheres superem as barreiras e participem ativamente do manejo florestal.²⁷

Os esforços com o objetivo de criar oportunidades para que as mulheres participem das decisões sobre a silvicultura comunitária nem sempre são bem-sucedidos. Por exemplo, as cotas de representação feminina nos comitês florestais não necessariamente geram níveis mais altos de participação. As representantes femininas relataram que os homens da comunidade geralmente ignoram suas demandas e opiniões. Além disso, as medidas sensíveis ao gênero podem ser sucumbidas por instituições ou normas locais tendenciosas.²⁸ Ainda há muito trabalho a ser feito para proteger os direitos de governança das mulheres indígenas e locais.

Inovações na governança da terra

Em conformidade com o DVGT, a FAO apoia vários países na diversificação e no fortalecimento da posse florestal, ou seja, realizando avaliações sobre os sistemas de posse florestal existentes; coleta de dados sobre a posse florestal; conscientização e treinamentos sobre questões relacionadas à posse florestal; e fornecendo apoio aos países no processo de reformas de posse e desenvolvimento de políticas.

Além disso, várias organizações da sociedade civil e redes globais apoiam os povos indígenas e os povos da floresta. O grupo Povos da Floresta fornece manuais de treinamento e guias comunitários sobre gestão de recursos naturais, consentimento livre, prévio e informado (FPIC - sigla em inglês), comunidades no controle ou mapeamento participativo, ou sobre a Convenção sobre Diversidade Biológica. O CGIAR publicou um guia prático para a igualdade de gênero na posse de florestas, voltado para instituições governamentais, organizações da sociedade civil, agências doadoras, organizações de mulheres e especialistas em gênero que trabalham com a integração da igualdade de gênero.

As florestas urbanas têm atraído cada vez mais atenção na abordagem dos desafios relacionados à urbanização e às mudanças climáticas. Para liberar o potencial das florestas urbanas, a U Forest desenvolveu diretrizes para um Plano de Ação de Florestas Urbanas na Europa. As florestas urbanas não apenas beneficiam a saúde e o bem-estar dos(as) moradores(as) urbanos(as), mas também são fundamentais para as políticas europeias, como o Novo Acordo Verde ou a Estratégia de Biodiversidade da UE, e ajudam as cidades a criar resistência às mudanças climáticas. No entanto, ainda é preciso observar como as questões relacionadas à posse e à infraestrutura serão abordadas.

Referências

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[a]Land Portals SDG 15.1.1. page

[b]Land Portals SDG 15.2.1. page