Moçambique - Contexto e Governança Fundiária

^{Moçambique é um país com um dos litorais mais longos da África. Foto de F Mira CC BY-SA 2.0}

O país faz fronteira com Zâmbia, Zimbábue, Eswatini, Tanzânia, África do Sul e Malawi e está administrativamente dividido em 10 províncias, 154 distritos e 53 municípios. Em 2018, 64% da população vivia em áreas rurais, enquanto os 36% restantes foram urbanizados. Em 2018, as florestas e bosques de miombo foram estimadas em 43% do país, embora um número estimado de 8 milhões de hectares de floresta tenha sido desmatado desde a década de 1970².

Antecedentes históricos

Moçambique tem uma história complexa e contestada que se estende desde a migração de pessoas de língua banto da África Central Ocidental no século III a.c. Entre os séculos XIII e XV, partes da costa e do interior foram incorporadas à sofisticada civilização do Grande Zimbábue e ligadas a rotas comerciais e enclaves costeiros estabelecidos por comerciantes suaíli árabes africanos. Os portugueses fizeram sua primeira aparição em 1498 tendo navegado pelo Cabo Horn, antes de estabelecer guarnições e postos de comércio em Sena e Tete em 1530. 

A presença portuguesa em Moçambique começou a se expandir lentamente: primeiro através do sistema Prazos de concessão a empresas comerciais³ e segundo por ser uma das primeiras potências europeias a lucrar com o comércio de escravos nos séculos XVIII e XIX. Os traficantes de pessoas escravizadas capturavam e vendiam estas pessoas nos limites norte do território. Isto envolveu transações entre traficantes de escravos Prazo e Yao focados na área ao redor da ponta do Lago Niassa. Desenvolvem-se extensas rotas de escravatura que enviavam pessoas escravizadas para diferentes países, incluindo Brasil, Maurício e Madagascar. Na primeira metade do século XIX foram assinados numerosos acordos para acabar com a escravidão. Entretanto, estes foram ineficazes e "o comércio clandestino continuou por décadas"⁴.

Portugal foi uma das últimas nações europeias a concordar formalmente em acabar com o tráfico de escravizados(as). Tendo arrendado grandes propriedades como concessões a empresas comerciais no período 1890-1930, Portugal procurou assegurar a continuidade no fornecimento de mão-de-obra. Em 1899, os portugueses introduziram o sistema de trabalho obrigatório conhecido como shibalo. Isto exigia que onde os homens moçambicanos não conseguissem encontrar mão de obra assalariada, eles tinham que proporcionar extensos períodos de trabalho forçado gratuito sob o controle da administração local. Este código de trabalho forçado permaneceu legalmente em vigor até 1928.

A descoberta de diamantes e depois de ouro na África do Sul mudou irrevogavelmente a face do sub-continente. Os campos de ouro em rápida expansão na Witwatersrand foram o catalisador para o desenvolvimento de Joanesburgo e ampliaram o alcance do sistema de trabalho migrante em toda a África Austral.

^{Os mineiros moçambicanos foram fundamentais para o desenvolvimento da mineração de ouro na África do Sul. Foto por Wikipedia CC BY-SA 2.0}

Tem sido dito que "sem as minas de ouro não haveria África do Sul; sem a mão-de-obra de Moçambique não haveria minas de ouro "⁵. O código de trabalho obrigatório em Moçambique teve o efeito de deixar trabalhadores(as) moçambicanos(as) com pouca escolha a não ser procurar trabalho nas minas sul-africanas. 

"Não foi tanto a atração de um mercado de trabalho livre e justo caracterizado pela diminuição dos salários reais que atraiu as e os migrantes africanos para as minas rand, mas sim a terrível alternativa de ter que empreender shibalo - trabalho forçado por salários ainda mais baixos, ou nenhum deles ”⁶. Na década de 1930, 300.000 trabalhadores(as) estavam empregados nas minas sul-africanas, dos quais a maioria vinha de Moçambique.

Em 1926, um golpe militar da direita derrubou o governo democraticamente eleito em Portugal que teve impacto em Moçambique. A adoção da política do Estado Novo levou Portugal a desempenhar um papel mais direto no governo de Moçambique, que era considerado como uma "província ultramarina". Em 1950, Portugal continuava pobre e subdesenvolvido, com taxas de analfabetismo de 40%.  Portugal incentivou o rápido crescimento das populações de colonos em suas colônias, o que teve grandes impactos na sociedade moçambicana. Os portugueses encorajaram ativamente a formação de novas elites - assimilados - que adotaram o catolicismo e falavam português. A combinação de trabalho forçado e alienação maciça da terra acelerou ainda mais a marginalização social, econômica e política do povo moçambicano. Estas políticas provocaram uma resistência generalizada em todos os países sob o domínio colonial português. Em Moçambique, uma amarga luta armada foi liderada pela FRELIMO. No entanto, os custos sociais e econômicos de manter exércitos de ocupação em Moçambique, Angola e Guiné Bissau levaram os portugueses à falência e a junta governante foi derrubada pelo Movimento das Forças Armadas (AFM) em Portugal em 1974. A liderança da AFM defendeu a rápida descolonização com o resultado de que Moçambique obteve sua independência pouco depois, em 1975.  

Os portugueses não tinham investido na educação ou no desenvolvimento de habilidades em Moçambique. Na independência, Moçambique tinha uma taxa de analfabetismo de 90% e tinha uma base de habilidades de menos de 1000 diplomados do ensino médio. Os receios de retribuição após anos de guerra provocaram um êxodo generalizado de aproximadamente 250.000 colonos portugueses, que ao deixarem o país destruíram muito equipamento e infra-estrutura que restaram. Isto, juntamente com um estado falido, minou as possibilidades de uma transição bem sucedida. Em um contexto global caracterizado pela política da guerra fria, a FRELIMO adotou formalmente o marxismo-leninismo e Moçambique tomou a vez do socialismo soviético, nacionalizando propriedades e terras abandonadas e impondo limitações à propriedade.  O país embarcou no que tem sido descrito como "uma rápida modernização autoritária”⁷.

A FRELIMO destinou 97% de seu orçamento de desenvolvimento rural em uma tentativa de introduzir um sistema de agricultura "moderna" de comando através da promoção de coletivos agrícolas e grandes propriedades. Na busca desses objetivos, o governo negligenciou completamente o apoio à agricultura familiar de pequeno porte. Como consequência, as políticas agrícolas falharam, tendo um impacto negativo na segurança alimentar.

Nas áreas rurais, a FRELIMO também aboliu o papel dos 'regulos' - líderes costumeiros que desempenhavam um papel importante na governança local da terra. A FRELIMO considerou os regulos como tendo colaborado com os colonizadores portugueses e os substituiu por secretários de bairro sancionados pela FRELIMO.⁸.

A FRELIMO também se esforçou para estabelecer vilarejos comunais que encontraram resistência popular. Ela aboliu os pagamentos costumeiros de lobola e equiparou as práticas costumeiras com o atraso e a superstição. Esta combinação de questões serviu para criar uma base fértil para o crescimento da oposição. 

A FRELIMO também forneceu apoio ativo aos exércitos guerrilheiros que lutam pelo fim do domínio colonial no Zimbábue e do apartheid na África do Sul. Isto fez de Moçambique um alvo de desestabilização política e intervenção militar dos governos da Rodésia e da África do Sul, que alimentaram formações armadas da oposição, como a RENAMO, procurando capitalizar as crescentes reclamações sociais. A combinação de políticas impopulares e intervenção externa levou a uma guerra civil desastrosa que duraria 16 anos.  Em áreas do país controladas pela RENAMO, os regulos foram reconhecidos mais uma vez, pois a RENAMO alegou que defendia a tradição contra seu apagamento pelas políticas de promoção do socialismo científico da FRELIMO.

No final dos anos 80, a FRELIMO havia perdido o controle sobre grandes partes do país e quase um terço da população do país havia fugido das zonas rurais de conflito para ocupar assentamentos informais nas principais cidades e instalações para refugiados(as) nos países vizinhos. De uma população de 17 milhões de pessoas, cerca de quatro a cinco milhões de pessoas haviam sido deslocadas desde 1975, e um milhão de pessoas haviam morrido em consequência da guerra civil. A infra-estrutura e os serviços rurais haviam sido em grande parte destruídos. Em 1987, falido pelo conflito, Moçambique não tinha outra opção a não ser recorrer ao FMI e aderir a suas prescrições de política econômica para a economia de mercado impulsionada pelo setor privado⁹.

Após o colapso do bloco soviético em 1989, a FRELIMO renunciou ao marxismo leninismo. Um acordo de paz terminou a guerra civil em 1992 e uma nova constituição multipartidária foi aprovada, abrindo o caminho para que o vencedor pudesse realizar todas as eleições. Grandes áreas do campo do pós-guerra civil permaneceram "esterilizadas" por quase um milhão de minas terrestres que tiveram que ser removidas.

Após o Acordo de Paz de 1992, Moçambique foi encorajado a implementar um processo de descentralização democrática. Isto incluiu a aprovação da Lei Municipal de 1997 para permitir a eleição do governo local em 33 municípios urbanos. Nas áreas rurais, o Decreto 15/2000 deu reconhecimento legal a 4.000 autoridades comunitárias que "revogaram drasticamente mais de 20 anos de exclusão das 'autoridades tradicionais' da vida pública"¹⁰.

Enquanto os ganhos econômicos foram feitos no período pós-guerra civil, estes não foram distribuídos equitativamente. O crescimento econômico registrado entre 2004 e 2014 foi derivado principalmente de investimentos em "megaprojetos" nos setores de mineração e energia¹¹. Depois de eleições contestadas em 2014, renovou-se o conflito armado em algumas partes do país entre a RENAMO e a FRELIMO. Isto só foi resolvido em 2017, assim como surgiram novos conflitos em Cabo Delgado, no norte do país, que viu surgir o novo ator de conflitos Al Shabaab.  

A FRELIMO tem permanecido no poder desde a independência e há preocupações crescentes de que um sistema baseado na elite tenha sido arraigado, o que não está trazendo benefícios para a maioria das e dos moçambicanos que permanecem na pobreza¹². As crescentes disparidades de riqueza e de poder em todo o país são os motores do conflito sobre a terra, os minerais e os recursos naturais.

Legislação e regulamentação de terras

A propriedade estatal da terra continua sendo a norma em Moçambique. Isto tem sido mantido através de revisões constitucionais em 1990, 2004 e 2007. Um processo de política fundiária apoiado pela FAO culminou com a adoção de uma Política Nacional de Terras em 1995. Isto procurou promover a justiça social e econômica no campo, reconhecendo "os direitos consuetudinários de acesso e gestão das terras das populações rurais residentes" e impondo que os investidores(as) consultem as comunidades locais para obter seu consentimento prévio quando pretendem ocupar terras rurais sob a jurisdição tradicional de tais comunidades¹³. Uma conferência nacional foi convocada para elaborar uma Lei Nacional de Terras em 1996, que foi posteriormente adotada em 1997. 

^{A Lei de Terras de 1997 reconhece todas as terras consuetudinárias como propriedade indígena. Foto por CIF Ação CC-BY-NC-ND}

A lei enraizou os direitos fundiários comunitários e, o que é importante, "a lei não divide o país em áreas 'comunitárias' e 'não-comunitárias' ou 'comerciais'"¹⁴. A lei reconhece todas as terras consuetudinárias como propriedade indígena. A lei também permite flexibilidade na forma como as comunidades são definidas, especificando "agrupamentos de famílias e indivíduos que vivem dentro de um território circunscrito em nível local, ou inferior com interesses comuns, na salvaguarda de áreas para moradia, agricultura, seja em produção ou em pousio, florestas e lugares de importância cultural, pastagens, fontes de água, áreas de caça e permitindo áreas para expansão"¹⁵.

A Lei de Terras elabora o funcionamento do DUAT-Direito de Uso e Aproveitamento da Terra. Ela fornece uma estrutura para proteger os direitos de acesso e aproveitamento da terra comunal. Um DUAT, ou direito de terra oficialmente reconhecido, pode ser adquirido de três maneiras:

• através de uma ocupação histórica de longa data por indivíduos ou comunidades locais, consistente com as normas e práticas habituais;
• ocupação de "boa fé" - onde um indivíduo ou uma família desfrutou de uma ocupação benéfica de terra que ficou sem contestação por um período de dez anos; 
• um pedido formal ao Estado para um novo DUAT¹⁶.

A lei também prevê a participação das comunidades locais na administração de terras e na tomada de decisões de gestão, inclusive:

• a gestão dos recursos naturais;
• a resolução de conflitos relacionados à terra; 
• o processo de aprovação da questão dos novos DUATs; 
• a identificação e definição dos limites da terra que ocupam"¹⁷

A lei prevê a opção de delimitar a extensão espacial dos direitos de terra de uma comunidade local e registrar esses limites no cadastro. Isto deve envolver um processo de "delimitação" de terras comunitárias altamente participativo. Embora a 'consulta comunitária' seja parte integrante da Lei de Terras e regulamentos associados, as exigências do processo real são relatadas como sendo "curtas em detalhes" com o resultado de que "muitas consultas são, de fato, mal realizadas"¹⁸.

Quando investidores externos solicitam acesso a terras rurais, suas solicitações DUAT devem ser acompanhadas por uma declaração da Administração Distrital confirmando que as consultas à comunidade foram conduzidas satisfatoriamente. O resultado dessas consultas deve estabelecer que a terra está "livre de ocupação" - um cenário improvável - ou deve especificar que tendo sido devidamente consultada "a comunidade local cederá seus direitos para um pacote de benefícios acordado". Sem isto, o processo não pode avançar ou o DUAT resultante é nulo"1⁹.

O Regulamento da Lei de Terra de 1998 determina a aquisição e transferência dos direitos de uso, enquanto o Anexo Técnico de 2000 da Lei de Terra específica o processo de registro dos direitos de terras das comunidades e daqueles(as) que ocupam a terra há mais de dez anos.

Na prática, como será examinado abaixo, a lei tem sido implementada de forma desigual e os direitos de terra locais têm se tornado cada vez mais vulneráveis à captura pelas elites políticas²⁰.

Uma série de outras legislações com implicações para a governança da terra foi aprovada:

O Decreto nº 15/2000 restabeleceu as autoridades tradicionais, cujo papel e existência haviam sido proibidos por 25 anos. Os redatores do decreto argumentaram que a autoridade tradicional "representava uma genuína forma africana de democracia que merecia ser reconhecida pelo Estado e que poderia contribuir para a democratização pós-guerra e a construção da nação "a partir de baixo"²¹.

Em 2007, a aprovação da Lei de Planejamento Territorial teve como objetivo também dar às comunidades um papel na determinação das prioridades dos Planos Distritais de Uso do Solo ou PDUTS²². Entretanto, à medida que o imperativo de atrair investimentos estrangeiros crescia, o Estado e os doadores(as) procuravam repensar a centralidade das comunidades nos processos de tomada de decisão em torno da terra. 

Em 2010, a Millenium Challenge Corporation e o DFID iniciaram um projeto de serviços de posse de terra que, entre outros objetivos, visava a expansão da titulação de terras principalmente em áreas periurbanas, visando também apoiar a revisão da política e legislação de terras para "melhorar o ambiente de negócios". Isto envolveu a criação do Fórum de Consulta sobre a Terra, através de um Decreto aprovado pelo Governo de Moçambique (GOM) em outubro de 2010²³. Este fórum propôs revisões significativas ao Artigo 27 da Lei de Terras, que buscava mudar a tomada de decisão final sobre a alocação de recursos agrícolas e de terras. Essas revisões deram "o que é efetivamente um papel decisivo no processo de consulta comunitária aos membros dos Conselhos Consultivos Locais (LCC) criados sob a Lei de Órgãos do Governo Local de 2003". Isto diluiu os poderes de tomada de decisão comunitária localizada, redirecionando este poder para cima, para os Conselhos Consultivos. Tem sido argumentado que os LCC "não incluem os verdadeiros líderes dos detentores dos direitos de terra"²⁴ e são vulneráveis à captura por interesses poderosos.

Em sua tentativa de atrair investimentos e projetos de desenvolvimento em larga escala "algumas pessoas do governo e da hierarquia administrativa defendem medidas para acelerar o investimento e contornar o tipo de modelo inclusivo e descentralizado que está no centro da Lei de Terras de 1997... para facilitar os novos projetos, mesmo em detrimento dos direitos locais"²⁵.

Em 2014, as revisões da Lei de Mineração fortaleceram o princípio do "interesse nacional" acima dos direitos de terra da comunidade local, dando direito de acesso às operações de mineração²⁶. Isto provocou uma enxurrada de aplicações de investimento envolvendo grandes áreas de terra e resultando em conflitos crescentes com os detentores(as) de direitos de terra comunitários.

"Enquanto na teoria jurídica os direitos de terra são relativamente seguros para as comunidades e os pequenos(as) proprietários(as), a realidade é que os direitos permanecem vulneráveis e são facilmente capturados por elites poderosas próximas ao núcleo governante do país. Isto tem resultado em crescentes casos de conflito entre pequenos(as) proprietários(as) e empresas agrícolas, madeireiras e de mineração do governo ou do setor privado"²⁷.

Em 2017, o Fórum Consultivo propôs revisões da Lei de Terras para permitir a transferência de DUATs entre terceiros. Segundo a USAID, "uma questão chave é limitar os poderes discricionários do governo na revisão de propostas de projetos novos e existentes e quando os DUATs são transferidos entre terceiros"²⁸.

Em 2018, o governo lançou uma campanha nacional de inspeção fundiária. Esta abrangia aproximadamente 7,8 milhões de hectares com o objetivo de recuperar terras agrícolas subutilizadas, seja revogando o direito de terra, seja reduzindo a área de terra onde os pedidos de terra excedessem 1.000 hectares²⁹.

Classificações de posse de terra

Enquanto a propriedade de todas as terras em Moçambique é propriedade do Estado, existem quatro categorias territoriais diferentes³⁰:

• Terras sob o domínio público do Estado;
• Terras sob o domínio público dos municípios;
• Terras sob o domínio público comunitário;
• Terras de domínio privado de cidadãos(ãs) e entidades nacionais e estrangeiras.

A Constituição moçambicana de 2004 estabelece que as terras não podem ser vendidas, hipotecadas ou de outra forma oneradas ou alienadas (art. 109.1 e 109.2)³¹.

A Lei de Terras de 1997 permite:

• O registro de direitos consuetudinários de longa data das comunidades, seguindo um processo de delimitação de fronteiras
• Arrendamento de terras por indivíduos e empresas para fins produtivos³².

Os investidores(as) podem solicitar DUATs baratos de 50 anos, que são renováveis. A aprovação desses DUATs está sujeita a planos de desenvolvimento aprovados e de conformidade ambiental.

Antes de 2007, o registro de direitos de terras rurais tinha sido focalizado na delimitação em larga escala de terras comunitárias "em nível de chefias inteiras ou regulos, áreas frequentemente acima de 100.000 ha, compreendendo múltiplos grupos de vilarejos e assentamentos dispersos"³³.

Entretanto, em 2007, o governo moçambicano estabeleceu novas condições prévias que precisavam ser cumpridas antes que as comunidades pudessem delimitar a terra, ou que os investidores(as) pudessem solicitar direitos de registro. Essas pré-condições incluíam o desenvolvimento de planos de zoneamento e uso da terra e aprovações mais rigorosas para registro de terras acima de 1000 e 10.000 ha, que exigiam a aprovação do Ministro da Agricultura e do Conselho de Ministros, respectivamente³⁴. Essas medidas "impediram efetivamente o registro dos direitos comunitários"³⁵ pois não dispunham de recursos para preparar planos de desenvolvimento exigidos pelo governo. Apenas 2,7% da área total da terra foi delimitada como terra comunitária, enquanto não foram identificados dados confiáveis sobre títulos de terra para ocupantes de boa fé e terras emitidas para investidores³⁶.

Em 2008, uma pesquisa nacionalmente representativa estimou que apenas cerca de 1% das parcelas de terra nas áreas rurais tinham títulos DUAT, sendo que uma grande proporção (cerca de 36%) desses títulos eram títulos provisórios DUAT. Após 2010, o foco mudou para a delimitação a nível de aldeia, geralmente de parcelas de terra com menos de 10.000 ha de extensão.

Investimentos e aquisições de terras

Moçambique tem uma longa história de investimentos em terras contestadas. Os negócios de terras se aceleraram na África após a crise financeira global em 2008, com grandes corporações de alimentos e agronegócios buscando novos mercados e fontes de abastecimento³⁷. As estimativas variam em relação à quantidade de terras arrendadas a investidores comerciais.

"Entre 2005 e 2014, 63 investidores(as) receberam mais de dois milhões de hectares de terra para exploração. Os investidores(as) estão entrando em conflito mais frequentemente com as comunidades locais, pois as autoridades estão sendo cada vez mais pressionadas a autorizar novos DUATs em áreas povoadas, sem fazer um levantamento prévio da área³⁸.

Um estudo de 2015 listou mais de 30 projetos de investimento agrícola envolvendo mais de 500.000 ha de terra, e investidores(as) da Austrália, China, Estônia, Holanda, Índia, Itália, Líbia, Luxemburgo, Maurício, Portugal, Reino Unido, EUA, África do Sul, Suécia e Suíça³⁹.

Isto tem tido impactos significativos sobre a subsistência e os direitos de terra dos pequenos(as) produtores(as). O GRAIN internacional sem fins lucrativos têm argumentado que:

"Para que essas empresas cresçam, a agricultura camponesa tem que ser substituída por plantações industriais em larga escala, e os sistemas alimentares locais têm que ser substituídos por cadeias alimentares corporativas transnacionais, desde as sementes até as prateleiras dos supermercados"⁴⁰.

^{Agricultoras e agricultores familiares de pequeno porte correm o risco de serem deslocados(as) por investidores da terra Foto do ILRI CC-BY-NC-ND}

Além disso, mega esquemas como o ProSavana e o Projeto de Desenvolvimento do Rio Lurio foram promovidos como parte de "um impulso mais amplo, envolvendo o Banco Mundial e a Nova Aliança para Segurança Alimentar e Nutrição do G8, para abrir Moçambique a projetos de agronegócios de grande escala"⁴¹. Tais projetos envolvendo investimentos estrangeiros em larga escala foram identificados no Plano Estratégico do Corredor de Nacala para harmonizar os investimentos planejados na agricultura, mineração e transporte.

Os projetos de agricultura industrial em larga escala têm o potencial de deslocar milhares de produtores(as) locais. O projeto ProSavana - uma parceria brasileira e japonesa que procurou envolver o agronegócio brasileiro para desenvolver 14 milhões de hectares de plantação de soja⁴²- tornou-se o foco de uma campanha da sociedade civil liderada pela União Nacional dos Camponeses(as) de Moçambique (UNAC) e envolvendo agrupamentos locais e internacionais.

Em 2016, detalhes vazados do banco de dados Panama Papers revelaram planos para o Projeto de Desenvolvimento do Vale do Rio Lurio (LRVDP - sigla em inglês), no valor de 4,2 bilhões de dólares, abrangendo três províncias - Cabo Delgado, Niassa e Nampula, após a assinatura de um MOU para uso da terra e de água em 2012⁴³. Os números fornecidos pelas organizações locais da sociedade civil moçambicana indicaram que cerca de 100.000 pessoas seriam deslocadas pelo projeto⁴⁴."Um documento da empresa, de novembro de 2015, indica que... o projeto havia solicitado licenças de uso da terra (DUATs) cobrindo 347.528 ha em Nampula, 107.117 ha em Cabo Delgado e 152.591 ha em Niassa - tornando-o o maior projeto de desenvolvimento agrícola da África"⁴⁵.

Também foram levantadas preocupações de que "a maioria dos investimentos tem o envolvimento direto de pessoas do governo e de figuras importantes do partido FRELIMO". Temos indivíduos que são simultaneamente políticos, homens de negócios e funcionários do governo"⁴⁶.

Em geral, é difícil obter dados confiáveis, pois muitos investimentos relacionados à terra carecem de transparência quanto à identidade dos investidores(as) e de seus parceiros locais.

Com relação aos minerais, houve uma entrada significativa de capital estrangeiro, muitas vezes em colaboração com poderosos atores locais para explorar a descoberta de rubis, grafite e gás em Cabo Delgado. Pesquisadores analisaram alianças entre as principais figuras da FRELIMO e empresas transnacionais, o que destaca como os procedimentos oficiais foram distorcidos para o lucro da elite. "No caso das minas de rubi, as licenças de exploração foram obtidas sem informar a população diretamente afetada, e sem seguir adequadamente os procedimentos legalmente exigidos"⁴⁷.

Um consórcio de empresas investiu bilhões de dólares nos campos de gás de Rovuma, perto da fronteira com a Tanzânia. Estas iniciativas contribuíram para que Cabo Delgado ganhasse uma reputação internacional como um novo centro de conflito. Alguns analistas atribuem as causas profundas da insurgência na área da fronteira norte ao deslocamento interno e reassentamento das populações locais devido à mineração, juntamente com a perda dos meios de subsistência da pesca e da agricultura⁴⁸. Na sombra do investimento em larga escala e da captação de benefícios pela elite, desenvolveu-se uma " grande e dinâmica economia ilícita"⁴⁹.

"Figuras políticas, o partido governante e seus associados criminosos de elite se beneficiaram abertamente tanto da extração lícita quanto da exploração ilegal de recursos naturais, enquanto a comunidade local tem sido frequentemente punida por seu envolvimento em economias clandestinas informais e negados os benefícios do investimento formal e do crescimento econômico. Neste cadinho de ressentimento, os extremistas têm intervindo, oferecendo oportunidades de estudo e capital, e mobilizando seus recrutas para desafiar violentamente as relações de poder existentes"⁵⁰.

Estes fatores, associados ao alto desemprego juvenil, criaram uma onda de descontentamento que resultou em condições favoráveis para conflitos violentos explorados localmente por um grupo conhecido como Al Shabaab.  

Tendências de uso do solo

Moçambique é um país altamente vulnerável às mudanças climáticas. É classificado como o 35º país mais vulnerável e o 24º menos preparado para enfrentar os efeitos da mudança climática. Altos níveis de pobreza e insegurança alimentar periódica exacerbam a vulnerabilidade à mudança climática⁵¹. O país passou por grandes inundações em 2013 e recentemente a devastação resultou dos ciclones Idai e Kenneth, que atingiram as partes central e nordeste do país, respectivamente.

^{Moçambique é altamente vulnerável às mudanças climáticas. Foto de Dennis Onyodi Centro Climático CC-BY-SA 2.0}

As áreas protegidas compreendem 17% das terras em Moçambique⁵². O governo moçambicano tem incentivado o investimento do setor privado no setor de conservação. No entanto, permanecem tensões significativas entre as necessidades de subsistência das comunidades locais e a agenda de conservação. As empresas imobiliárias estão investindo na aquisição de terras para fins de conservação e turismo de alto nível, o que tem envolvido o reassentamento de comunidades que vivem em áreas designadas para iniciativas privadas de conservação. 

Em vários casos em que foram estabelecidas reservas, as disputas com as comunidades locais se desenvolveram. O estabelecimento da reserva Karingani tem visto uma disputa de 20 anos sobre os direitos à terra, com as comunidades locais alegando que foram enganadas na entrega de parte de suas terras a funcionários do governo que atribuíram o DUAT a uma empresa imobiliária. Alegadamente, as promessas de empregos não foram cumpridas⁵³.

Moçambique priorizou a expansão da irrigação. Atualmente a irrigação ocorre principalmente na área ao longo do rio Zambeze que é irrigada pela barragem de Cahora Bassa e nas áreas dos antigos colonos no sul, particularmente ao longo do rio Limpopo, onde os esquemas de irrigação foram desenvolvidos nos anos 50 e 60⁵⁴. Moçambique tem um potencial significativo para irrigação - cerca de 3,1 milhões de ha são irrigáveis - mas menos de 120.000 ha são irrigados atualmente. A salinização dos solos como consequência da irrigação é relatada como sendo um grande problema. Esta terra de alto valor é frequentemente o foco de iniciativas de investimento que podem desapropriar os usuários(as) locais da terra que não têm recursos para aproveitar o potencial de irrigação.

Moçambique é um dos mais proeminentes exportadores de madeira da África. Entretanto, entre 2007 e 2013, estima-se que 145 milhões de dólares de receitas fiscais do governo foram perdidos devido à extração ilegal⁵⁵.

^{Corte ilegal de madeira rouba a receita tributária de Moçambique. Foto por Wikipedia​CC-BY-SA 2.0}

Grande parte dessa madeira foi extraída de florestas nas províncias em conflito do norte, incluindo Cabo Delgado⁵⁶. Uma análise de 2013 examinou as exportações de madeira para a China, estimando que até 48% dessa madeira havia sido extraída ilegalmente, excedendo em 154.030 metros cúbicos a extração de madeira licenciada⁵⁷.

• florestas de conservação, que estão dentro de zonas de proteção e sujeitas a regimes especiais de manejo; 
• florestas produtivas, localizadas fora das zonas de proteção; e 
• florestas de uso múltiplo com baixo potencial florestal.

A Lei prevê a emissão de dois tipos de licenças para a produção legal de madeira - licenças para concessões florestais e licenças simples⁵⁸. As comunidades e os direitos referidos no contexto florestal utilizam as mesmas delimitações que sob o Regulamento da Lei de Terras. No entanto, este sistema de dois níveis é relatado como tendo brechas. Como resultado, "a maioria dos operadores comerciais trabalha fora da lei formal para evitar as exigências da concessão e estabelecer relações com residentes rurais pobres para extrair ilegalmente madeira não processada diretamente para exportação"⁵⁹.

Direitos da Mulher à Terra

Um dos princípios fundamentais da Política de Terras de 1995 era garantir o direito das mulheres de acesso e uso da terra⁶⁰. O Direito de Família de 2004 cria direitos iguais para homens e mulheres, permitindo-lhes tomar decisões conjuntas em relação à devolução e herança de propriedade. Da mesma forma, a Lei de Terras também reconhece os direitos individuais das mulheres na terra e as habilita a participar das decisões relacionadas à administração da terra. 

^{Os direitos das mulheres à terra são protegidos por lei, mas permanecem vulneráveis na prática. Foto de ILRI, CC BY-NC-ND 2.0 license}

No entanto, permanece uma desigualdade de gênero significativa no país, tanto em áreas urbanas quanto rurais no que diz respeito ao acesso à terra e aos recursos naturais. 

O acesso à terra também é mediado através de sistemas de descendência. Grupos sociais ao norte do Zambeze adotaram sistemas de descendência matrilineares, enquanto que aqueles ao sul adotaram sistemas patrilineares⁶¹. "Em grupos matrilineares, a autoridade repousa no homem sênior da família estendida traçada através da linha feminina, enquanto que em grupos patrilineares o homem sênior é identificado através da linha masculina". Isto significa que tanto no sistema social matrilinear quanto no patrilinear, o poder de decisão recai sobre os homens. Portanto, nos casos em que os direitos de terra são disputados, as práticas costumeiras muitas vezes continuam discriminando as mulheres⁶².

Apesar da persistência da desigualdade, e como resultado do trabalho de conscientização realizado principalmente por OSCs, há alguns indícios de que a lei e a prática costumeira estão se adaptando e permitindo cada vez mais que as mulheres tenham acesso à terra independentemente dos homens. Em vilarejos e cidades onde as pessoas foram reassentadas, as terras são frequentemente alocadas com base na necessidade, independentemente do sexo.

Questões de terra em zona urbana

Moçambique tem se urbanizado rapidamente. A maioria da população urbana vive em assentamentos informais nos centros urbanos. Em 2004, um estudo identificou diferentes maneiras de se ter acesso a terrenos urbanos. Isto constatou que 6% dos lotes foram alocados através de ocupação direta, 13% dos lotes foram alocados pelo Estado, 19% foram alocados através de sistemas habituais enquanto 62% foram obtidos através do mercado⁶³. Isto distinguiu dois tipos de mercado, dependendo se o imóvel adquirido estava ou não sujeito a registro. O mercado de terrenos urbanos envolve transações complexas que frequentemente misturam elementos informais e formais.  

"Embora um DUAT não possa ser vendido legalmente, os usuários(as) do terreno podem vender melhoramentos no terreno como propriedade privada. Isto proporciona uma lacuna para um mercado de terras de fato através da venda de melhoramentos muito básicos por grandes quantias de dinheiro"⁶⁴.

As estimativas variam muito em relação ao grau de emissão de DUATs, particularmente na periferia urbana informal. Houve tentativas de regularizar a ocupação de terrenos urbanos, incluindo um processo de regularização massiva de DUATs iniciado em Maputo, juntamente com o desenvolvimento de planos de urbanização em diferentes bairros peri-urbanos⁶⁵.

Em 2012, sob o Programa de Regularização Fundiária da Millennium Challenge Corporation, cerca de 200.000 parcelas foram registradas e regularizadas, a maioria em áreas urbanas, e inseridas no cadastro fundiário do LIMS. Estes cadastros custaram cerca de 20 USD/parcel⁶⁶.

Questões de direitos fundiários comunitários

Os direitos fundiários comunitários podem estar em risco quando existem recursos naturais valiosos que são o foco dos investimentos fundiários. Estes investimentos vão desde terras agrícolas com potencial de irrigação que podem se tornar o foco de negócios de terra; recursos florestais com potencial de exportação de madeira e recursos minerais. A terra de conservação também é frequentemente o foco de interesses concorrentes. Os mineiros artesanais atualmente carecem de proteção estatal e frequentemente entram em conflito com funcionários do estado e empresas de mineração que receberam licenças de prospecção e mineração em larga escala. 

As mudanças gerais na legislação e regulamentação que tornaram a delimitação espacial formal dos direitos de terra mais cara e onerosa, prejudicam as comunidades rurais que muitas vezes não dispõem dos meios para seguir os procedimentos exigidos. Isto aumenta a vulnerabilidade dos direitos comunitários à terra, onde a terra é alvo de investidores. Muitas vezes existem lacunas entre as proteções fornecidas pela lei e a prática diária, uma vez que os procedimentos relevantes são frequentemente implementados de forma inadequada, o que pode prejudicar os direitos à terra comunitária⁶⁷.

Linha do tempo - marcos na governança da terra

Século III a.C. - Migração de pessoas de língua bantu da África Centro-Oeste

1530 - Os portugueses assumem o controle de Sofala arrendando terrenos a empresas sob o sistema Prazos

Séculos 18 e 19 - Comércio de pessoas escravizadas

1899 - Sistema de trabalho forçado conhecido como shibalo 

1932 - Os portugueses desmembraram empresas comerciais que ocupam terras sob concessões e assumem o domínio direto em Moçambique

1950 – 1960 - Grande afluência de colonos portugueses a Moçambique

1964 - A FRELIMO empreende uma luta armada para conquistar a independência

1975 - Moçambique obtém a independência, adota o marxismo leninismo e um programa de "modernismo autoritário".

1976 - Início da guerra civil

1992 - Fim da guerra civil

1995 - Adoção da política de terras

1997 - Aprovação da Lei de Terras que estabelece o sistema DUAT e fornece regras para a proteção e utilização de terras comunitárias

1999 - Lei florestal e de vida selvagem

2007 - Lei de Planejamento Territorial

2011 - Descoberta de gás natural em Cabo Delgado

2014 - A nova lei de mineração reforça a anulação dos direitos de terra locais em favor de uma abordagem de interesse nacional

2014  - Renovado conflito entre as forças RENAMO e FRELIMO de baixo nível

2015 - Lançamento do programa Terra Segura para registro de direitos fundiários

2017 - Acordo de paz entre o Governo (FRELIMO) e a RENAMO - 
e início dos ataques terroristas em Cabo Delgado

2019  - O ciclone Idai instalado no centro e o ciclone Kenneth no norte do país

2019 -Cyclone Idai in the centre and cyclone Kenneth in the northern parts of the country

Para saber mais

Sugestão do autor para leitura posterior

Há uma riqueza de pesquisas de alta qualidade sobre Moçambique. Joseph Hanlon e Christopher Tanner escrevem sobre Moçambique há muitos anos. Simon Norfolk é um pesquisador e praticante que tem colaborado com outros pesquisadores com foco na terra, posse e direitos de recursos naturais em Moçambique. O trabalho de Helene Kyed proporciona informações valiosas sobre o papel das autoridades tradicionais e o direito consuetudinário em Moçambique. Alda Salomão tem escrito extensivamente sobre investimentos baseados na terra em Moçambique. A GRAIN, uma pequena organização internacional sem fins lucrativos que trabalha para apoiar pequenos(as) agricultores(as) e movimentos sociais, têm trabalhado com atores(as) moçambicanos para analisar a apropriação de terras.  A Agência de Investigação Ambiental analisou o corte ilegal de madeira em Moçambique enquanto a Iniciativa Global contra o Crime Organizado Transnacional analisou os fatores que impulsionaram a última geração de conflitos relacionados a recursos em Cabo Delgado. 

O Centro Terra Viva (CTV) e o Observatório do Meio Rural (OMR), são ambas organizações não governamentais nacionais que vêm monitorando os investimentos sociais e ambientais de grande escala na terra e a dinâmica da economia rural, respectivamente. Eles também têm publicado extensivamente sobre este e outros tópicos relacionados. Consulte a lista de referência abaixo e a biblioteca do Land Portal que possui inúmeros recursos de textos completos sobre Moçambique.

*** Referências

[1] USAID (2018). Climate risk profile: Mozambique.

[2] World Bank. (2018). "Forests of Mozambique: A Snapshot."  Retrieved 22 October, 2021, from https://www.worldbank.org/en/news/infographic/2018/12/12/forests-of-mozambique-a-snapshot

[3] Penvenne, J. M. and K. E. Sheldon (2021). http://The Night Trains: Moving  Mozambican miners to and from South Africa circa 1902 – 1955Mozambique. Encyclopedia Britannica.

[4] BBC News. (2019). "Mozambique profile - Timeline." from https://www.bbc.com/news/world-africa-13890720

[5] Clarence-Smith, W. (1973). South Africa and Mozambique-1960-1970. Collected Seminar Papers. Institute of Commonwealth Studies, Institute of Commonwealth Studies.

[6] van Onselen, C. (2019). The Night Trains: Moving  Mozambican miners to and from South Africa circa 1902 – 1955. Cape Town, Jonathan Ball publishers.

[7] Cahen, M. (2011). The Enemy as Model. Patronage as a Crisis Factor in Constructing Opposition in Mozambique. OXPO Working Papers: 1-14.

[8] Kyed, H. M. and L. Buur (2006). "New sites of citizenship: recognition of traditional authority and group-based citizenship in Mozambique." Journal of Southern African Studies 32(3): 563-581. P.569

[9] Horton, B. (2010). Poverty Reduction Support Credits: Mozambique Country Study. Working paper. Washington DC, World Bank Open Knowledge Repository.

[10] Kyed, H. M. and L. Buur (2006). "New sites of citizenship: recognition of traditional authority and group-based citizenship in Mozambique." Journal of Southern African Studies 32(3): 563-581.

[11] Cabral, L. and S. Norfolk (2016). Inclusive land governance in Mozambique: Good law, bad politics? IDS Working Paper Institute for Development Studies. Volume 2016.

[12] Ibid.; Salomao, A.(2020). Land-based Investments in Mozambique: Challenges in Community rights Protection, Participation and Benefit Sharing. EBURON. The Netherlands

[13] Tanner, C. (2011). Mozambique. Decentralised Land Governance: Case Studies and Local Voices from Botswana, Madagascar and Mozambique. R. Pointer. Cape Town, Programme for Land and Agrarian Studies, University of the Western Cape.

[14] Ibid.

[15] Article 1, Law No. 19/97 1 October 1997 (Land Law)

[16] Tanner, C. (2011). Mozambique. Decentralised Land Governance: Case Studies and Local Voices from Botswana, Madagascar and Mozambique. R. Pointer. Cape Town, Programme for Land and Agrarian Studies, University of the Western Cape.

[17] Ibid.

[18] Salomao, A.(2020). Land-based Investments in Mozambique: Challenges in Community rights Protection, Participation and Benefit Sharing. EBURON. The Netherlands

[19] Tanner, C. (2011). Mozambique. Decentralised Land Governance: Case Studies and Local Voices from Botswana, Madagascar and Mozambique. R. Pointer. Cape Town, Programme for Land and Agrarian Studies, University of the Western Cape.

[20] Ibid.; LandLinks. (2018). "Mozambique."   Retrieved 18 October, 2021, from https://www.land-links.org/country-profile/mozambique/.

 [21] Kyed, H. M. (2007). "State recognition of traditional authority." Unpublished dissertation, Roskilde University.

[22] Tanner, C. (2011). Mozambique. Decentralised Land Governance: Case Studies and Local Voices from Botswana, Madagascar and Mozambique. R. Pointer. Cape Town, Programme for Land and Agrarian Studies, University of the Western Cape.

[23]LandLinks. (2018). "Mozambique."   Retrieved 18 October, 2021, from https://www.land-links.org/country-profile/mozambique/.

[24]Tanner, C. (2011). Mozambique. Decentralised Land Governance: Case Studies and Local Voices from Botswana, Madagascar and Mozambique. R. Pointer. Cape Town, Programme for Land and Agrarian Studies, University of the Western Cape.

[25] Ibid.

[26] USAID (2018). Mozambique: USAID Country Profile Property Rights and Resource Governance, United States Agency for International Development.

[27] Salomao, A.(2020). Land-based Investments in Mozambique: Challenges in Community rights Protection, Participation and Benefit Sharing. EBURON. The Netherlands Ibid.

[28] Ibid.P.4

[29] Tunzine, A. M. S. (2021). "Land titling in Mozambique: Improved tenure security for communities?" ASC-TUFS Working Papers(1): 301-318.

[30] Salomao, A.(2020). Land-based Investments in Mozambique: Challenges in Community rights Protection, Participation and Benefit Sharing. EBURON. The Netherlands

[31] LANDAC. (2012). "Mozambique food security and land governance factsheet."   Retrieved 20 October, 2021, from http://www.landgovernance.org/assets/2014/05/Mozambique-Factsheet-2012.pdf.

[32] Quan, J., J. Monteiro and P. Mole (2013). The experience of Mozambique's community land initiative (ITC) in securing land rights and improving community land use: Practice, policy and governance implications. Annual World Bank Conference on Land and Poverty. Washington DC, World Bank.

[33] Ibid. P.5

[34] Ibid. P.6

[35] Ibid. P.6

[36] Cabral, L. and S. Norfolk (2016). Inclusive land governance in Mozambique: Good law, bad politics? IDS Working Paper Institute for Development Studies. Volume 2016.

[37] Hall, R. and G. Paradza (2015). Pressures on land in sub saharan Africa. European Report on Development Cape Town, Institute for Poverty, Land and Agrarian Studies.

[38] Holter, H. (2020). Wanza Farms Community Impact Paper, ThirdWay Africa Rural Development Corporation.

[39] Ibid.

[40] UNAC and GRAIN. (2015). "The land grabbers of the Nacala Corridor."   Retrieved 20 October, 2021, from https://grain.org/article/entries/5137-the-land-grabbers-of-the-nacala-corridor

[41] Ibid.

[42] Ibid.

[43] Sharife, K. and L. Nhachote. (2016). "Elusive beneficiaries of Mozambique’s $4.2bn agricultural deal uncovered." #PanamaPapers: How The Elite Hide Their Wealth  Retrieved 22 October, 2021, from https://panamapapers.investigativecenters.org/mozambique/.

[44] Ibid.

[45] Ibid.

[46] Ibid.; Salomao, A.(2020). Land-based Investments in Mozambique: Challenges in Community rights Protection, Participation and Benefit Sharing. EBURON. The Netherlands

[47] Alberdi, J. and M. Barroso (2020). "Broadening the Analysis of Peace in Mozambique: Exploring Emerging Violence in Times of Transnational Extractivism in Cabo Delgado." Global Society: 1-18.

[48] Ibid.

[49] Haysom, S. (2018). Where crime compounds conflict: Understanding northern Mozambique's vulnerabilities. Geneva Global Initiative Against Transnational Organised Crime.

[50] Ibid.

[51] The Netherlands Ministry of Foreign Affairs (2018). Mozambique Climate change profile.

[52] WCS Mozambique. (2021). "In the news."   Retrieved 28 October, 2021, from https://mozambique.wcs.org/.

[53] Salomao, A.(2020). Land-based Investments in Mozambique: Challenges in Community Rights Protection, Participation and Benefit Sharing. EBURON. The Netherlands; Architect Africa. (2021). "Private investors look to high-end tourism to fund conservation in Mozambique." Retrieved 28 October, 2021, from https://apex.architectafrica.com/2021/06/24/private-investors-look-to-high-end-tourism-to-fund-conservation-in-mozambique/.

[54] Penvenne, J. M. and K. E. Sheldon (2021). Mozambique. Encyclopedia Britannica.

[55] FAO. (2021). "Promoting legality in the Mozambican forest sector: protection for natural resources and benefits for local communities."   Retrieved 23 October, 2021, from https://www.fao.org/mozambique/news/detail-events/es/c/1442529/.

[56] Wadekar, N. and E. Ram. (2021). "The Fight For Cabo Delgado: A Hidden War Over Mozambique’s Natural Resources."   Retrieved 25 October, 2021, from https://pulitzercenter.org/stories/fight-cabo-delgado-hidden-war-over-mozambiques-natural-resources.

[57] Environmental Investigation Agency (2013). First-class connections: log smuggling, illegal logging and corruption in Mozambique. London.

[58] Ibid.

[59] LandLinks. (2018). "Mozambique."   Retrieved 18 October, 2021, from https://www.land-links.org/country-profile/mozambique/.

[60] Bicchieri, M. and A. Ayala (2017). Legal pluralism, women’s land rights and gender equality in Mozambique: Harmonising statutory and customary law. Rome, Food and Agriculture Organisation.

[61] Penvenne, J. M. and K. E. Sheldon (2021). Mozambique. Encyclopedia Britannica.

[62] Bicchieri, M. and A. Ayala (2017). Legal pluralism, women’s land rights and gender equality in Mozambique: Harmonising statutory and customary law. Rome, Food and Agriculture Organisation.

[63] Negrão, J. (2004). Urban Land Market in Mozambique. Mozambique, UN-Habitat, University Eduardo Mondlane - Faculty of Agronomy and Forestry Engineering, Ministry for Co-ordination of Environmental Affairs.

[64] USAID (2018). Mozambique: USAID Country Profile Property Rights and Resource Governance, United States Agency for International Development.P.8

[65] Cities Alliance (2017). Urbanization in Mozambique: Assessing Actors, Processes, and Impacts of Urban Growth Research monograph.

[66] Balas, M., J. Carrilho, J. Murta, M. R. Marques, S. P. Joaquim, C. Lemmen and L. Matlava (2017). Mozambique Participatory Fit For Purpose Massive Land Registration. Annual World Bank Conference on Land and Poverty.

[67] Nhantumbo, I. and A. Salomão (2010). Biofuels, land access and rural livelihoods in Mozambique, International Institute for Environment and Development (IIED).