Madagáscar - Contexto e Governança Fundiária

^{Foto: Rhett A Butler/Mongabay (CC-BY-NC-ND)}

A população malgaxe tem diversas raízes ancestrais em parte devido ao posicionamento da ilha em rotas de comércio e escravidão do Oceano Índico há muito estabelecidas. A cultura e a sociedade malgaxe contemporânea têm sido moldadas por múltiplas influências: Ásia Oriental, Indonésia, África, árabe, indiano e europeu, "embora uma cronologia precisa descrevendo a época e as origens das ondas de colonos humanos para Madagáscar permaneça indefinida"². De fato, no período colonial, as autoridades atribuíram "nomes tribais" às pessoas que viviam em diferentes locais da ilha "como simples descrições ecológicas"³ do lugar, e não como uma referência a grupos étnicos distintos. Enquanto legados de escravatura moldaram profundamente a sociedade malgaxe primitiva, contribuindo para o surgimento de um sistema social que distingue os clãs associados à realeza, os freemen e os escravos, estas fronteiras sociais foram, desde então, corroídas⁴, embora ainda não tenham desaparecido⁵. A marca dos sistemas coloniais de trabalho forçado, a remoção da população e a gestão ecológica "comandante"⁶, juntamente com a consolidação colonial das elites locais como atores intermediários, levaram a sucessivas transformações econômicas de natureza ora socialista ora neoliberal durante o período pós-colonial. Cumulativamente, estes fatores fizeram do Madagáscar contemporâneo uma sociedade profundamente dividida⁷. 

Quase 80% da população vive em áreas rurais, onde em 2015 foi relatado que as taxas de pobreza são quase duas vezes mais altas do que nas áreas urbanas⁸. As taxas de pobreza extrema são mais altas no sudeste do país.  Em 2019, 74,3% da população foram registrados como vivendo com menos do que a linha de pobreza internacional de US$ 1,90 por dia⁹. Em 2020, isto subiu para 77,4% como conseqüência da Covid-19. As diferenças sociais e o acesso à terra e aos recursos variam muito, de acordo com o cenário e as circunstâncias. 

Madagáscar sofreu com períodos de conflito social debilitante e instabilidade política ao longo de sua história. Isso geralmente teve um impacto mais forte em áreas urbanas onde a instabilidade provocou "uma grave alternância no desenvolvimento urbano e do setor formal"¹⁰. Devido à "desconexão substancial da economia rural das áreas urbanas"¹¹,  o setor rural é resguardado das recessões nos setores formal e urbano, exceto nos casos em que os migrantes urbanos possam ser forçados a voltar para casa.

Antecedentes históricos

A maioria dos arqueólogos(as) concorda que a ilha foi colonizada entre 1100 e 1350 anos atrás, embora haja alguns que reclamam um período de ocupação muito mais longo. A língua, as práticas culturais e as evidências genéticas traçam as origens de muitos dos e das atuais habitantes de Madagáscar para as e os falantes australianos do sudeste asiático da ilha¹². As pessoas escravizadas do continente africano também passaram a fazer parte da população. Tem sido argumentado que "os escravos(as) provavelmente constituíam uma parte importante da população de Madagáscar já no início do século 10"¹³. Isto contribuiu para uma população diversificada que é composta de cerca de 20 grupos étnicos. Entre 1770 e 1820, os traficantes de escravos europeus transportaram cerca de 70.000 pessoas escravizadas das terras altas de Madagáscar para as colônias francesas das Ilhas Maurício e Reunião. 

O período 1810-1861 viu o povo Merina se estabelecendo como governantes de grande parte da ilha. Os e as  Merina lançaram incursões militares para escravizar membros de outros grupos na ilha. "Do início de 1820 até dez ou mais expedições militares foram lançadas a cada ano contra outros povos da ilha. Entre I828 e I840 estima-se que mais de 100.000 homens foram abatidos, e mais de 200.000 pessoas foram escravizadas"¹⁴. Os e as Merina também importaram grandes números de escravos da África Oriental para a ilha a partir de meados do século XIX. Esta ascensão do reino Merina foi em parte facilitada pelo patrocínio britânico, enquanto o domínio social Merina foi entrincheirado pelo trabalho da Sociedade Missionária de Londres, que documentou uma história malgaxe "oficial", na qual histórias particulares de domínio de identidade foram formalizadas¹⁵. 

Entre 1820 e 1885, outras políticas malgaxes, como Sakalava e Betsimisiraka, atacaram os escravos(as) no norte de Madagáscar, assim como em Moçambique e nas Comores¹⁶. A Antalaotra árabe, um grupo islamizado com antecedentes árabes vivendo na costa oeste de Madagáscar, também desempenhou um papel no comércio de escravos(as) regional¹⁷.

Madagáscar foi posteriormente anexada pelos franceses e administrada como uma colônia francesa (1896 - 1945). Enquanto a escravidão foi abolida e o tráfico de escravos(as) malgaxe foi extinto no início do século XX, o sistema francês de governo indireto cimentou as relações de poder existentes, promovendo as elites locais a agir pela administração colonial com poderes para recrutar mão-de-obra e impor o pagamento de impostos¹⁸. 

Durante o período colonial, as divisões sociais e econômicas se ampliaram entre os e as habitantes das cidades costeiras e os do interior da ilha, no planalto. Estima-se que os franceses expropriaram forçosamente cerca de 1/5 das terras aráveis em produção. Sob o domínio francês, foi introduzido o sistema de registro e cadastro Torrens para registrar as concessões de terras emitidas aos colonialistas, juntamente com a reserva de terras para o Malagasy. Em 1921 havia uma separação legal entre as terras registradas e as terras que eram mantidas sob o direito consuetudinário. 

Após a Segunda Guerra Mundial, a política colonial francesa mudou e, no período de 1946 a 1958, Madagáscar passou a ter o status de território ultramarino da França. A resistência malgaxe ao domínio francês montada durante o período pós-guerra e o Mouvement Démocratique de la Rénovation Malagache (MDRM) foi fundado em 1946 como o primeiro partido nacionalista. Em 1947, o MDRM iniciou uma rebelião armada na parte oriental da ilha, que foi esmagada um ano depois, com enorme perda de vidas malgaxes - as estimativas variam entre 30.000 e cem mil mortes¹⁹. 

Em 1958 os franceses enfrentaram uma pressão esmagadora para descolonizar. Os territórios ultramarinos franceses realizaram referendos para decidir seu futuro, nos quais os malgaxes votaram pela autonomia. Madagáscar obteve a independência da França em 1960, e seu primeiro presidente Philibert Tsiranana manteve o poder até 1972. Sua presidência foi marcada por continuidades com o domínio colonial francês e pouco mudou para a maioria da população. Em maio de 1972, Tsiranana entregou o poder ao General Ramanantsoa em face de protestos políticos e sociais maciços. Isto deu início a um período de governo militar e ao advento de uma virada política marxista em Madagáscar. 

O governo Ramanantsoa optou por um modelo socialista estatal de estilo soviético centralizado, estabelecendo cooperativas de produtores(as) e fazendas estatais e colocando todas as terras não registradas sob a propriedade do Estado. Este foi um período conflituoso no qual as facções dentro do exército disputavam pelo poder. Ramanantsoa renunciou, mas seu sucessor foi assassinado em cinco dias após assumir o poder, em fevereiro de 1975. O país foi governado por um comitê militar, antes que o Tenente Comandante Ratsiraka tomasse posse como presidente em janeiro de 1976 para liderar o país por dezesseis anos, até 1992.

Ratsiraka tentou consolidar o controle centralizado da economia, nacionalizando empresas de propriedade francesa e assumindo plantações estabelecidas na era colonial para serem administradas como fazendas estatais. No entanto, em 1980, Madagáscar enfrentou sérios problemas econômicos e foi forçada a se aproximar do FMI para obter um empréstimo para suprir o déficit da balança de pagamentos. As condições dos empréstimos incluíram a implementação de um programa de ajuste estrutural econômico que incluiu uma ampla desregulamentação e a privatização dos ativos do Estado. Fontes indicam que a privatização se tornou um veículo de captação de elite para aqueles próximos ao poder político, ao mesmo tempo em que foi associada à perda de empregos e a dificuldades econômicas para a maioria²⁰. 

A partir de 2002, o regime de Ravalomanana se afastou de sua relação histórica com a França, para favorecer as relações com os EUA e a África do Sul. O período Ravalomanana priorizou as políticas neoliberais que aceleraram a privatização, viu o Estado se retirar da maioria das atividades produtivas, desregulamentou os preços e as taxas de câmbio, enquanto descentralizou muita da tomada de decisões para o nível da comuna ou do governo local²¹. A formulação do Programa Nacional de posse da terra, o código de mineração malgaxe e o Plano Nacional de Ação Ambiental dominaram a arena política. A busca de investimento estrangeiro e a busca de um caminho de crescimento liderado pelas exportações criou um ambiente propício para grandes negócios de terra e mineração com empresas de propriedade estrangeira.

A linha do tempo que acompanha a história pós-independência de Madagáscar detalha as muitas mudanças de governo - algumas provocadas pelo golpe militar e outras através de eleições em que os resultados foram disputados quase universalmente. Mudanças de governo constantes e frequentemente violentas não conseguiram elevar substancialmente o padrão de vida da maioria da população e tiveram impacto na governança transparente e sustentável da terra e dos recursos naturais em Madagáscar. 

Legislação e regulamentação de terras

Na esfera política, a gestão da terra, da biodiversidade e dos recursos florestais tem sido um foco importante da lei e da prática. Estes têm sofrido mudanças significativas na abordagem. Após a independência entre 1962 e 1991, o Estado foi o gestor legal dos recursos florestais e até 1996 procurou administrá-los de forma unilateral²². Então, como parte de seus compromissos de política de ajuste estrutural, o governo Ratsiraka se comprometeu com um amplo foco no manejo ambiental e em 1989 Madagáscar publicou o primeiro Plano Nacional de Ação Ambiental (NEAP - sigla em inglês)²³. da África. Isto introduziu a gestão padronizada de áreas protegidas, bem como propôs grandes mudanças na posse da terra. Este último propôs "a substituição do sistema de posse comunitária por um sistema formal de posse da terra sob o qual todas as terras seriam intituladas em nome de indivíduos"²⁴. Entretanto, este programa de titulação não conseguiu ganhar tração. Foi considerado muito caro e muito difícil de conciliar a propriedade individual com o sistema flexível de propriedade, ou normas sociais que moldam o acesso à terra e à gestão do do seu uso dentro dos sistemas de posse habituais e suas variações em toda a ilha.

^{Cena dos vilarejos de Madagáscar, foto de Fred Albrecht,  (CC BY-NC-ND 2.0)}

A lei ambiental "Gestão local dos recursos naturais renováveis" (GELOSE - sigla em francês) foi aprovada em 1996. Isto proporcionou uma estrutura legal para a transferência dos direitos de gestão dos recursos naturais para as comunidades locais como parte de uma nova abordagem de gestão descentralizada dos recursos²⁵. o mesmo tempo, a lei procurou pôr um fim à presunção de que os recursos naturais eram bens comuns que podiam ser acessados e utilizados gratuitamente²⁶.

Uma nova rodada de conflito político atrasou a implementação do GELOSE. A lei foi aprovada exatamente quando o sucessor de Ratsiraka, Albert Zafy, enfrentou o processo de impeachment. Depois que Ratsiraka retornou brevemente ao poder, o conflito armado eclodiu no início dos anos 2000, quando seu oponente político Marc Ravalomanana alegou que as eleições presidenciais haviam sido manipuladas. Depois que a Corte Constitucional o declarou vencedor, Ravalomanana acelerou a implementação das reformas exigidas pelo FMI.

Em 2001 foi aprovada a legislação que permitia a entrada em vigor da GELOSE, ostensivamente para transferir os direitos de manejo florestal às comunidades. Em 2003 Ravalomanana anunciou planos de expandir as áreas protegidas de 1,7 milhões de hectares para 6 milhões de hectares até 2012²⁷. Em 2004, os contratos de transferência de recursos da GELOSE haviam sido implementados em 451 comunidades. No entanto, esta abordagem teve consequências paradoxais. Em vários casos, a autoridade de gerenciamento de recursos naturais foi transferida de líderes e estruturas comunitárias legítimas para o controle por minorias de elite locais, melhor posicionadas para gerenciar os complexos arranjos institucionais exigidos pelas estruturas legais e políticas globalmente ditadas^28. Neste cenário, o "manejo florestal comunitário" frequentemente deu lugar à captura da elite e resultou na diminuição dos direitos de acesso para a maioria. 

Em outros desenvolvimentos relacionados à terra, a US Millennium Challenge Corporation (MCC) firmou um pacto com a República de Madagáscar em 2005 para "ajudar a população rural a garantir os direitos de propriedade formais sobre a terra". Foi iniciado um projeto de posse da terra que visava "aumentar a titulação e a segurança da mesma e melhorar a eficiência da administração dos serviços fundiários"²⁹. O pacto do MCC também visava desenvolver e adotar nova legislação fundiária e estabelecer escritórios descentralizados de administração de terras. 

Madagáscar aprovou um conjunto de novas leis fundiárias a partir de 2005.

A Lei No. 2005-019 distinguia os tipos de posse da terra e previa procedimentos para o registro de posse. A lei reconhecia especificamente os direitos de indivíduos e grupos a terras não registradas, que anteriormente eram consideradas propriedades estatais³⁰. A terra sem título porém desenvolvida, cultivada e ou construída por gerações de usuários(as) não era mais considerada como propriedade do Estado, mas sim como propriedade privada. A lei também reconheceu a ocupação e o uso da terra de fato como uma forma de propriedade"³¹.  A terra do Estado foi reclassificada como propriedade privada sem título (UPP - sigla em inglês).  

A Lei No. 2006-031 habilitou o governo local (comunas rurais) a estabelecer Escritórios de Registro de Imóveis (LRO) locais com autoridade para emitir certificados individuais ou coletivos aos detentores de direitos de propriedade local e costumeiro em terras UPP. Foram estabelecidos Comitês de Reconhecimento Local (LRC - sigla em inglês), compostos por representantes eleitos localmente e um funcionário municipal designado. Os LRC eram responsáveis pelos processos locais para determinar/confirmar e alocar direitos de terra individuais e coletivos, demarcar limites e autorizar a emissão de certificados pela LRO. 

O projeto MCC foi encerrado em 2009, após a revolta popular e o golpe militar que derrubou a Presidência Ravalomanana - em parte uma reação contra os planos secretos do governo de alugar terras malgaxes a diferentes corporações multinacionais. (Ver seção sobre investimentos em terras abaixo)

Em 2015, o governo de Madagáscar reiterou seu compromisso com a segurança da posse da terra através da certificação fundiária. Aprovou uma política de terras atualizada e lançou o segundo Programa Nacional de Posse de Terras (2016-2020). Isto promoveu a emissão local de certificados de posse a baixo custo, utilizando sistemas de registro "aptos para uso".

Posteriormente, em 2016, o Banco Mundial financiou o Projeto de Crescimento Rural e Gestão da Terra na Agricultura de Madagáscar. O componente 2 deste projeto, no valor de US$ 13,40 milhões, visava expandir o apoio à política fundiária e ao registro de direitos fundiários. 

Além disso, duas leis atualizadas foram elaboradas e aprovadas recentemente - uma sobre "Propriedade Privada Titulada" que confirma o valor legal do certificado de terra para qualquer transação, e uma segunda sobre "Propriedade Privada Não Titulada" que regula o uso de certificados de terra como garantia³².

Há relatos de projetos de legislação polêmicos sobre a designação de "terras de status especial" para o desenvolvimento agrícola por corporações globais que deverá ser apresentada à Assembléia Nacional nas próximas sessões parlamentares em 2021³³.

Tendências de uso do solo

Madagáscar é um pólo de biodiversidade de renome mundial, com florestas naturais importantes e fauna e flora únicas. Cerca de 22% da ilha é florestada com diferentes tipos de floresta - tropical, úmida e seca³⁴. 

^{Vila com baobás, foto de Ralph Kranzlein  (CC BY-NC-ND 2.0)}

Entretanto, estes recursos naturais globalmente significativos estão ameaçados por uma mistura complexa de impactos humanos associados à agricultura, mineração e extração de madeira. A atribuição da perda de recursos naturais e da biodiversidade é fortemente influenciada por narrativas de degradação que há muito tempo têm apontado os sistemas agrícolas extensivos como uma causa primária³⁵, muitas vezes excluindo os impactos substantivos como conseqüência da mineração, agricultura de plantio, concessões comerciais de exploração madeireira e desapropriação de terras associadas³⁶.
   
As narrativas persistentes sobre as causas da degradação ambiental em Madagáscar têm sua origem no período colonial francês. Isto resultou na propagação de uma única história, caracterizada por alguns como um "mito da degradação", que destacou o extenso sistema agrícola "cortado e queimado" como o principal motor da perda de integridade florestal e da biodiversidade.
 

^{O sistema de agricultura extensiva envolve queimadas para limpar a terra para o cultivo, foto de Rhett A Butler Mongabay (CC BY-NC-ND)}

De acordo com esta narrativa fundacional, as florestas cobriam originalmente toda a ilha, antes de queimar para limpar a terra para o cultivo, resultando em um desmatamento maciço. Apesar desta história ser desafiada por duras evidências da análise do núcleo polínico que mostra que as terras altas e o oeste da ilha nunca foram todas florestas, esta explicação simplificada da "transformação antropogênica do ambiente de Madagáscar"³⁷ continua a influenciar as políticas de conservação hoje em dia.  Outros aspectos, como os impactos do desmatamento das concessões de exploração madeireira e a alienação de terras para culturas de rendimento nos primeiros 30 anos do domínio colonial - que resultou no corte de entre um e sete milhões de hectares de floresta primária do leste - aparecem de forma menos proeminente no discurso ambiental contemporâneo³⁸.

Uma revisão recente informou que as taxas de desmatamento aumentaram de menos de 0, 9% ao ano para 2000-2010 para mais de 2% ao ano para 2010-2017³⁹. Entretanto, estimativas confiáveis das taxas de desmatamento e degradação florestal são afetadas pela falta de dados de base unificados para avaliar com precisão as mudanças na cobertura florestal. Estudos contemporâneos destacam diferenças regionais significativas nas taxas de desmatamento e degradação em Madagáscar, sendo o desmatamento em florestas úmidas de baixa altitude perenes as mais altas, enquanto as taxas de desmatamento em florestas úmidas de média altitude perenes e secas de folha caduca são consideravelmente menores⁴⁰. 

A combinação de pressões comerciais sobre os recursos naturais e a crescente frequência de eventos climáticos extremos associados à mudança climática, amplificam a vulnerabilidade dos meios de subsistência baseados na terra e têm impactado na segurança alimentar das famílias. Atualmente o país sofre da quarta maior taxa de desnutrição crônica do mundo⁴¹. A agricultura é largamente baseada em baixos insumos, produção doméstica em pequena escala para consumo e mercados locais, embora haja investimento estrangeiro na agricultura de plantação que tem sido uma fonte de conflito.

Classificações de posse de terra

Dois sistemas de posse de terra existem lado a lado desde o período colonial - a titulação privada em termos do sistema Torrens (introduzido em 1896 pelo estado colonial francês) e os sistemas habituais de posse com variações locais. A titulação privada era para a elite e era cara ($600/ título) e demorada, levando de 6 a 10 anos para finalizar o registro. 

Durante grande parte da história recente de Madagáscar, a maioria dos proprietários(as) de terra confiaram em títulos sociais, endossados por sistemas informais reconhecidos localmente para garantir os direitos de terra, conhecidos como petits papiers (pequenos papéis). Em aldeias rurais/ áreas administrativas conhecidas como fokontany, os líderes costumeiros há muito tempo atribuem direitos de terra tanto aos habitantes locais quanto aos recém-chegados aprovados, usando esses sistemas. As transações em terras eram incomuns - e estavam restritas principalmente àquelas ligadas à herança, arrendamento e acordos de partilha.

Embora não regulamentado, o sistema de petits papiers foi considerado surpreendentemente uniforme em todo o país. Sob este sistema, o atual proprietário de terras elabora um documento descrevendo a terra e a origem do direito de propriedade fundiária. A comunidade local reconhece e registra o documento⁴². 

Em 2003, o governo reconheceu que "sem autoridade explícita ou habilidades específicas, as comunidades haviam conseguido implementar práticas de posse de terra que reconhecem a propriedade sendo estabelecida a partir do zero"⁴³.

Foi acordado que as comunas/municípios locais deveriam receber novos poderes e funções para dar efeito legal à gestão dos direitos de propriedade da terra e à realização de uma gestão mais ampla da terra sob sua jurisdição.

A nova estrutura legal delineada acima identificou diferentes formas de propriedade, juntamente com acordos de arrendamento e concessão para facilitar o investimento estrangeiro na agricultura.

Propriedade: As leis de terra permitem que a terra seja propriedade do Estado, indivíduos ou grupos. Os proprietários(as) de terras têm os direitos de posse e uso exclusivo de suas terras, e a terra é livremente transferível. A terra pode ser mantida em propriedade, se for titulada. Alternativamente, os direitos de propriedade de um indivíduo ou grupo são registrados por certificados emitidos por um cartório de registro de terras descentralizado local. 

Locação: Os arrendamentos são por mútuo acordo. Isto se refere principalmente a terras agrícolas arrendadas para o cultivo. Contratos de partilha também podem ser firmados onde o arrendatário(a) fornece ao detentor dos direitos de terra uma parte acordada das colheitas, mas carrega os custos de insumos e mão-de-obra.

Concessão: O governo pode emitir concessões em terras estatais até um período de 30 anos, sujeito aos termos acordados. Os contratos de uso e locação de terras podem ser revogados por descumprimento. Em 2020, investidores estrangeiros foram informados que arrendariam 588.000 hectares de terras agrícolas em Madagáscar⁴⁴.

Como observado acima, a lei de reforma agrária de 2005 permitiu que as comunas com escritórios de terra emitissem certificados de terra que habilitavam legalmente os e as detentores de direitos a transacionar direitos sobre a terra, legalmente equivalentes à posse de um título de propriedade. Até 2009, os escritórios de terra (CLO) haviam sido estabelecidos em 524 comunas (33,8%) de um total de 1.550, através de um programa financiado por doadores (as).

Este programa sofreu um retrocesso após o golpe de Estado de 2009. Um terço dos CLOs fechou totalmente; um terço continuou a funcionar parcialmente e um terço continuou operando a plena capacidade. Desde as eleições de 2014 e um novo governo sob o Presidente Rajaonarimampianina, as sanções foram levantadas e o apoio internacional aos CLOs foi retomado. Cerca de 36 cartórios de registro de terras puderam emitir 450.000 títulos desde 1897, de um total estimado de 8 a 10 milhões de parcelas de terra em Madagáscar⁴⁵. Desde 2015, no âmbito do novo programa, os CLO emitiram um total de 150.000 certificados, dos quais 37.000 estão em nome das mulheres⁴⁶.  

Apesar do otimismo oficial sobre o programa, as preocupações permanecem com a sustentabilidade institucional dos CLOs e a política precária que persiste em Madagáscar. Os doadores(as) que financiam o atual programa de apoio da CLO são relatados como tendo contratado prestadores de serviços externos para ajudar a processar os certificados mais rapidamente, de modo a cumprir as metas do projeto estabelecidas pelo acordo de financiamento. Resta saber se esta estratégia irá construir, ou minar a capacidade dos CLOs locais.  Dado que um dos objetivos do governo na emissão de certificados é aumentar a base tributária local, isto poderia desestimular as residências com dinheiro em espécie, pois uma vez que suas terras são registradas, elas se tornam responsáveis pelo pagamento de impostos estaduais sobre este ativo.

Investimentos e aquisições de terras

Os investimentos agrícolas em Madagáscar apresentaram um forte aumento após 2005, com cerca de 70 projetos de agronegócios cobrindo mais de mil hectares listados como iniciantes ou em andamento⁴⁷. Em 2006, o governo Ravalomanana (2002-2009) estabeleceu o Conselho de Desenvolvimento Econômico de Madagáscar (EDBM) como um balcão único para os investidores(as). Isto foi seguido por uma lei de investimento em 2008 que autorizou a EDBM a alocar terras a investidores estrangeiros. O Ministério da Agricultura incentivou a demarcação de áreas de investimento agrícola (AIA). Nas aquisições de terras que excedessem 1000 ha, o investidor(a) era obrigado a obter autorização ambiental para mostrar como eles minimizariam os impactos sobre os recursos naturais e os direitos fundiários subjacentes.  

De acordo com a estrutura de investimento de 2007, os contratos de arrendamento poderiam ser emitidos por períodos que variam de 18 a 99 anos, com taxas de aluguel de terras tão baixas quanto um dólar americano/ha/ano. A estrutura de investimento também permitiu que investidores(as) estrangeiros(as) comprassem terras se registrassem uma pessoa jurídica malgaxe⁴⁸.

Devido a um aumento global dos preços dos alimentos e da energia, houve um forte aumento na demanda de investimento em terras no período 2008-2012. Isto ameaçou a segurança da posse de milhares de lares malgaxes⁴⁹. Embora as novas leis e políticas discutidas acima estivessem em vigor, isto não impediu que as autoridades do estado entrassem em acordos de arrendamento de terras junto aos investidores, ao mesmo tempo em que sobrepujavam os direitos locais sobre a terra no processo⁵⁰. 

Em 2008, foram expostos planos secretos para um grande negócio de terras, no qual a liderança do então governo malgaxe estava negociando com a Daewoo Logistics, uma empresa sul-coreana. Isto envolveu o arrendamento de 1,3 milhões de hectares de terra para a empresa para a produção de óleo de palma e milho⁵¹.

Grande parte destas terras já estava ocupada e cultivada por produtores locais.  Isto provocou uma resistência generalizada e acusações de que Ravalomanana estava despojando o povo de sua base econômica e herança e vendendo-a a estrangeiros. A exposição de um segundo acordo de grande escala do agronegócio com a Varun International contribuiu para aumentar o descontentamento popular, culminando com uma transferência de poder pelo governo de Ravalomanana para os militares.

Tanto os projetos Daewoo quanto Varun foram abandonados posteriormente, e as evidências sugerem que 90% das empresas estrangeiras também abandonaram projetos de investimento agrícola após a crise política em 2009. Aqueles que permaneceram, reduziram suas atividades por um período.

Mais recentemente, outros investimentos do agronegócio em menor escala foram planejados e estão em andamento. Mais uma vez, os pesquisadores e pesquisadoras destacam grandes lacunas entre os processos de requerimento e autorização exigidos por lei e os processos seguidos na prática. Até 2012, doze empresas haviam começado a investir em plantações. Destas, foi relatado que apenas duas haviam obtido a licença ambiental exigida, ou assegurado um contrato de arrendamento com o Estado⁵². Estudos de caso destacam os complexos processos pelos quais as elites locais podem se engajar e incentivar os investidores(as), de modo a poder captar os aluguéis de terras e os dividendos ligados ao projeto. Tais investimentos muitas vezes são mal sucedidos pelos detentores de direitos locais, particularmente aqueles com direitos de uso de propriedade privada não registrada.  

Os acordos de investimento em terras também têm sido uma fonte de conflito entre diferentes esferas de governo. Tem sido argumentado que muitos funcionários dos ministérios nacionais continuam a presumir que a terra sem título é propriedade do Estado - ao contrário da lei de terras de 2005⁵³. As autoridades locais são mais propensas a reconhecer as práticas existentes de uso de terras e recursos.

Em 2015, uma Nova Carta de Política Fundiária estabeleceu Zonas Econômicas Especiais. Alegadamente, esta nova dispensa restringiu as empresas estrangeiras à aquisição de terras através de contratos de arrendamento por 99 anos⁵⁴. Em desenvolvimentos recentes, a Estratégia Nacional de Desenvolvimento do Agronegócio procura alocar 4 milhões de hectares de terra localizados dentro dos chamados pólos de crescimento agrícola. Um projeto de arrendamento de 60.000 ha de terra para uma empresa Emirati Elite Agro LLC, que se abastece de produtos frescos em todo o mundo e empreende projetos agrícolas corporativos e desenvolvimento da terra⁵⁵ tem atraído fortes críticas de grupos da sociedade civil. Estes argumentam que as políticas agrícolas deveriam priorizar as fazendas familiares e observam que "não se esperava que nem os proprietários(as) de terras, nem os municípios locais, nem os funcionários e atores eleitos, nem as comunidades locais estivessem envolvidos na forma como as terras de status especial seriam usadas, criadas e administradas"⁵⁶.

Também tem havido investimentos significativos na mineração, o que tem grandes implicações para as e os usuários locais da terra. O projeto de mineração Ambatovy, que iniciou a produção comercial em 2014, é uma das maiores minas de níquel laterítico do mundo e é o maior projeto de capital da história de Madagáscar. A terra na qual a mina foi estabelecida era legalmente propriedade do descendente de um colonizador francês, enquanto os pequenos agricultores(as) que há muito cultivavam a terra na área eram considerados como posseiros(as). No entanto, neste caso particular, o investidor optou por reconhecer as reivindicações dos titulares informais de direitos de indemnização⁵⁷. Vários outros empreendimentos mineradores, que passaram por cima dos direitos de terra locais, foram enfrentados com violenta resistência. Em 2016, os usuários(as) locais de terras na Soamahamanina protestaram contra a autorização de mineração de ouro concedida a uma empresa chinesa e a forçaram a abandonar a reivindicação"⁵⁸.

^{Por Joussia - Trabalho próprio, CC0.}

Na última década, os investimentos em mineração foram acompanhados pelos chamados investimentos "off-set" ou informais para compensar a perda da biodiversidade. Quando as empresas de mineração investem em regimes de fiscalização da conservação, estes freqüentemente têm efeitos adversos para a população local, frequentemente excluindo-a das florestas e outros recursos naturais dos quais sua subsistência depende⁵⁹. 

Ao mesmo tempo, a extração e exportação ilegal de madeira de pau-rosa e outros recursos naturais⁶⁰ de alto valor levou o governo a ser acusado de proteger os "chamados barões da madeira que dirigem o comércio, muitos dos quais são políticos ou têm laços estreitos com figuras governamentais"⁶¹.

Direitos da mulher à terra

Considerando que tanto mulheres quanto homens têm o direito legal de possuir terras em Madagáscar, as reformas de posse da terra que foram implementadas em 2005 não incluíram um conjunto de princípios de igualdade de gênero⁶². Pesquisas sugerem que as mulheres têm menor probabilidade de obter certificados de terra em seu próprio nome, através dos processos de registro e certificação de direitos de terra. Entretanto, o Banco Mundial informa que dos 150.000 certificados de terra emitidos desde 2015, 24,6% são detidos por mulheres⁶³. 

Da mesma forma, a diferença entre os regimes matrimoniais estatutários e consuetudinários tem implicações para os direitos de propriedade. A legislação do casamento civil afirma que "o marido é o chefe da família", embora estipulando que os bens, incluindo a terra adquirida durante o casamento, são de propriedade conjunta; enquanto os bens adquiridos antes do casamento, ou por herança, são considerados como propriedade individual. Para aqueles casados em termos de direito civil, qualquer venda de propriedade deve ter a autorização de ambos os cônjuges. Na prática, as pesquisas sugerem que é freqüentemente é o marido quem toma a decisão de vender a terra, muitas vezes sem consultar sua esposa. 

Para as pessoas casadas sob a lei consuetudinária, a regra geral é que se o casal se separar, dois terços dos bens revertem a favor do homem e um terço a favor da mulher. Entretanto, as mulheres geralmente retornam à casa e à terra de sua família quando um casamento costumeiro é anulado e podem não receber nada em caso de divórcio⁶⁴.

Questões de terra em zona urbana

Existe uma diferença significativa entre as áreas rurais e urbanas em Madagáscar. Cerca de 14% da população luta para sobreviver no setor informal urbano⁶⁵. Na capital Antananarivo, os assentamentos informais respondem por até 70% das habitações⁶⁶.
 

^{As condições são ruins em áreas urbanas informais, foto da Universidade de Indiana  (CC BY-NC-ND)}
 

Aqueles que procuram registrar formalmente um imóvel enfrentam um processo árduo e demorado que envolve seis procedimentos, 100 dias e 9,1% do valor do imóvel para efetuar o registro⁶⁷. Os certificados de terra emitidos pelos CLO's não podem se estender a locais residenciais urbanos.

Questões de direitos fundiários comunitários

Há uma complexa interação entre os sistemas agrícolas locais e as iniciativas nacionais e globais de proteção da biodiversidade em Madagáscar. Pesquisas sobre desmatamento e fragmentação florestal revelam que muitas famílias malgaxes estão presas em uma armadilha de pobreza viciosa⁶⁸.

A maioria dos lares rurais depende de variações regionais do sistema agrícola extensivo e de baixo consumo para sua sobrevivência. Este sistema de uso da terra tem sido central para a segurança do sustento das famílias. Ele é possibilitado por um regime flexível de direitos tradicionais à terra que permite a expansão e o repouso das propriedades fundiárias, permite práticas culturais associadas e fornece acesso a recursos de propriedade comum. No entanto, esta segurança tem se tornado cada vez mais precária por uma série de fatores, incluindo a crescente freqüência de eventos climáticos extremos, como conseqüência das mudanças climáticas globais e das políticas de conservação que buscam proibir as práticas de exploração da terra. Os ciclones, que estão aumentando em gravidade, destroem regularmente as plantações e a infra-estrutura. Muitos lares são incapazes de produzir o suficiente para garantir a segurança alimentar durante todo o ano. Isto força as e os membros da família a procurar trabalho ocasional para ganhar dinheiro extra. Esta combinação de fatores desestimula o investimento de recursos escassos e mão-de-obra em sistemas agrícolas "modernos" mais intensivos em capital, defendidos pelo Estado. O conflito sobre a gestão do uso da terra aumenta, uma vez que o sistema de cultivo é visto pelos conservacionistas como um motor da degradação ambiental.

Como observado acima, as organizações globais de conservação têm desempenhado um papel significativo no lobby para expandir a área de terra sob o status de área protegida. Em 2003, o então presidente Ravalomanana prometeu que as áreas protegidas seriam expandidas para cobrir 10% do território nacional. Isto teve grandes implicações para os direitos de terra da comunidade local, uso de recursos e segurança alimentar. Em várias áreas em todo o país, os usuários(as) da terra perderam o acesso da mesma e há preocupações significativas sobre a adequação da compensação que foi oferecida⁶⁹. 

Os benefícios cumulativos de conservação das áreas protegidas também foram questionados, pois enquanto o desmatamento foi reduzido dentro destas áreas, ele se acelerou no restante do campo⁷⁰. Até hoje parece que tem havido pouco sucesso em encontrar soluções de conservação da biodiversidade que sejam equitativas, eficazes e ambientalmente justas⁷¹. Estas permanecem particularmente esquivas em um contexto de desenvolvimento caracterizado pela fragmentação social, instituições fracas e elites predadoras. Tais iniciativas frequentemente não conseguem sustentar e diversificar a subsistência da maioria das famílias rurais, que estão cada vez mais dependentes da diminuição dos estoques de capital natural para sobreviver. Permanece pouca compreensão na esfera política dos "complexos processos sociais, ecológicos e políticos [que] afetam como as pessoas ganham a vida e se essa vida é ou não satisfatória e suficiente para manter a saúde e o bem-estar"⁷².

Com respeito aos direitos à terra dos "povos indígenas", existe uma literatura sobre pequenos grupos de "caçadores(as) coletores(as)" no sudoeste de Madagáscar, conhecidos como os Mikea. Historicamente, as comunidades Mikea eram mitologizadas e eram consideradas por alguns como "tompontany, habitantes originais da terra, precedendo todos os outros e as outras"⁷³, muito parecidos com os San da África Austral. Entretanto, este enquadramento das e dos Mikea como descendentes de uma população primitiva, pré-malgaxe, foi desacreditado, e pesquisadores(as) contemporâneos(as) notam que "as e os Mikea falam a mesma língua e seguem muitos dos mesmos costumes que outros malgaxes". Acredita-se que as e os Mikea tenham optado por uma mistura de forrageamento e cultivo em áreas florestais remotas e secas, como meio de escapar do conflito social e dos impostos pelos agentes coloniais franceses. A Floresta Mikea foi declarada área protegida em 2007. Isto foi seguido pela criação do Parque Nacional da Floresta Mikea em 2012. Com a declaração do parque, a população de Mikea só podia viver em "zonas de ocupação controlada" com o direito de caçar e se reunir na floresta, mas não para limpar terras para a agricultura⁷⁴. Muitos(as) deixaram desde então a área do parque e se estabeleceram em áreas adjacentes.

Diretrizes Voluntárias sobre a Governança da Posse da Terra (VGGT)

Foram realizadas oficinas de conscientização em Madagáscar para apresentar o VGGT.

Linha do tempo - marcos na governança da terra

Uma linha do tempo detalhada está disponível no Land Portal como um complemento a este perfil. Isto fornece uma cronologia histórica, sócio-política e inclui informações-chave relacionadas à terra que foram codificadas usando as categorias LandVoc.  A seguir, datas-chave da governança da terra em Madagáscar. 

1919 - Expropriação francesa de 1/5 de terras aráveis na produção e remoções forçadas associadas.

1921 - Introdução do cadastro. Titulação de terras e separação legal de terras mantidas sob a posse habitual.

1960 - Madagáscar ganha independência.

1968 - A lei sobre herança confirma a igualdade de direitos de herança para filhos e filhas.

1988/9 - O governo se compromete com um novo foco na gestão ambiental e lança o Plano Nacional de Ação Ambiental.

1996 - Lei de Gestão Comunitária de Recursos Naturais (GELOSE).

1997 - O Estado opta por uma abordagem de manejo florestal comunitário.

2000 - Decreto GCF (Contratos de Manejo Florestal). Isso transferiu o manejo das florestas para as comunidades locais. Entretanto, o manejo das florestas era freqüentemente cedido em favor das elites locais.

2003 - Promoção de políticas econômicas e sociais neoliberais e implementação de reformas do FMI. O governo concorda em triplicar as áreas protegidas de 1,6 milhões de ha para 6 milhões de ha.

2004 - Lançamento do Programa Nacional de Terras. Avanço para a descentralização. Extenso investimento estrangeiro em terras agrícolas com cerca de 800.000 hectares de terras cultivadas arrendadas a investidores no período de 2004-2009.

2005 - Carta para a política fundiária. Isto procura reestruturar e 'modernizar' a propriedade da terra e os registros topográficos e melhorar a gestão descentralizada da mesma através da criação de Escritórios de Gestão de Terra no nível da comuna (subdistrito).

2005/6 - Foi aprovado um conjunto de novas leis de terras. 

2008-2012 - Aumento da demanda internacional por terra devido à alta dos preços dos alimentos e da energia. A Daewoo, uma empresa sul-coreana, celebra um acordo de arrendamento de 1,3 milhões de hectares de terra, equivalente à metade da área de terras aráveis de Madagáscar. Um segundo grande acordo de terra com um conglomerado indiano também é revelado. 

2009-2014 - A resistência pública ao contrato de arrendamento da Daewoo e outros acordos culminam em uma crise política e uma transferência de poder para os militares.

2014-2018 - FMI e Banco Mundial retomam os laços. Retomada do apoio ao programa de registro de terras.

2020/1 - A Estratégia Nacional de Desenvolvimento do Agronegócio destina 4 milhões de hectares de terras agrícolas de "status especial" para investimentos estrangeiros. 

O que ler depois?

Sugestões do autor para leituras adicionais

A recente análise de Emilie Combaz examinando os efeitos da economia política de Madagáscar, sobre o desenvolvimento e o meio ambiente, fornece um contexto importante para a localização das questões fundiárias. O trabalho da antropóloga social Amber Huff examina o papel das reformas neoliberais da terra e dos investimentos na exacerbação dos conflitos relacionados à conservação e à mineração. O trabalho de Christian Kull fornece uma análise essencial das origens e propagação dos "mitos da degradação" que influenciaram fortemente o enquadramento das políticas e programas ambientais em Madagáscar.  Também recomendamos os escritos do antropólogos Denis Regnier e da antropóloga Dominique Somda⁷⁵ que fornecem uma visão geral matizada e pensativa da escravidão e da pós-escravidão em Madagáscar esclarecendo certos fatores de fragmentação social e de turbulência política recorrente. 

O Banco Mundial e a USAID têm publicado muito sobre questões fundiárias e de gestão ambiental em Madagáscar. Zora Urech et al.⁷⁶ fornecem uma revisão útil do desmatamento e do sistema agrícola de tavi a partir de uma perspectiva de subsistência, enquanto Pollini e Lassoie⁷⁷ examinam criticamente como a legislação GELOSE tem favorecido a captura de recursos pelas elites locais.  Há uma ampla literatura sobre a apropriação global de terras. Burnod e colaboradores⁷⁸ fornecem um enquadramento útil para a apropriação de terras em Madagáscar. Recentemente a RSCDA-IO revisou criticamente a política e o projeto de legislação para alocar 4 milhões de hectares de terras agrícolas para investimento em zonas econômicas especiais.

Há também relatórios no Land Portal revisando os processos descentralizados de administração e certificação de terras que fornecem reflexões valiosas sobre as lições aprendidas.
 

Referências

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