Panama - Contexte et Gouvernance Foncière

^{Panama Ma2 i014 photo par  Mi Chiel License CC BY-SA 2.0}

La population panaméenne est de plus de 4,3 millions d’habitants¹. et, selon des sources gouvernementales, est composé de 67% de métis, 14% de Noirs, 10% de Blancs, 6% d’autochtones et 3% d’origines ethniques mixtes². Sept peuples autochtones vivent au Panama : Ngäbe, Buglé, Guna, Emberá, Wounaan, Bri bri et Naso Tjërdi. Le Panama est l’un des premiers pays d’Amérique latine à reconnaître l’autonomie des peuples autochtones avec la création de comarcas, territoires gouvernés par des peuples autochtones, comme indiqué ci-dessous.

Bien qu’il soit la troisième économie la plus compétitive d’Amérique latine, le³. Panama figure également parmi les pays les plus inégalitaires de la région - en 2019, son indice de Gini était de 49,8, soit 4,5 points de plus que la moyenne latino-américaine⁴. L’un des facteurs qui expliquent ces inégalités est les déséquilibres territoriaux, l’activité économique étant principalement concentrée dans la zone interocéanique.

La construction du canal de Panama, achevée en 1914, a orienté l’économie du pays vers le des services, laissant le secteur agricole à l’arrière-plan. L’absence de développement des secteur campagnes, et de soutien à l’agriculture familiale en particulier, explique les niveaux élevés de pauvreté rurale et les déséquilibres du marché agricole, qui empêchent l’approvisionnement adéquat des marchés intérieurs en produits nationaux.

^{Canal de Panama, photo par Enrique, Flickr, CC BY-NC-SA 2.0}

Législation foncière

La Constitution politique du Panama de 1972 garantit la propriété privée aux personnes morales ou physiques (art. 47) et établit les obligations du propriétaire (art. 48). propriétaire[a] pour garantir sa fonction sociale (art. 48) ⁵. Dans le cas contraire, ou pour des raisons d’utilité publique, le bien peut être exproprié.

Les références aux terres rurales dans la Constitution tournent autour de la production du secteur agricole. L’État ne permettra pas l’existence de terres non cultivées, improductives ou inutilisées et favorisera leur productivité maximale (art. 123). De cette manière, il cherche à éviter la sous-utilisation et la réduction du potentiel productif des terres agricoles, en rendant le propriétaire responsable de leur utilisation correcte (art. 125). Dans le cadre de la politique agraire, l’État s’engage à fournir aux paysans les terres arables nécessaires et à réglementer l’utilisation de l’eau, à fournir des crédits pour aider à financer l’activité agricole, à accorder une attention particulière aux petits et moyens producteurs et à promouvoir l’organisation, la formation et la technification, entre autres aspects (art. 126).

Le premier Code civil, en 1917, a reconnu les droits possessoires qui ont permis de justifier la possession de terres même en l’absence de titres de propriété formels ⁶.

En 1962, le Code agraire a été approuvé dans le but de mener à bien la réforme agraire et d’abolir l’accaparement des terres ⁷. En 2011, un nouveau Code agraire a été approuvé par la loi 55 ⁸. L’une des principales différences par rapport au code précédent est la création d’une juridiction agraire pour traiter les différends liés à l’activité agraire ⁹. En outre, le nouveau code est coordonné avec les réglementations environnementales en soulignant l’importance de prendre soin de l’environnement dans la pratique de l’agriculture. Ainsi, elle établit le devoir de l’agriculteur d’exercer son activité agricole en harmonie avec l’environnement en promouvant l’utilisation d’engrais et d’intrants organiques qui n’affaiblissent pas le sol et n’affectent pas la santé humaine, animale ou végétale (art. 3).

En 2020, la loi 127 pour le développement de l’agriculture familiale établit les bases de la définition de politiques et de stratégies différenciées pour garantir la préservation, la promotion et le développement de l’agriculture familiale en tant que priorité nationale et sur une base permanente ¹⁰.

D’autres politiques relatives à la terre ont été les politiques environnementales et les politiques de protection des territoires autochtones (voir la section Droits fonciers collectifs). La loi générale sur l’environnement 41 (1998) établit que les ressources naturelles sont du domaine public et présentent un intérêt social (art. 62) et réglemente l’utilisation des ressources non renouvelables¹¹. La loi stipule que les ressources naturelles doivent être gérées selon les concepts de durabilité, de rationalité et de protection de l’environnement. L’utilisation des sols doit être compatible avec leur vocation et leur aptitude écologiques et doit éviter les pratiques ayant des effets néfastes sur l’environnement (art. 75); Dans le cas contraire, ils feront l’objet de sanctions et comprendront des mesures de rétablissement ou d’atténuation (art. 76). La coupe à blanc ou le déboisement des forêts naturelles ne seront pas considérés comme des preuves pour demander la reconnaissance du droit de possession ou de délivrance de titres fonciers (art. 74).

Les principales institutions chargées de la gestion des terres par l’État sont l’Autorité nationale d’administration des biens fonciers (ANATI), l’Autorité nationale de l’environnement (ANAM) et le Ministère du développement agricole (MIDA).

Le foncier

Dans le dernier recensement agricole national de 2011, les quatre formes de régime foncier suivantes sont répertoriées: occupé avec titre, occupé sans titre, loué et foncier ou propriété collective. La zone occupée avec le titre de ¹². propriété est la zone avec un titre de propriété légalisé, c’est-à-dire inscrite au registre foncier ¹³. Une zone occupée sans titre est une terre qui a été occupée en vertu d’un arrangement avec le propriétaire ou sans aucun arrangement, et sur laquelle aucun bail n’est payé. Le terrain peut appartenir à l’État ou à un particulier¹⁴. Tel que défini dans le recensement, il comprend généralement les terres de la nation, sur lesquelles le producteur obtient une permission ou une licence pour son occupation ou son travail, ce qui est appelé droit possessoire. La superficie occupée à bail est la terre occupée et pour l’occupation de laquelle le paiement est effectué soit en argent, en production ou en service à une autre personne ¹⁵. La propriété collective mesurée dans le recensement ne correspond qu’aux comarcas autochtones, bien qu’il existe également des terres collectives en dehors des comarcas (voir la section sur les droits fonciers collectifs). Le recensement définit les comarcas comme résultant de la reconnaissance et de la garantie par l’État des peuples et communautés autochtones de leur habitat et de leurs droits originaux sur les terres ancestrales qu’ils occupent traditionnellement, ainsi que de la propriété collective de ces terres, qui sont nécessaires pour garantir leur mode de vie. Les terres des peuples et communautés autochtones sont inaliénables, imprescriptibles, insaisissables et incessibles ¹⁶. La propriété foncière dans les comarcas est de nature collective, bien que la propriété privée avant sa création soit reconnue¹⁷.

Il existe également des terres domaniales, qui peuvent être des terres non cultivées - toutes celles qui composent le territoire national à l’exception de celles appartenant à des personnes physiques ou morales - ou des terres patrimoniales - toutes celles acquises par l’État à quelque titre que ce soit (achat, échange, donation, etc.) ¹⁸. La propriété domaniale est également divisée entre les biens publics - qui sont destinés à l’usage public et ne peuvent donc pas être privatisés - et les biens patrimoniaux - qui, en raison de leur finalité économique, peuvent être aliénés tant qu’ils ne sont pas destinés à la satisfaction d’un bien public ¹⁹. Ainsi, les terres patrimoniales peuvent être acquises, mais uniquement par le biais d’un contrat d’adjudication avec l’État et indépendamment du fait que l’on dispose ou non d’un certificat de possession.

Selon les données de 2014, 26% des terres sont sans titre et sont situées principalement dans les provinces de Bocas de Toro (52%), Darién (50%), Colón (43%), Coclé (36%) et Veraguas (33%) ²⁰. Les terres possédées occupent la plus grande superficie (1 607 371 ha), suivies des terres occupées sans titre (811 297 ha), des terres collectives (193 523 ha) et des terres louées (86 648 ha) ²¹. Par rapport aux mêmes données pour 2000, il convient de noter l’augmentation des terres titrées de 29,6 points (1 240 564 en 2000) et la diminution des terres sans titre de -43,7 points (1 441 658 en 2000)²².

En ce qui concerne la taille des exploitations, sur un total de 248 560 exploitations enregistrées en 2011, 82 % avaient moins de 10 hectares et 43 % moins d’un demi-hectare²³.

Le processus d’attribution des titres fonciers est régi par la loi 37 du Code agraire et comprend les 16 étapes suivantes: 1) présentation de la demande, 2) admission de la demande, 3) inspection oculaire, 4) couplage et examen du plan, 5) demande de validation institutionnelle, 6) réponse institutionnelle, 7) publication des édits, 8) opposition et preuve de possession, 9) paiement des terres, 10) approbation et enregistrement du plan, 11) examen final du dossier, 12) règlement de l’arbitrage, 13) enregistrement du registre public, 14) mise à jour cadastrale, 15) avis et 16) livraison du titre. Au total, le processus peut prendre de 2 à 4 ans²⁴. Les coûts du processus d’attribution des titres fonciers correspondent à la partie intéressée, sauf en cas de libre adjudication, et comprennent: l’élaboration des plans par un personnel professionnel qualifié; les services d’inspection ou d’évaluation des institutions publiques correspondantes; la publication de l’édit dans le journal et au Journal officiel; le paiement du terrain à adjuger²⁵.

Droits fonciers collectifs

Au Panama, il existe deux types de terres collectives: les terres collectives à l’intérieur des comarcas autochtones et les terres collectives à l’extérieur des comarcas autochtones.

Les comarques autochtones

La reconnaissance des droits autochtones au Panama a modifié la division administrative du pays en raison de la création des comarcas autochtones. Les comarcas sont des organisations politico-administratives distinctes et indépendantes des districts et des corregimientos et sont gouvernées selon leurs propres institutions ²⁶. Il existe actuellement six comarcas autochtones reconnues. Trois d’entre elles ont la catégorie des provinces avec leurs gouverneurs régionaux (Guna Yala, Emberá de Darién et Ngobe-Buglé), deux ont la catégorie des corregimientos (Guna de Madugandi et Guna Wargandi) et la comarque Naso Tjër-Di est formée comme un district divisé en trois corregimientos. Les comarcas autochtones occupent une superficie de 1,7 million d’hectares. La création de ²⁷. ces figures administratives territoriales est soutenue par la Constitution par l’article 5, qui autorise la création d’autres divisions politiques dotées de régimes spéciaux, et par l’article 127, aux termes duquel « l’État garantit aux communautés autochtones la réserve des terres et de la propriété collective de celles-ci pour assurer leur bien-être économique et social »²⁸. Les comarcas autochtones ont leur origine dans la révolution Guna de 1925, causée par les incursions d’étrangers à la recherche de ressources naturelles et les abus des autorités policières contre le peuple Guna. Le conflit s’est ²⁹. terminé par un traité de paix dans lequel le gouvernement s’est engagé à protéger les coutumes et les traditions des Guna. Ce fut le premier pas vers la reconnaissance de l’autonomie Guna, qui a commencé avec la création légale de la Comarque de San Blas en 1938 et a mûri avec la définition de ses frontières et de son administration par la loi 16 en 1953, actuellement connue sous le nom de comarque de Guna Yala. En vertu de cette loi, l’autorité administrative de la comarca, dont les limites sont clairement établies par la loi, est l’intendant avec la catégorie de gouverneur de la province (art. 3), l’État reconnaît l’autorité du Congrès de Guna (art. 13), le terrain est réservé au comarque de Guna Yala (art ³⁰. 14) et le terrain est réservé au comarque de Guna Yala (art. 14). 13), Les terrains vacants à l’intérieur de la comarque sont réservés à l’agriculture et au patrimoine familial de la comarque (art. 1) et aucune terre à l’intérieur des réserves autochtones ne sera attribuée à une personne qui ne fait pas partie de la communauté à moins que les demandes d’attribution ne soient approuvées par deux congrès Guna différents (art. 21)³¹. Les comarcas autochtones ont leur origine dans la révolution Guna de 1925, causée par les incursions d’étrangers à la recherche de ressources naturelles et les abus des autorités policières contre le peuple Guna. Le conflit s’est ³². terminé par un traité de paix dans lequel le gouvernement s’est engagé à protéger les coutumes et les traditions des Guna. Ce fut le premier pas vers la reconnaissance de l’autonomie Guna, qui a commencé avec la création légale de la Comarque de San Blas en 1938 et a mûri avec la définition de ses frontières et de son administration par la loi 16 en 1953, actuellement connue sous le nom de comarque de Guna Yala. En vertu de cette loi, l’autorité administrative de la comarca, dont les limites sont clairement établies par la loi, est l’intendant avec la catégorie de gouverneur de la province (art. 3), l’État reconnaît l’autorité du Congrès de Guna (art. 13), le terrain est réservé au comarque de Guna Yala (art³³. 14) et le terrain est réservé au comarque de Guna Yala (art. 14). 13), Les terrains vacants à l’intérieur de la comarque sont réservés à l’agriculture et au patrimoine familial de la comarque (art. 1) et aucune terre à l’intérieur des réserves autochtones ne sera attribuée à une personne qui ne fait pas partie de la communauté à moins que les demandes d’attribution ne soient approuvées par deux congrès Guna différents (art. 21)³⁴.

Cette reconnaissance a été suivie d’accords similaires entre les différents peuples autochtones et le gouvernement du Panama par le biais des lois suivantes: loi 22 sur la comarca Emberá de Darién (1983), loi 24 sur la comarca Guna de Madugandi (1996), loi 10 sur le comarque³⁵. Ngobe-Buglé (1997) et loi 34 sur le comarque Guna Wargandi (2000) ³⁶. Certaines de ces lois comprenaient certaines avancées et innovations ³⁷. La loi 22 de 1983, qui a créé la comarca Emberá de Darién, par exemple, en plus de la propriété collective des terres délimitées par la loi pour les autochtones (à l’exclusion de la propriété privée) et établissant la priorité des municipalités de la comarca pour l’acquisition de terres aliénées ou abandonnées sur leur territoire pendant deux ans ou plus (art. 5), Comprend l’obligation de demander l’autorisation du cacique pour l’utilisation des ressources (art. 19)³⁸. De même, pour l’exploitation des ressources du sous-sol appartenant à l’État, celui-ci doit garantir la participation de la communauté autochtone aux avantages économiques et sociaux découlant de l’exploitation (art. 20).

La loi 10 (1997) portant création de la comarque Ngäbe-Buglé prévoit la création d’une Commission pour la promotion du développement intégral de le comarque à laquelle participeront à la fois les autorités ministérielles et les autorités de la comarca (art. 46). Il envisage également la possibilité de réinstallation ou de réinstallation de populations ou de personnes en raison de projets de développement, cas qui doivent être indemnisés par l’État et dans lesquels la consultation, la communication et la participation des autorités de la comarca seront encouragées (art. 47). Pour l’exploitation des ressources naturelles, il est également nécessaire de réaliser une étude préalable d’impact sur l’environnement qui inclut l’impact social sur la population touchée conformément à sa culture (art. 48). La loi 24 (2000) qui crée le comarque de Guna Wargandi va plus loin et interdit l’exploitation forestière intensive ou d’autres activités qui menacent la biodiversité parce qu’elle est reconnue comme réserve naturelle (art. 13) ³⁹.

En 2020, la dernière comarca autochtone Naso Tjër Di a été créée par la loi 656 après plus de 40 ans de revendication de leurs terres ancestrales ⁴⁰. Au niveau jurisprudentiel, la création de ce comarque était particulièrement pertinente puisque le projet de loi 656 approuvé, qui a proclamé sa création en 2018, a fait l’objet d’un veto du président de la République de l’époque, Juan Carlos Valera, en réponse à la préoccupation des secteurs environnementaux qu’elle était inconstitutionnelle car le comarque était dans une zone protégée. L’affaire a été portée devant la Cour suprême de justice du Panama, qui a statué en faveur de la création du comarque parce qu’elle ne la considérait pas comme contraire à la Constitution⁴¹.

Le statut d’autonomie des peuples autochtones au Panama n’a pas empêché les conflits et les pressions exercées sur les communautés autochtones au sujet de l’exploitation des ressources. Les conflits dans le comarque Ngäbe-Buglé au sujet des concessions minières et des projets hydroélectriques en sont un bon exemple. En 2011, le gouvernement a approuvé la loi 8 qui a réformé le Code des ressources minérales et rendu possible l’exploitation du gisement minier de Cerro Colorado. ⁴². Les peuples autochtones s’y sont opposés et le conflit a abouti à l’Accord de San Felix. Le gouvernement a abrogé la loi 8 et un dialogue a été engagé avec les autorités autochtones pour élaborer une nouvelle loi minière. En 2012, le projet de loi 415 a été présenté qui créerait un régime de protection des ressources minières, hydriques et environnementales dans la comarca Ngäbe-Buglé, mais il n’incluait pas l’article 5 de l’accord de San Félix annulant les concessions existantes. Les autochtones ont protesté contre le projet de loi parce qu’il ne respectait pas l’accord de San Felix et qu’il n’avait pas consulté les propriétaires du comarque pour lesdites concessions, pour lesquelles ils ont été sévèrement réprimés. Après un débat public, le projet de loi 415 a été approuvé en 2012 avec les articles convenus entre le gouvernement et les peuples autochtones, y compris l’interdiction et l’annulation des concessions minières accordées dans la comarca. La loi 415 laisse toutefois une porte ouverte aux projets hydroélectriques en indiquant qu’ils doivent avoir l’approbation du congrès complet de la circonscription où ils sont prévus et être soumis à référendum ⁴³.

Il convient de noter que le Panama n’a pas ratifié la Convention 169 de l’Organisation internationale du Travail qui réglemente les droits de participation et de consultation préalable et éclairée. Au lieu de cela, il y a la loi 37 (2016) qui établit « l’exercice du droit à la consultation et au consentement préalables, libres et éclairés des peuples autochtones, chaque fois que des mesures législatives et administratives sont envisagées qui affectent leurs droits collectifs, en comprenant comme tels leurs terres, territoires, ressources, modes de vie et culture » avec l’anticipation et selon les procédures coutumières⁴⁴. Bien que la norme soit également appliquée dans la création de lois susceptibles d’affecter les peuples autochtones, la participation autochtone était absente lors de l’approbation en 2021 de la loi 196⁴⁵sur la création d’exploitants et de promoteurs de parcs agricoles⁴⁶. Les agroparcs sont des espaces où différentes activités agroalimentaires sont regroupées afin de minimiser les coûts de production et d’augmenter la productivité ⁴⁷. Leur développement est destiné à l’ensemble du territoire national sans mentionner l’exclusion des territoires environnementaux protégés ou des territoires autochtones⁴⁸.

Un autre type de conflit est causé par l’élevage du bétail et les activités agricoles extensives des colons dans les comarcas autochtones, les terres collectives et les terres sans titre. Les conflits entre les Indiens Wounaan et les colons forestiers dans la région de Darién, et⁴⁹entre les Indiens et les éleveurs de bétail à Titrí, en sont des exemples ⁵⁰.

Terres collectives en dehors des comarques autochtones Pour les peuples autochtones qui ne sont pas dans les comarcas, la loi 72 (2008) réglemente l’attribution de titres de propriété aux terres collectives, qui sont imprescriptibles, non transférables, insaisissables et inaliénables ⁵¹. La loi prévoit la création d’un mécanisme communautaire de conciliation et de médiation pour résoudre les conflits éventuels que la reconnaissance de ces titres pourrait engendrer (art. 11), et l’application de ces droits en cas d’usurpation ou d’invasion de terres (art. 12). Conformément à la loi, les entités gouvernementales et privées doivent coordonner avec les autorités autochtones les plans et projets dans leur région afin de garantir le consentement libre, préalable et éclairé des communautés autochtones (art. 14). Il convient de mentionner le rôle que l’Organe national de coordination des peuples autochtones du Panama (COONAPIP), créé en 1991 et dont les 12 congrès et conseils autochtones sont des membres actifs, a joué comme plate-forme pour la reconnaissance des droits territoriaux, sociaux et culturels de la population autochtone ⁵². En 2019, le gouvernement a reconnu 25 territoires autochtones par titre ⁵³.

Indépendamment de l’identité ethnique, la loi 23 (1983), qui réglemente les organisations paysannes, établit l’attribution gratuite de terres aux établissements paysans (organisations formées par des paysans à faible revenu) dans le cadre du régime de la propriété collective (art. 38) ⁵⁴. Ces terrains ne font l’objet d’aucun privilège fiscal et sont indivisibles, à l’exception des zones de construction de logements. Les terres arbitrées ne peuvent être louées ou vendues (art. 44). Il y a actuellement plus de 150 colonies paysannes sans titre de propriété⁵⁵.

^{Parc national de Darien, Panama, photo de Harvey Barrison, Flickr, CC BY-NC-SA 2.0}

Tendances de l’utilisation des terres et des ressources naturelles

Selon l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), 25% des sols panaméens sont propices à un usage agricole ⁵⁶. L’agriculture n’a pas été un secteur prioritaire de l’économie panaméenne, comme en témoigne la baisse continue de sa contribution au produit intérieur brut (PIB) depuis 1950, année où elle dépassait les 25%, tombant à 2,1% en 2015 ⁵⁷. Dans le même temps, le développement du secteur agricole est essentiel étant donné que la majeure partie de la pauvreté au Panama se situe dans les zones rurales - 39,8% de la population rurale vit dans la pauvreté contre 9,3% de la population urbaine - ⁵⁸.

Un diagnostic du secteur réalisé par le gouvernement panaméen en 2014 souligne parmi les principaux problèmes l’utilisation inefficace des facteurs de production en raison de l’utilisation de sols de fertilité moyenne ou faible, de semences de mauvaise qualité et d’une faible utilisation de l’irrigation ⁵⁹. Parmi les problèmes qui entravent la productivité, on peut citer l’absence d’une banque de semences de haute qualité; la concentration des ventes d’intrants dans un petit nombre d’entreprises; la déficience des systèmes d’information sur le marché, les prix et la technologie; les prix élevés du carburant; les ravageurs et les maladies; la médiocrité des infrastructures pour les tâches post-récolte telles que les installations de stockage, de séchage et de stockage, ainsi que pour la commercialisation; et le faible niveau d’instruction des producteurs.

Le gouvernement souligne également l’asymétrie entre les produits traditionnels tels que le riz, le maïs, le café, le lait, les ignames et les tomates, et les produits émergents tels que les cucurbitacées, les racines et tubercules et les bovins de boucherie. Alors que les ⁶⁰. premiers ont connu des problèmes tels que la faible compétitivité et la faible productivité, les seconds ont développé une forte dynamique. Cette asymétrie a fait que la faible productivité des produits traditionnels a été insuffisante pour répondre à la demande intérieure, augmentant ainsi la dépendance à l’égard des importations alimentaires, qui ont augmenté de 20% par an, tandis que les denrées alimentaires sont devenues plus chères de 7% par an en moyenne ⁶¹.

 D’autre part, les exportations de nouveaux produits sont limitées et, ces dernières années, elles ont chuté, passant de 420 millions de dollars EU en 2007 à 200 millions de dollars EU en 2012. Les seuls produits qui ont échappé à cette baisse sont les bovins de boucherie et le sucre non raffiné. À l’heure actuelle, comme le reconnaît le gouvernement, les politiques publiques ont soutenu les cultures et les agriculteurs ayant la capacité d’être compétitifs sur les marchés, reléguant les petits et moyens producteurs à un soutien axé sur le bien-être visant à atténuer la pauvreté, mais pas à améliorer leur productivité⁶². En outre, le soutien financier au secteur rural, comme le crédit agricole, est inaccessible aux petits producteurs car il nécessite une solvabilité économique initiale qui leur fait défaut. L’absence de titres fonciers est également un obstacle à l’accès au crédit ou aux activités commerciales et financières. Face à cette situation, la Chambre de commerce, d’industrie et d’agriculture du Panama (CCIAP) demande l’harmonisation des secteurs agricole et d’importation, car elle estime qu’il n’est pas approprié d’autoriser l’importation de produits coïncidant avec les cycles de récolte du pays ⁶³. Selon la CCIAP, la politique de subventions cycliques aux agriculteurs a favorisé à long terme l’abandon des campagnes et la migration vers les centres urbains, et les considère inefficaces pour répondre aux problèmes structurels du secteur agricole ⁶⁴.

L’Union paysanne panaméenne, pour sa part, a exigé, dans un communiqué en 2017, plus de politiques, de ressources et d’opportunités pour la production et la commercialisation des produits paysans, ainsi que des pratiques et des échanges sur l’agriculture durable et la souveraineté alimentaire, en opposition aux monocultures, aux transgéniques et aux agrotoxiques⁶⁵.

L’élevage bovin a été stimulé par les politiques de colonisation des forêts dans certaines zones comme le Darien promu pendant la dictature militaire (1968-1989). Une étude soutient que la motivation idéologique de ces politiques considérait les forêts comme un symbole de sous-développement et comme une ressource sans avantage économique⁶⁶. Ces politiques, soutenues par des entités financières internationales et des groupes nationaux influents, ont renforcé les mouvements migratoires déjà en cours par les paysans de la province de Los Santos vers la péninsule d’Azuero et les provinces de Coclé, Panama, Colón et Darién. Parmi les causes des mouvements migratoires figuraient l’augmentation de la demande de terres et de denrées alimentaires due à la croissance démographique, les réformes libérales qui ont remplacé la propriété communale par la propriété privée entraînant la « clôture » des terres et l’accaparement des terres, et la promotion de l’industrialisation de l’agriculture et de l’élevage commercial⁶⁷.

Plus de la moitié du territoire panaméen - selon la FAO, environ 60% - est couverte de forêts ⁶⁸. Le Plan national de développement forestier a déclaré en 2008 que 75% des terres sont propices à la foresterie et devraient de préférence être utilisées pour l’agroforesterie et les activités forestières ⁶⁹. Les aires protégées couvrent environ 40% du territoire du Panama ⁷⁰. Selon les données de 2000, les aires protégées contiennent 50% des forêts du pays. ⁷¹. Un autre 20% des forêts sont situées dans les comarcas autochtones et les 30% restants sont situés sur des terres avec différentes formes de tenure, y compris des terres autochtones d’État, individuelles et collectives en dehors des comarcas ⁷². Une étude sur l’effet du type de régime foncier sur la conservation des forêts indique que la propriété privée a contribué à la déforestation de 1750 à 3650 km² de forêts matures au cours de la période 1990-2020, tandis que les aires protégées et les comarcas autochtones auraient protégé respectivement 1700-3900 km² et 500-1250 km² de forêt mature ⁷³. L’étude souligne également le paradoxe que la propriété privée peut accélérer la déforestation tout en encourageant l’investissement dans le reboisement. En effet, la déforestation aide à obtenir un titre foncier et le fait d’avoir un titre est une condition préalable à la participation aux programmes de conservation des forêts ⁷⁴.

L’augmentation progressive de la population urbaine, de 41% en 1960 à 69% en 2021,⁷⁵. suggère une augmentation de l’urbanisation au Panama. Aucune donnée n’a été trouvée sur la taille de la zone urbanisée au niveau national, mais on estime que la ville de Panama a augmenté de 12 000 hectares entre 2000 et 2010 ⁷⁶. [b][c]

^{Région autochtone de Guna Yala, Panama, photo de 'descubriendoelmundo', Flickr CC BY-SA 2.0} 

Investissements fonciers

Depuis 1994, lorsque la loi 8 a déclaré le tourisme comme une industrie d’utilité publique et d’intérêt national, le secteur du tourisme⁷⁷. a été soutenu par différentes lois et programmes jusqu’à ce qu’il devienne une politique de l’État dans le Plan directeur pour le développement du tourisme durable du Panama 2020-2025⁷⁸. Des lois ultérieures telles que la Loi 80 (2012) ont encouragé l’activité touristique par le biais d’incitations fiscales. Ce soutien s’est traduit par l’augmentation de la contribution du tourisme au PIB, qui est passée de 8,5 % en 2007 à 11,1 % en 2018 ⁷⁹. Entre 1995 et 2007, la plupart des investissements (83%) et des projets touristiques (58,7%) ont eu lieu dans la province de Panama et le moins (0,7%) à Los Santos ⁸⁰.

En vertu de la loi 2 (2006), qui réglemente les concessions touristiques et l’aliénation du territoire insulaire à des fins touristiques, « dans les zones destinées au développement touristique situées dans des comarcas autochtones, l’approbation des autorités traditionnelles correspondantes de la comarca doit être obtenue » (art. 1) ⁸¹. La loi indique également que les concessions accordées sur les terres domaniales n’affecteront pas les droits possessoires accordés par les autorités avant l’entrée en vigueur de la loi. Il existe des restrictions en ce qui concerne les zones déclarées pour un aménagement spécial à des fins touristiques, parmi lesquelles elles ne sont pas situées à moins de 10 km des frontières, qu’elles n’ont pas été déclarées patrimoine historique national ou patrimoine mondial, qu’elles ne sont pas consacrées à la conservation de l’environnement ou des forêts et qu’elles ne font pas partie des comarques autochtones (art. 20). Il y a aussi des limites à leur extension, qui ne peut pas dépasser 30% de la superficie totale de chaque île.

Dans certains cas, le développement de projets touristiques a conduit à la dépossession des terres et à des conflits avec la population locale. Un exemple de ceci est l’île Pedro González, dans l’archipel de Las Perlas, dont la possession a été revendiquée par le groupe Eleta, appartenant à l’une des familles riches du pays, sur la base d’un titre de propriété daté de 1971 dans le but de construire un méga projet touristique composé d’hôtels cinq étoiles, de résidences de luxe et d’un aéroport ⁸². La répartition des terres sur l’île, habitée par 300 habitants, a été modifiée par le Groupe conduisant à la dépossession des terres, souvent avec violence face à la résistance des habitants, et à une attribution de 9 hectares pour la population d’El Cocal et de 5 hectares pour les habitants intéressés à cultiver la terre ⁸³.

Mais le tourisme est aussi la source de revenus qui permet aux comarcas autochtones de conserver leur autonomie. Les droits d’entrée dans les aires protégées, aux îles et les taxes touristiques en général représentent environ 80% des 2 millions de dollars générés à Guna Yala par an ⁸⁴. D’autre part, les règlements internes de certaines comarcas autochtones, comme Guna Yala, interdisent aux non-Guna d’investir dans la comarca, ce qui a empêché la construction de stations touristiques par des « étrangers » dans le passé ⁸⁵. Les projets touristiques actuels sont gérés par les Gunas eux-mêmes. Une situation supplémentaire est que les revenus touristiques sont plus élevés et plus rapides que ceux générés par d’autres activités telles que la pêche ou l’agriculture, ce qui conduit la population locale à abandonner ce type d’activités ⁸⁶.

L’exploitation minière est un autre secteur d’investissement au Panama, bien que son développement ait été limité par la législation, car la plupart des mines sont situées dans des zones de biodiversité ou dans des zones autochtones. Ainsi, en 2013, une Mesa de Diálogo por el Desarrollo Responsable de los Recursos Minerales en Panamá (Table ronde pour le développement responsable des ressources minérales au Panama) a été créée ⁸⁷. En 2019, la société canadienne First Quantum Minerals a investi 6,3 milliards de dollars dans le projet Cobre Panama, que le président Juan Carlos Varelá a qualifié de « plus grand investissement étranger de l’histoire du pays » ⁸⁸. Selon les données du Registre des demandes de concessions 2019 de la Direction nationale des ressources minérales (DNRM), pour le secteur métallique, 15 contrats miniers ont été attribués et 142 demandes d’exploration et d’exploitation; pour le secteur non métallique, 154 contrats ont été accordés et 265 demandes d’exploration et d’exploitation⁸⁹.

Droits fonciers des femmes

La Constitution de 1972 établit l’égalité des droits sans discrimination fondée sur le sexe, mais n’incorpore pas de langage sexiste lorsqu’il est question de droits de propriété et de droits liés aux terres agricoles. L’égalité des droits est également reconnue entre les époux (art. 57). Touchant à la fois les couples mariés et les couples vivant en concubinage, la loi 68 (2001) garantit l’attribution conjointe de titres fonciers et modifie le code agraire en y incluant un langage différencié selon le sexe. Parmi les autres initiatives publiques conduisant à l’égalité des sexes, on peut citer la loi 4 (1999) établissant l’égalité des ⁹⁰. chances, la décision explicite d’intégrer l’approche sexospécifique dans les statistiques nationales en 2002, la conception de politiques publiques pour l’égalité des chances pour les femmes (PPIOM) et la loi 127 (2020) pour le développement de l’agriculture familiale.

Une analyse de la FAO, menée en 2014 à l’aide de son outil d’évaluation juridique des régimes fonciers équitables entre les sexes (LAT), identifie comme l’une des principales lacunes l’absence de dispositions au Panama pour la participation des femmes dans les institutions nationales et locales responsables de la mise en œuvre de la législation foncière ⁹¹.

Certaines études dénoncent le fait que la réglementation ne prévoit pas suffisamment de mesures visant à encourager la participation et l’accès des femmes à la terre ⁹². En témoigne la diminution de la participation des femmes économiquement actives dans le secteur agricole, qui est passée de 61 862 femmes en 2018 à 29 184 femmes en 2021 ⁹³. S’il est vrai qu’une telle période coïncide avec la pandémie de Covid, la culture patriarcale continue d’influencer le rôle limité des femmes rurales et leur capacité à générer des revenus ⁹⁴. Selon les données du recensement agricole de 2011, les provinces où la participation des femmes à la production agricole est la plus élevée sont le Panama (43%), Colón (35%) et Coclé et la région de Ngäbe-Buglé (32% chacune). Les provinces où la participation était la plus faible étaient Darién (17%) et les comarcas Emberá-Wounaan (10%) et Guna Yala (8%)⁹⁵. Une autre caractéristique est que parmi les propriétés agricoles des femmes, les propriétés foncières de moins de 0,5 hectare prédominent (65 % contre 32,74 % pour les hommes)⁹⁶.

L’accès formel des femmes à la terre est passé progressivement de 278 titres dans les années 1960 à 14 485 titres entre 2010 et 2019. ⁹⁷. Les données du recensement agricole de 2011 montrent un écart entre les sexes en ce qui concerne les titres fonciers : 62,4 % des exploitations appartiennent à des hommes et 38,6 % à des femmes. Parmi les explications de cette différence figurent la préférence masculine en matière d’héritage, les privilèges des hommes dans le mariage et les préjugés masculins dans les programmes de distribution des terres de l’État⁹⁸.

L’inégalité entre les sexes s’est également reflétée dans l’octroi de l’aide. Les données du recensement agricole de 2011 montrent que seulement 10,9 % des prêts ont été accordés aux femmes, contre 89 % aux hommes ⁹⁹. L’inégalité était encore plus grande dans les comtés où 100% des prêts allaient aux hommes¹⁰⁰. Il en va de même pour le faible accès des femmes (9,8 %) à la technologie et aux machines. Les experts expliquent ces inégalités dans les conceptions culturelles concernant les rôles des hommes et des femmes et la perception qui en résulte de l’absence de garanties que les femmes peuvent remplir les engagements acquis auprès d’une entité financière. Des programmes récents tels que Tú Puedes Mujer cherchent à corriger cette inégalité en offrant une formation et une assistance technique aux femmes rurales, ainsi qu’en rendant visible leur contribution au développement économique et à la sécurité alimentaire, bénéficiant à plus de 700 femmes¹⁰¹. Parmi les autres efforts du gouvernement visant à changer les perceptions sur le rôle des femmes rurales dans la société, citons une étude sur la contribution des femmes rurales pendant la pandémie de Covid, dont la publication est prévue en mars 2023 ¹⁰².

Vous souhaitez approfondir le sujet

Les suggestions de l’auteur pour des lectures supplémentaires

En 2017, le Panama a accueilli une réunion organisée par l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) au cours de laquelle les pays d’Amérique centrale ont abordé les défis liés à la gouvernance foncière et aux réalisations. Le rapport du Dialogue sur les Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts contient les résultats de l’analyse des possibilités et des défis en matière de gouvernance responsable dans la région, des informations sur l’accès à la terre pour les femmes, les peuples autochtones et les jeunes, et des feuilles de route pour chaque pays. Il est important que des initiatives telles que les Directives ne restent pas de bonnes intentions, c’est pourquoi des documents tels que le Manuel du peuple sur les Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale (2016) sont d’une grande pertinence. Ce manuel est un guide pédagogique et pratique pour la promotion, la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation de ces Directives élaborées par les membres du Comité international de planification pour la souveraineté alimentaire (IPC), formé par plus de 800 organisations de petits producteurs alimentaires, avec l’assistance technique de la FAO. Il comprend des chapitres sur la façon d’intégrer les Lignes directrices dans la vie quotidienne, ce qu’il faut faire en cas de conflit et comment utiliser les Lignes directrices. Les expériences et les mythes de certains peuples autochtones du Panama servent d’exemples et d’inspiration dans le manuel. Le changement climatique est présenté comme une menace pour les pays d’Amérique centrale en raison de ses multiples impacts attendus sur la population et les secteurs productifs. Le rapport Panama. Effects of Climate Change on Agriculture, une publication à laquelle la CEPALC, la CCAD et le DFID ont participé, examine comment les changements climatiques peuvent affecter la production agricole et la rente foncière, compte tenu des prévisions pour l’année 2100. Afin de déterminer dans quelle mesure les actions visant à renforcer le programme FLEGT (application des réglementations forestières, gouvernance et échanges commerciaux) peuvent contribuer à l’atténuation du changement climatique dans le contexte de la REDD+ (stratégie de réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts), la FAO et le Centre de recherche et d’enseignement supérieur en agriculture tropicale (CATIE) ont préparé l’étude Renforcement de la gouvernance forestière au Panama. Contribution des actions FLEGT pour renforcer les options de la Stratégie nationale REDD+ au Panama. L’étude analyse ces programmes, en soulignant les défis et les synergies, ainsi que des propositions concrètes pour améliorer ces derniers. L’un des aspects qui gagne de plus en plus d’importance est la façon dont le régime d’occupation des ressources peut affecter la mise en œuvre des mesures d’adaptation et d’atténuation des changements climatiques. Le rapport Assessing Sustainable Landscapes and Resource Tenure in Panama publié par l’USAID en 2014 traite de cette question. Il présente un cadre d’évaluation de l’impact du régime foncier et de l’utilisation des terres sur les activités d’atténuation du changement climatique appliquées à quatre interventions réussies. Pour en savoir plus sur les comarcas autochtones du point de vue des peuples autochtones, veuillez consulter le bulletin et les documents sur le site Web de COONAPIP.

Ligne du temps - étapes importantes de la gouvernance foncière

1904-1914 - Construction du canal de Panama

La construction de ce qui est considéré comme l’une des infrastructures les plus importantes au monde déterminera en grande partie l’orientation économique du Panama vers le secteur des services, laissant d’autres secteurs tels que l’agriculture à l’arrière-plan.

1963 - Entrée en vigueur du Code agraire

L’un des objectifs du Code agraire est d’assurer une répartition équitable des terres. À cette fin, des terres ont été attribuées aux dépossédés, aux personnes âgées de plus de 21 ans qui n’avaient pas suffisamment de terres et aux chefs de famille.

1963-1968 - Renforcement du mouvement paysan organisé Au cours de ces années, les organisations paysannes,

telles que les soi-disant ligues paysannes, ont été consolidées avec des objectifs politiques et sociaux expressément définis, parmi lesquels d’être des acteurs actifs dans la réforme agraire. Les colonies sont les centres de l’organisation paysanne dirigée par la Confédération nationale des colonies (CONAC).

1973 - Création du Ministère du Développement Agricole (MIDA)

Ce Ministère regroupe les entités agricoles existant jusqu’alors. Il a également créé la Direction nationale de la réforme agraire (DINRA) pour remplacer la Commission de la réforme agraire.

1989 - Invasion du Panama par les États-Unis

L’invasion américaine a mis fin à la dictature de Manuel Noriega, au pouvoir depuis 1983. Années

1980-1990 - Politiques d’ajustement structurel et libéralisation des marchés

Dans les années 1980 et 1990, les organisations financières internationales ont promu des politiques d’ajustement structurel qui ont abouti à la libéralisation des marchés.

Années 1990-2000 - Faiblesses de la gouvernance foncière

Dans les années 1990, la situation foncière au Panama présentait quatre problèmes principaux: 1) une forte informalité (au début du 21ème siècle, l’absence de titres fonciers touchait 60% de la population), 2) une forte concentration des terres, 3) une faible capacité des institutions chargées de l’adjudication foncière et du cadastre, 4) des cadres juridiques inadéquats (dispositions obsolètes et absence de politiques nationales)¹⁰³. En réponse, le gouvernement a lancé des initiatives telles que le Programme d’administration et de régularisation des terres (PRONAT) (2002) et le Programme de modernisation du cadastre et de l’administration foncière de la région métropolitaine (PRONAT-CRM) (2007).

2010 - Création de l’Autorité nationale d’administration foncière (ANATI)

ANATI est créée par la loi 59. Il a notamment pour fonctions de faciliter et de réduire le temps nécessaire aux procédures d’obtention des titres fonciers et de délimitation des comarcas, de faciliter avec les autorités autochtones l’élaboration de politiques foncières et de servir de médiateur dans les litiges fonciers. L’institution regroupe la Direction nationale du cadastre, la Direction nationale de la réforme agraire, le Programme national d’administration des biens fonciers (PRONAT) et l’Institut géographique national Tommy Guardia.

2011 - Nouveau Code agraire

Le Code agraire promeut et réglemente une activité agricole qui protège l’environnement et la santé des consommateurs grâce à l’utilisation d’engrais organiques et à la production durable d’aliments sains. La sécurité alimentaire est également une priorité du Code, à cette fin l’État peut réserver des terres en son nom.

References

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