Par Daniel Hayward, examiné par Sabine Schmidt (spécialiste de la conservation de la biodiversité), Narangerel Yansanjav (Une conservation axée sur les personnes - PCC), Elizabeth Daley (le projet de la sécurité foncière des femmes de Mokoro (WOLTS)), Undarga Sandagsuren (Institut de recherche sur le développement de Mongolie et d'Asie intérieure - DRIMIA) et M. Ikhbayar (Agence mongole d'administration et de gestion des terres, de géodésie et de cartographie)
La Mongolie est un grand pays enclavé de 157 millions d'hectares, bordé par la Russie au nord et la Chine sur tous les autres côtés1. Il est situé sur de hauts plateaux, avec une altitude moyenne de 1 580 m au-dessus du niveau de la mer, et plus de 80 % du pays se trouve au-dessus de 1 000 m2.
92% des 357 groupes formels d'éleveurs sont dirigés par des hommes. Cependant, pour les groupes impliqués dans la conservation de la nature, il y a une plus grande probabilité que les chefs de groupe soient des femmes.
Ulaanbaatar - Le district de Ger. Photo par bobglennan. CC BY-NC-ND 2.0
La Mongolie est bien connue pour ses éleveurs nomades, et aujourd'hui encore, 25 % de la population vit directement de l'élevage4. En outre, de nombreux Mongols vivant en milieu urbain restent tributaires du pastoralisme pour leur sécurité alimentaire et comme source de revenus pour financer d'autres services publics tels que les frais de scolarité, les hôpitaux et le logement. Le pastoralisme mongol a traversé des siècles de contrôle politique changeant, notamment la colonisation par la Mandchourie et la collectivisation sous un État socialiste5. Une révolution pacifique a eu lieu en 1990, conduisant à un système parlementaire multipartite et à une rotation du pouvoir entre le Parti démocratique et le Parti du peuple mongol6.
La Mongolie a fait la transition vers une économie de marché libre et dépendante des donateurs occidentaux, atteignant un statut de revenu intermédiaire faible. Ce résultat a été obtenu en grande partie grâce à la découverte de ressources minérales dans le désert de Gobi au début des années 2000, révélant certains des plus grands gisements de cuivre, de charbon et d'uranium au monde7. Le boom minier qui en a résulté, a mis un frein à l'accès aux terres pour les communautés d'éleveurs et les autres agriculteurs8. L'inégalité des revenus est élevée, la pauvreté étant présente à la fois dans les zones rurales et dans les zones urbaines en expansion9. Parmi les autres défis à relever figurent des infrastructures limitées, une urbanisation rapide et une réputation de corruption de l'État étroitement liée à l'exploitation minière10.
Législation et réglementation foncières
Après l'effondrement du régime socialiste, la Mongolie s'est lancée dans une révision de son système juridique. La Constitution a été révisée en 1992 et, par le biais de l'article 6, paragraphe 1, elle a autorisé pour la première fois les particuliers à posséder des terrains privés dans les zones urbaines11. Toutefois, la propriété privée est interdite sur les pâturages (article 6, (3))12. Les terres pastorales et les autres ressources naturelles restent la propriété de l'État ou une propriété commune de facto.
En 1994, le Parlement a adopté la première loi foncière, qui a affirmé le droit de posséder des terres en tant que propriété privée et a établi des mécanismes de résolution des litiges fonciers13. Elle a été révisée en 2002, donnant plus de détails sur les types de droits fonciers, et un soutien supplémentaire avec le nouveau code civil, et les lois sur l'allocation de terres aux citoyens mongols pour qu'ils en deviennent propriétaires, et sur la privatisation des terres14. Un autre amendement de 2008 a confirmé que chaque citoyen mongol pouvait posséder gratuitement un terrain à usage résidentiel, d'une superficie maximale de 700 m2 dans la capitale Oulan-Bator, de 3 500 m2 dans les centres d'Aimag (provinces) et de 5 000 m2 dans les centres de Soum (districts)15.
Une fois les nouvelles lois introduites, il y a eu une ruée vers la propriété privée de terrains situés dans des endroits favorables, en particulier à Oulan-Bator. Le manque de transparence du système a conduit à une manipulation de l'attribution. En juin 2014, seuls 13 % des citoyens avaient revendiqué la propriété d'une parcelle libre, et l'enregistrement est réputé lent et lourd16. Le nombre de lois (dont beaucoup d'autres ne sont pas précisées ici) et d'amendements a entraîné des incohérences, une confusion et une incertitude juridiques17.En 1994, la loi sur les zones protégées spéciales a été adoptée pour préserver les zones terrestres avec leur flore et leur faune18. Cela renvoie à la loi sur les forêts (1995), qui régit la classification, l'inventaire et la protection des forêts19. La loi forestière permet également la gestion de la forêt par des entités privées, ainsi que la location de l'utilisation des ressources.
Classification des régimes fonciers
Au cours de la transition de la Mongolie vers le socialisme, la législation foncière s'est concentrée sur trois types de régimes fonciers, à savoir la propriété, la possession et l'utilisation. En général, presque toutes les terres appartiennent à l'État, et moins de 5 % sont accessibles à la propriété privée20. Les subventions pour la possession de terres sont accordées pour une période de 15 à 60 ans avec une option de renouvellement pour 40 ans supplémentaires. Les permis d'utilisation des terres sont attribués pour une durée maximale de cinq ans avec une possibilité de prolongation unique. Un statut spécial est accordé aux pâturages, reconnus comme des « terres de propriété commune » et disponibles pour une gestion collective21. Ce statut reconnaît l'héritage de l'élevage par la cogestion des terres basée sur les systèmes de parenté. L'utilisation des pâturages en tant que ressource commune a survécu aux multiples structures de pouvoir en Mongolie, bien que des conflits soient apparus lors du passage à une économie de marché libre, notamment en raison de la croissance des activités minières22. En conséquence, certains programmes de développement communautaire et de gestion participative des terres ont vu le jour, reconnaissant les systèmes coutumiers par le gouvernement et les donateurs23.
La politique foncière est élaborée sous l'égide du ministère de la construction et du développement urbain, tandis que l'Agence pour l'administration et la gestion des terres, la géodésie et la cartographie (ALAMGaC) est responsable de la gestion des terres et de la mise en œuvre de la législation24. C'est cette agence qui est responsable d'un cadastre national électronique centralisé25. Cependant, les programmes fonciers sont devenus dépendants du soutien financier de donateurs internationaux comme le FMI. D'une part, cela a placé la Mongolie sur la voie de la réforme du marché, mais d'autre part, les donateurs ont exprimé des inquiétudes quant au développement de la sécurité foncière26.
Tendances de l'utilisation des terres
Environ 72 % de la Mongolie est constituée de pâturages, ce qui représente la plus grande superficie de pâturages communs au monde27. La plupart des terres sont arides et semi-arides, avec des chaînes de montagnes dans les parties nord et ouest du pays28. Il existe des ressources forestières modestes mais importantes appartenant à l'État, couvrant 9 % de l'ensemble des terres, qui sont classées comme forêts strictement protégées, protégées et d'utilisation29. La grande majorité de l'agriculture fait appel à l'élevage plutôt qu'à la culture, avec des millions de chevaux,de bovins, de moutons, de chèvres, de porcs et de chameaux30. Néanmoins, la Mongolie passe d'une société rurale à une société urbaine. Sur une population totale d'un peu plus de 3 millions d'habitants, il y a environ 1,8 million de résidents à Oulan-Bator, avec une importante redistribution de la population depuis les années 199031. Malheureusement, la ville n'a pas suivi le rythme de cette évolution et souffre d'une planification dépassée, d'un manque de développement des infrastructures et d'un étalement urbain32.
Le paysage de la Mongolie est fragile. L'essor de l'exploitation minière a provoqué une forte érosion. En outre, les terres destinées aux éleveurs ont diminué et les prairies disponibles sont surexploitées, ce qui entraîne leur dégradation et leur désertification33. L'abandon de la collectivisation n'a pas aidé, entraînant un afflux de nouveaux éleveurs et une perturbation des régimes fonciers existants34. Par exemple, l'élevage est devenu plus fixe autour des établissements communautaires ou des centres administratifs plutôt que de suivre les méthodes semi-nomades du passé35. Plus de 30 % de la biomasse des prairies a été perdue au cours des 40 dernières années36. Cette situation est encore aggravée par la sensibilité du paysage au changement climatique, qui influence la désertification, les pénuries d'eau et les conditions hivernales extrêmes (dzuds)37. Ces dernières années, des efforts importants ont été déployés pour unifier les méthodes d'évaluation de la santé des parcours et introduire une gestion des parcours fondée sur la résilience. Le programme à long terme « Green Gold and Animal Health », soutenu par la DDC (Coopération suisse au développement) et les ministères concernés, a joué un rôle déterminant dans cet effort, en élaborant des recommandations de gestion spatialement explicites basées sur des descriptions écologiques de sites (ESD)38. À partir des données de 2016, 58 % des sites de surveillance ont été jugés porteurs d'une forme de dégradation. Une proportion remarquable de 21 % du territoire mongol (32,9 millions d'hectares) est désormais protégée au niveau national, l'objectif étant d'atteindre 30 %. Plus récemment, le Parlement a approuvé 22 nouvelles zones couvrant 3,4 millions d'hectares en mai 2019, et 10 zones couvrant 1,3 million d'hectares en mai 202039. L'utilisation coutumière des terres par les éleveurs nomades est autorisée dans les parcs nationaux (officiellement les parcs nationaux de conservation), sauf dans des zones spéciales40. Le pâturage est également autorisé dans les réserves naturelles et les monuments naturels, mais pas dans les zones strictement protégées. Un projet d'amendement de 2018 à la loi sur les zones protégées permet aux groupes communautaires locaux d'obtenir des droits durables d'utilisation et de conservation des terres dans les zones protégées, à l'exception des zones strictement protégées. En avril 2021, cette disposition n'a pas encore été adoptée.
Il existe également un nombre croissant de stratégies de cogestion mises en place41. Les zones protégées locales (ZPL) sont généralement gérées conjointement par les autorités locales et les communautés. Bien que cela ne soit pas spécifié dans la loi actuelle, les communautés locales aident à gérer certaines petites zones protégées (comme dans le parc national de Kherlen Toonot). La loi sur les zones protégées autorise les droits de cogestion des ONG, comme dans le parc national de Hustai Nuruu où la stratégie de gestion des ONG implique les éleveurs nomades locaux.
Investissements et acquisitions de terrains
Le gouvernement mongol a en principe la possibilité de s'approprier des terres privées et de payer une compensation. Pourtant, en réalité, l'État reste propriétaire de la grande majorité des terres du pays42. Les terres de l'État peuvent être louées par des entreprises nationales et étrangères, bien que la propriété étrangère des terres ne soit pas autorisée dans le pays43. Régie par la loi sur les minéraux de 2006, la grande majorité des baux concernent l'exploitation minière, qui a contribué à 90 % des exportations en 201544. En effet, le secteur minier a représenté 71 % des investissements directs étrangers entre 2012 et 2015. En 2020, la Mongolie comptait 2 641 licences actives pour l'exploration ou l'exploitation de 57 types de minéraux. Ces licences couvrent 6,25 millions d'hectares, soit 4 % de la superficie totale des terres45.
L'essor de l'exploitation minière a exercé des pressions sur la disponibilité des terres pour les éleveurs, dont beaucoup se sont tournés vers le travail salarié dans cette industrie46. Pourtant, l'évaluation de toute compensation dans une zone où il n'existe pas de droits de possession formels pose problème. La faiblesse des capacités institutionnelles n'a guère contribué à protéger les éleveurs et les autres acteurs locaux face au boom minier47. Le développement des zones minières autour du désert de Gobi a entraîné des pénuries d'eau pour les autres utilisateurs de ce paysage aride. Il existe une concentration de zones autorisées autour de la capitale Oulan-Bator, ce qui influence le développement urbain48. Dans les zones urbaines, en particulier à Oulan-Bator, de nombreuses terres ont été acquises par des oligarques, qui ont acquis des parcelles plus grandes que l'allocation maximale légale de 700 m249. En effet, l'administration foncière et l'exploitation minière sont connues pour être deux des secteurs les plus corrompus du pays50.
Puits de charbon à ciel ouvert à la mine UHG, photo par Bankwatch, CC BY-NC-SA 2.0 license
Les droits fonciers des femmes
Le droit statutaire de la Mongolie soutient théoriquement l'égalité des sexes en matière d'héritage, d'utilisation des terres et de propriété du bétail et d'autres biens51. La Constitution de 1992 garantit l'égalité des droits entre les hommes et les femmes. Cependant, il y a un manque de clarté en ce qui concerne la terre dans les cas de divorce et d'héritage, la loi foncière de 2002 ne mentionne pas le genre et la terre est traditionnellement transmise par la ligne d'héritage masculine. En 2000, le Fonds pour les femmes mongoles (MONES) a été créé pour soutenir les femmes dans la société civile et promouvoir l'avancement des droits humains des femmes. Le Comité national pour l'égalité des sexes (NCGE) a été créé en 2005, suivi par la loi sur la promotion de l'égalité des sexes en 2009. Néanmoins, un rapport publié en 2008 par la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (CEDAW) a critiqué les initiatives en faveur de l'égalité des sexes, estimant qu'elles manquaient de pouvoir et de visibilité pour avoir un impact significatif. Et ce, bien que la CEDEF elle-même ait été ratifiée en 1981, sous le régime socialiste52. Il convient plutôt de s'interroger sur le processus de promotion de l'égalité des sexes en Mongolie. Même si le cadre juridique est neutre du point de vue du genre, il a été mis en œuvre en faveur des hommes53. Par exemple, bien que les titres de propriété conjoints soient exigés par la loi pour la privatisation des terres, dans la réalité, les titres sont souvent placés au nom du chef de famille masculin (46% des propriétés rurales54). Le fait que les formulaires officiels ne comportent qu'un seul nom n'arrange rien55. Il y a également un problème de baisse des taux de mariage enregistré, de sorte que les femmes n'ont que peu ou pas de droits sur les terres qu'elles partagent.
Les questions de genre sont très complexes en Mongolie. L'éducation (secondaire et tertiaire) des filles et des femmes est plus élevée que celle des garçons et des hommes. Et ces dernières années, de nombreux jeunes bergers mâles se retrouvent en difficulté dans les campagnes56. Pourtant, la violence domestique reste un problème grave, la participation des femmes au marché du travail est faible, le niveau de pauvreté est élevé et le taux de divorce en général est élevé57. 92% des 357 groupes formels d'éleveurs sont dirigés par des hommes. Cependant, pour les groupes impliqués dans la conservation de la nature, il y a une plus grande probabilité que les chefs de groupe soient des femmes. Alors que 23% des sièges parlementaires étaient occupés par des femmes à la fin de la période socialiste (1990), ce chiffre a baissé lors des dernières élections (4,2% en 2008, 14,5% en 2012 et 17,1% en 2016)58. En 2016, le quota de femmes dans les partis politiques est passé de 30 à 20 %59.
Directives volontaires pour une tenure responsable (VGGT)
Dans le contexte de l'émergence d'une économie de marché et d'une urbanisation rapide, la FAO a déployé des efforts concertés pour créer une plateforme multipartite afin de lutter contre l'insécurité foncière, la pauvreté persistante et l'émergence des inégalités par la mise en œuvre du VGGT. Les lignes directrices ont déjà été traduites en mongol et un guide spécial intitulé Améliorer la gouvernance des terres pastorales met l'accent sur le pays60. Des ateliers nationaux réguliers ont été organisés depuis 2014, impliquant entre autres le ministère de l'Alimentation, de l'Agriculture et de l'Industrie légère (MOFALI), People Centred Conservation Mongolia (PCC) et, depuis 2019, l'International Land Coalition (ILC). L'accent a été mis sur la sécurité d'occupation des pâturages. En 2015, la FAO a mené son programme pilote d'apprentissage mixte sur la gouvernance des terres pour les femmes et les hommes pour les parties prenantes nationales en Mongolie, facilité par le PCC, et en 2016, une formation de formateurs (ToT) a eu lieu, pour aider à diffuser des informations et sensibiliser à la sécurité foncière des groupes d'éleveurs61. En mai 2019, une réunion importante au Parlement, à laquelle ont participé plus de 850 personnes, a également abordé la question de la dégradation des pâturages et de son impact potentiel sur 200 000 familles d'éleveurs (70 % de la population rurale)62.
Deux bergers, bottes jaunes, Red Hat, Mongolia, CC BY-NC-ND 2.0 license
Chronologie - étapes importantes de la gouvernance foncière
1990 – La chute de l'État socialiste
La chute du communisme a conduit à un système parlementaire multipartite, avec une rotation du pouvoir entre le Parti démocratique et le Parti populaire mongol.
1992 – La révision de la Constitution
Lors de cette révision, la propriété privée des terres a été autorisée pour la première fois.
1994 – Promulgation de la première loi foncière
Affirmation du droit de posséder des terres en tant que propriété privée, et mise en place de mécanismes de résolution des conflits fonciers.
1995 – Promulgation de la loi sur les forêts
Régit la classification, l'inventaire et la protection des forêts, permettant leur gestion par des entités privées, et les baux d'utilisation des ressources.
Début des années 2000 - Découverte de gisements minéraux dans le désert de Gobi
Avec certains des plus grands gisements du monde, le boom minier qui en résulte a réduit l'accès aux terres pour les communautés d'éleveurs et d'autres agriculteurs.
2008 – Amendement de la loi foncière selon lequel tous les citoyens mongols ont droit à un terrain gratuit
La parcelle ne doit pas dépasser 700 m2 dans la capitale Oulan-Bator, 3500 m2 dans les centres d'Aimag (provinces) et 5000 m2 dans les centres de Soum (districts), et peut être utilisée à des fins résidentielles.
2018 – Près de 60 % de la population réside dans la capitale, Oulan-Bator
1,8 million de personnes vivent dans la capitale, sur une population totale d'un peu plus de 3 millions d'habitants.
2020 - 21% des terres sont désormais sous statut de protection nationale
Cela représente 32,9 millions d'hectares, y compris les zones de conservation communautaires, l'objectif étant d'atteindre 30 %.
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Les suggestions de l’auteur pour des lectures supplémentaires
Pour un aperçu plus détaillé et récent en anglais des différentes lois et politiques régissant les terres, nous vous recommandons de consulter le rapport de recherche « WOLTS Gender, Land and Mining in Mongolia de 2018 ». Ce rapport adopte une perspective de genre sur les questions foncières, puis se concentre sur l'impact de la ruée vers les mines en Mongolie à travers deux études de cas63. Pour ceux qui souhaitent examiner de plus près les transactions minières, le système informatisé du cadastre minier de Mongolie (CMCS) offre des informations actualisées sur les licences. On le trouve sur le site https://cmcs.mram.gov.mn/cmcs.
Il existe de nombreuses études portant sur les droits de propriété et d'occupation des communautés d'éleveurs. Nous recommandons le travail de Maria Fernández-Giménez, qui a mené un important travail de terrain pendant la transition critique d'un État socialiste à une économie de marché libre dans les années 1990 et au début des années 2000. Par exemple, son document de 2006 intitulé « l’utilisation et régime foncier en Mongolie »: un bref historique et les questions actuelles se concentre sur les droits des éleveurs à travers une considération plus large de la gouvernance foncière à cette époque64. Le guide de la FAO intitulé « Améliorer la gouvernance des terres pastorales » contient de nombreuses références à la Mongolie et constitue également une pierre de touche importante65.
Enfin, en ce qui concerne les questions de conservation, le Fonds Mondial pour la Nature publie fréquemment des articles sur la Mongolie. Ils disposent d'un plan stratégique pour 2017-2021, qui contient des informations générales utiles sur le pays66.
Authored on
10 Juin 2021
