Burundi - Contexte et Gouvernance Foncière

^{Camp de réfugiés de Mahama pour les réfugiés burundais au Rwanda 2015, Photo par UNHCR - Shaban Masengesho}

Aujourd'hui, le Burundi est l'un des pays les plus pauvres du monde, se classant au 185e rang sur 189 pays dans l'indice de développement humain 2019. C'est aussi l'un des pays les plus densément peuplés d'Afrique avec 435 personnes par kilomètre carré avec une population essentiellement rurale. La majorité des ménages ruraux ont accès à moins d'un demi-hectare de terres agricoles, alors que 90 % de la population dépend encore de l'agriculture pour sa subsistance. La pénurie de terres agricoles met à mal les rares ressources naturelles, car les gens sont contraints de cultiver des terres sur des pentes abruptes ou d'empiéter sur des zones protégées¹. Au Burundi, les femmes représentent 55% de la main-d'œuvre et effectuent 70 % des travaux agricoles².

^{Carte du Burundi. Ministère de l'Europe et des Affaires étrangères - Direction des archives (page goegraphique) Juliet 2019}

Le pays se situe dans une zone de fortes précipitations mais connaît une fréquence croissante de phénomènes météorologiques extrêmes. Le Burundi a été touché par de graves inondations en 2006 et 2007, tandis qu'en 2021, des maisons et des terres situées sur les rives du lac Tanganyika ont été inondées. Les inondations ont été suivies de grandes sécheresses en 1999 - 2000 et 2005. Dans l'ensemble, 36 % des terres sont arables, mais en 2018, le Burundi était le pays le moins bien classé, à 113, dans l'indice mondial de sécurité alimentaire³. En 2019, la population était estimée à 11,5 millions de personnes, dont 13,3%⁴ de citadins⁵. La combinaison de la pauvreté rurale, de la pression sur les ressources foncières disponibles et de la montée des risques climatiques a commencé à accélérer l'exode rural.

Contexte historique

Les histoires pré- et post-indépendance du Burundi et du Rwanda voisin sont étroitement liées et les conflits dans les deux pays ont également eu un impact significatif l'un sur l'autre, ainsi que sur leurs voisins de la région des Grands Lacs en Afrique centrale⁶. Le Burundi et le Rwanda ont tous deux subi l'oppression du pouvoir colonial allemand et belge et ont souffert des impacts prolongés de l'ingénierie sociale belge⁷. Les deux pays comprennent deux communautés principales : une majorité Hutu et une minorité Tutsi. 

Les différentes perspectives sur les origines et les relations sociales entre et parmi les peuples Hutu et Tutsi constituent un fil conducteur persistant de l'histoire contestée de la région. Les historiens mettent en garde contre les interprétations populaires de l'histoire qui ont “traité les groupes ethniques comme s'ils étaient des groupes raciaux, biologiquement distincts, chacun ayant sa propre histoire“⁸. D'aucuns soutiennent que les “grandes étiquettes classificatoires communément utilisées, à savoir “Hutu“, “Tutsi“ ou “Twa”, ont peu de valeur explicative pour la compréhension de l'histoire“ et que l'histoire du Burundi est mieux comprise par l'analyse des “interactions multiples et des processus culturels complexes“  à l'échelle locale et régionale. Alors que le Burundi et son voisin le Rwanda sont communément associés à un “conflit ethnique“ insoluble, les critiques mettent en garde contre de telles simplifications. Selon l'un d'eux, “les Hutus, les Tutsis et les Twas” ne sont même pas des groupes ethniques  au sens anthropologique du terme. Ils partagent traditionnellement la même religion monothéiste, la même langue (le kirundi), les mêmes coutumes et le même espace : il n'y a pas de pays Hutu ou de pays Tutsi. Cependant, en termes politiques, les catégories burundaises ont néanmoins développé toutes les caractéristiques des groupes ethniques⁹.

Le royaume du Burundi a une longue histoire en tant qu'État monarchique depuis le XVIe siècle. Cependant, de multiples régions autonomes n'ont été incorporées à l'État burundais que sous le règne de Ntare Rugamba, au début du XIXe siècle¹⁰. 

Selon le droit coutumier burundais, le Mwami du Burundi était le maître de toutes les terres au Burundi et la terre était une propriété collective inaliénable administrée par le Mwami et ses délégués : les Baganwa et les Batware¹¹.

Le roi ou mwami attribuait les itongo - parcelles de terre - par le biais d'un système social étroitement réglementé et hiérarchisé. La reconnaissance du droit éminent du mwami s'exprimait par le paiement de redevances par ses sujets. Il s'agissait de “inkuka“ et de “umwimbu“, auxquels s'ajoutaient les cadeaux dus  à un nouveau chef en signe d'allégeance, à savoir “ingorore“  et “ishikanwa“¹².  

Le royaume est tombé aux mains des forces coloniales allemandes à la fin de 1903¹³ qui capitalisent sur les rivalités locales pour imposer un accord au roi. Le royaume du Burundi est intégré à l'Afrique orientale allemande, qui comprend le Rwanda et la partie continentale de l'actuelle Tanzanie. Après la défaite de l'Allemagne lors de la Première Guerre mondiale, la Belgique a reçu le mandat d'administrer le Ruanda-Urundi¹⁴. 

Le droit écrit importé par la législation coloniale, enregistré en titre exclusivement pour les Européens, les terres soumises au droit coutumier sur lesquelles les Burundais ont des “droits d'occupation“ sous le contrôle du “mwami“ dans le cadre d'un système de domination indirecte et les terres domaniales qui font référence aux terres “vacantes“ que les Belges administraient directement.

L'histoire postcoloniale de la région a été ponctuée d'épisodes de conflits sociaux violents et d'instabilité politique associés à des luttes successives pour s'emparer du pouvoir et conserver le contrôle des ressources de l'État.

Une certaine compréhension des racines des cycles récurrents de dépossession violente et de déplacement, suivis plus tard par des accords de paix qui facilitent le retour des réfugiés, souvent des années plus tard, est essentielle pour permettre une lecture plus informée du paysage contemporain complexe et hautement contesté.   

Les explications du conflit au sein de ces groupements et entre eux mettent en évidence un mélange complexe de contestation des élites, de rivalité entre clans, d'accès inégal à la terre et aux ressources économiques en raison du clientélisme et du favoritisme¹⁵. Les distinctions sociales de richesse, d'influence et de pouvoir relatifs ont été transformées en divisions ethniques par l'administration coloniale belge, qui a appliqué un système de gouvernement indirect en promouvant activement des éléments au sein de la minorité Tutsi, qui ont été cimentés en tant qu'élite dirigeante en se voyant accorder un accès privilégié à la terre, aux opportunités économiques, à l'éducation et aux emplois publics. Ces divisions se sont enracinées à la suite de la contestation sociale dans le Burundi post-indépendance.

Depuis son indépendance de la Belgique en 1962, le Burundi a connu plusieurs flambées de violence. D'importants massacres interethniques ont eu lieu en 1965, 1969, 1972, 1988 et 1991. Au Burundi, le pouvoir était initialement détenu par un parti dominé par les Tutsis, qui pratiquait la discrimination à l'encontre de la majorité Hutu. En 1972, une révolte Hutu contre le pouvoir Tutsi a tué des milliers de Tutsis. La révolte a été impitoyablement réprimée par l'armée dominée par les Tutsis dans ce que certains analystes ont qualifié d'acte de génocide, visant les citoyens Hutus ainsi que les Tutsis qui partageaient les mêmes opinions politiques, faisant entre 200 000 et 300 000 morts¹⁶. Plusieurs milliers d'autres Hutus ont fui le Burundi en tant que réfugiés au cours de cette période. 

Le Burundi et le Rwanda ont tous deux connu un conflit dans les années 1990 qui a inversé les relations de pouvoir dans chaque pays. Les événements survenus dans chaque pays ont eu un impact profond sur leurs voisins.  Au Rwanda, la minorité Tutsi “a souffert d'une discrimination systémique et d'une violence de masse cyclique, qui a contraint de nombreuses personnes à l'exil “ ¹⁷. Au Burundi, le premier président Hutu a été assassiné par des officiers de l'armée Tutsi en 1993, ce qui a déclenché une guerre civile sanglante, menée entre le 21 octobre 1993 et décembre 2006 ¹⁸. On estime à 300 000 le nombre de morts et à des dizaines de milliers le nombre de personnes déplacées, obligées d'abandonner leurs maisons, leurs terres et leurs bétails¹⁹ de trouver refuge dans les pays voisins. 

Les terres et les biens possédés et exploités par les personnes tuées ou déplacées lors des violences ont été redistribués aux Tutsis et à certains Hutus membres du parti politique UPRONA au pouvoir. D'autres terres ont été redistribuées à des sociétés de développement régional promouvant la production de riz, de coton et d'huile de palme (SRD Imbo, Rumonge) qui, à leur tour, ont accordé des concessions aux membres du parti UPRONA. Dans de nombreux cas, les transferts de terres et de propriétés liés au conflit ont été officiellement avalisés par des documents contresignés par des fonctionnaires de l'État²⁰.   

La guerre civile burundaise a finalement pris fin grâce à un processus négocié qui a abouti à l'Accord d'Arusha en 2000. Cet accord visait à mettre en place un “modèle complexe et consociatif de partage du pouvoir politique basé sur des quotas ethniques“²¹. Une nouvelle constitution a été rédigée en 2005 et des élections multipartites ont été remportées par un parti issu de l'ancien mouvement rebelle Hutu, le CNDD-FDD. 

^{Nelson Mandela a joué un rôle de médiateur dans l'accord d'Arusha qui a mis fin à la guerre civile au Burundi, Photo par IWACU English News}

Après la guerre, de nombreux réfugiés sont rentrés au Burundi et ont tenté de récupérer leurs terres. “On estime que près d'un demi-million de Burundais ayant fui le génocide et la guerre sont rentrés dans leur pays depuis 2005, souvent pour retrouver les terres qu'ils considéraient comme leur foyer occupées par des étrangers“²².

Comme négocié dans l'accord de paix et de réconciliation d'Arusha, le Burundi a créé la Commission Nationale Terres et Autres Biens (CNTB) en 2006. La Commission s'est vu confier la tâche monumentale de servir de médiateur entre les revendications foncières concurrentes. En outre, l'article 8 (k) de l’Accord n’exigeait que la Commission “reste toujours consciente du fait que l'objectif n'est pas seulement la restitution des biens aux rapatriés, mais aussi la réconciliation entre les groupes ainsi que la paix dans le pays“²³. Dans le même temps, les personnes qui avaient acquis les droits de propriété des personnes déplacées avec l'aval de l'État ont cherché à protéger ces droits ou à réclamer une indemnisation dans les cas où les biens ont été restitués aux propriétaires d'origine. 

Au départ, la Commission cherchait à faire de la médiation pour trouver des solutions, car elle n'avait pas les pouvoirs d'un tribunal. En 2014, le gouvernement du Burundi a publié un décret visant à accroître l'autorité de la CNTB. Cela a suscité des critiques de la part de certains et des allégations selon lesquelles ses nouveaux pouvoirs violaient les termes des Accords d'Arusha - qu'ils étaient inconstitutionnels et usurpaient la fonction des tribunaux.

Le travail de la CNTB a été encore déstabilisé par une crise constitutionnelle prolongée en 2015 suite à la décision du président Nkurunziza de briguer un troisième mandat, alors que la Constitution limite les présidents à deux mandats successifs. Cette crise a déclenché un nouveau cycle de violence, d'assassinats et de disparitions forcées qui a entraîné le déplacement de 152 000 personnes et la fuite de 384 000 autres vers les pays voisins²⁴.

En 2017, la Cour pénale internationale a approuvé l'ouverture d'une enquête complète par le procureur de la CPI concernant des crimes relevant de la compétence de la Cour qui auraient été commis au Burundi, ou par des ressortissants burundais hors du Burundi, depuis le 26 avril 2015 jusqu'au 26 octobre 2017. Selon la CPI, les crimes auraient été commis par des agents de l'État et d'autres groupes mettant en œuvre les politiques de l'État, notamment la police nationale burundaise, le service national de renseignement et des unités de l'armée burundaise, opérant en grande partie par le biais de chaînes de commandement parallèles, ainsi que par des membres de l'aile jeunesse du parti au pouvoir, connue sous le nom “Imbonerakure“²⁵.

En juin 2020, le président Pierre Nkurunziza est décédé soudainement au milieu de la pandémie de Covid-19 et l'ancien chef rebelle Hutu Evariste Ndayishimiye a pris la présidence.

Législation et réglementation foncières

Compte tenu de l'histoire conflictuelle et violente du Burundi, qui a déclenché des cycles successifs d'exil et de retour, le gouvernement a créé un certain nombre de commissions spéciales chargées du règlement des différends et de la réaffectation des terres publiques aux rapatriés sans terre. Les deux premières commissions, créées en 1977 et 1991, ont été suivies en 2002 par la Commission Nationale de Réhabilitation des Sinistrés (CNRS). 

La Commission Nationale Terres et Autres Biens (CNTB) a été créée en 2006 pour restituer des biens à deux catégories de réfugiés dépossédés - ceux qui ont fui les violentes représailles de 1972, ainsi que les personnes déplacées par la guerre civile plus récente. La CNTB opère dans toutes les provinces et a des compétences parallèles à celles des tribunaux officiels de première instance pour tous les conflits impliquant un rapatrié.

Au début, la Commission a cherché à résoudre les conflits par le “règlement à l'amiable“, la restitution et le partage des biens. Malgré un succès initial important, puisque 60 % des cas auraient été réglés par un processus de médiation, les autres cas se sont avérés insolubles. Cette situation, conjuguée à l'évolution du contexte politique, a incité la Commission à recourir à l'arbitrage. Cette décision a été prise à la suite de changements juridiques et du transfert de la CNTB au bureau du président. 

La nouvelle direction du CTNB a adopté une ligne beaucoup plus dure en faveur des personnes déplacées et a demandé la “restitution inconditionnelle des terres pour les réfugiés de 1972“. Sur le plan juridique, le CTNB a été critiqué pour ne pas avoir pris en compte les droits de ceux qui ont reçu desterres de l'État (avec des titres de propriété) ou qui sont devenus propriétaires par l'application des règles de la “prescription acquisitive“ selon lesquelles le propriétaire pouvait prouver qu'il en avait la possession ouverte et non perturbée pendant une période ininterrompue de 30 ans. Les décisions de la CTNB ont été perçues par certains comme étant arbitraires et discriminatoires et équivalentes à une expropriation sans compensation, rétablissant les droits fonciers de certains, tout en dépossédant d'autres personnes. 

À cet égard, l'article 36 de la constitution du Burundi de 2005 stipule que :

Toute personne a droit à la propriété. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n'est pour cause d'utilité publique, dans les cas et selon les modalités prévus par la loi et moyennant une juste et préalable indemnité, ou en exécution d'une décision judiciaire passée en force de chose jugée.

Dans sa tentative de restitution des terres et des biens, l'institution a été accusée par certains de “raviver la haine ethnique“ et “d’aggraver les conflits foncier“²⁶. 

En 2008, le Burundi a élaboré une lettre de politique foncière, suivie d'un code foncier en 2011. En général, les droits fonciers des ménages dans les zones rurales et périurbaines sont réglementés et gérés par des pratiques et procédures reconnues localement. Cependant, les terres en milieu rural appartenant à des entreprises et des sociétés sont réglementées par la loi, de même que certaines terres en milieu urbain où un titre de propriété peut être délivré pour des propriétés. 

En matière de droit foncier burundais, toute atteinte au droit de propriété doit (1) avoir une base légale (principe de légalité), (2) servir un but public légitime ou l'intérêt général (principe de légitimité) et (3) être proportionnée²⁷ en ce sens qu'il faut examiner si elle maintient un juste équilibre entre la sauvegarde des droits de propriété et les exigences de l'intérêt général (principe de proportionnalité)²⁸. 

Le Code foncier burundais prévoit une indemnisation en cas d'expropriation foncière²⁹ mais dans la pratique, les indemnités sont rarement accordées comme le prévoit la loi.  Il faut souvent attendre une période d'un à trois ans pour être indemnisé dans le cas d'une expropriation formelle et plusieurs années de procédure judiciaire dans le cas d'une expropriation de facto ou indirecte³⁰.

Le Code foncier vise à introduire les certificats fonciers et un système décentralisé d'administration foncière. L'article 411 du Code foncier reconnaît le droit de propriété exercé en vertu d'un titre foncier, d'un certificat foncier, d'un titre administratif ou d'un mode d'acquisition coutumier. Si le code légitime les droits fonciers acquis dans le cadre des systèmes locaux d'attribution des terres, il exige que tous ces droits soient enregistrés. Il s'est parfois avéré difficile de valider l'existence de ces droits coutumiers en raison de l'absence d'un document officiel. Pour remédier à ce problème, 93 communes sur un total de 119 disposent désormais de services fonciers communaux qui délivrent des certificats fonciers communaux à la population à un coût abordable³¹.  

La protection des droits fonciers communaux des ménages s'en trouve renforcée, mais les organisations de la société civile notent que, dans l'ensemble, l'État ne s'est guère approprié ces réformes, dont beaucoup ont été lancées par des donateurs en collaboration avec des ONG locales. 

Les conflits de compétence et les considérations financières ont souvent fait que le département des titres fonciers ne facilite pas la transformation du certificat foncier communal en titre foncier. Cela soulève des questions sur le statut juridique du certificat foncier communal. Des efforts sont encore nécessaires pour assurer le succès des services fonciers communaux et pour éliminer les tentatives de blocage du processus.

Une récente loi N°1/05 du 20 février 2020 fixant les droits d'enregistrement en matière foncière rend désormais obligatoire pour tout acquéreur d'un bien foncier certifié la transformation du certificat foncier en titre foncier. Cette transformation doit intervenir dans un délai de soixante jours ouvrables à compter de la signature de l'acte de vente. Dans le cas de l'acquisition d'un terrain déjà certifié, l'acheteur est tenu de l'enregistrer immédiatement auprès du service des titres fonciers, sans passer par le service foncier communal.  Cette approche a pour effet de priver les communes du pouvoir de gérer les transferts sur les terres certifiées qui ont été vendues.  Elle semble également en contradiction avec les articles 408 et 410 du Code foncier, qui prévoient une procédure spéciale pour la transformation d'un certificat foncier en titre foncier par le seul biais de l'arpentage³².

Le Burundi a promulgué d'autres lois relatives au foncier, notamment le Code de l'environnement (2000), le Code forestier (2011) et le Code minier promulgué en 2013. Un code de l'urbanisme, de la construction et de l'habitat a été promulgué en 2016. Le code d'occupation des sols de 2011 a été adopté par le parlement en août 2016 mais n'a pas encore été légalement promulgué. Par conséquent, les dispositions du Code foncier de 1986, devenu obsolète, restent en vigueur mais sont largement ignorées par les services de l'État et la population, ce qui, selon certains analystes, favorise le désordre et l'anarchie³³. 

Dans l'ensemble, le plus grand défi auquel est confronté le droit foncier burundais n'est pas tant l'acceptabilité de ses dispositions, mais le fait qu'il reste inopérant en raison des longs retards dans la signature des lois approuvées par le parlement, ce qui empêche la mise en œuvre.

Système de tenure foncière

La pression sur les terres agricoles est énorme compte tenu des densités de population très élevées au Burundi. 

La loi relative au régime foncier au Burundi fait la distinction entre les terres domaniales et les terres privées. Les terres domaniales comprennent les forêts et les pâturages. Cependant, ces terres sont souvent gérées par les administrations locales comme un bien commun, les résidents ayant des droits d'utilisation des ressources naturelles. Il existe cependant des cas où des personnes fortunées se sont vu attribuer des terres publiques à titre privé et détiennent des droits exclusifs sur des pâturages ou des zones forestières³⁴.  

Les autorités foncières coutumières du Burundi, qui comprenaient à l'origine le roi (Mwami), les chefs ou princes (Baganwa) et les sous-chefs (Abatware), avaient largement disparu en 1965, après le renversement de la monarchie. Cela a entraîné un changement majeur dans la gestion des transactions foncières communautaires qui sont devenues gérées au sein de la famille, plutôt que par les institutions coutumières. 

Les transactions foncières familiales sont souvent enregistrées et attestées par un administrateur local. De nouveaux systèmes se sont développés, dans lesquels les personnes reçoivent des “actes de notoriété“ locaux. Cependant, dans de nombreux cas, l'administrateur local a délivré une autorisation sans vérifier les limites de la propriété et l'étendue de la terre transférée. Cela a limité l'efficacité de ce système, tout en contribuant à la possibilité de futurs litiges fonciers. 

Le code foncier élaboré en 2011 a favorisé le pilotage de l'administration foncière décentralisée et la délivrance de certificats. 

Malgré les systèmes locaux de gestion des droits fonciers, les droits non enregistrés ne bénéficient d'aucune protection juridique formelle. L'accès à la terre pour la production alimentaire des ménages se fait souvent par le biais d'accords informels de location et de métayage.

Dans l'ensemble, les conflits sociaux ont aggravé l'insécurité d'occupation et l'enregistrement des droits fonciers est loin d'être la norme en raison de la procédure complexe et coûteuse à laquelle doivent se plier ceux qui souhaitent obtenir des droits enregistrés.

Investissements et acquisitions de terres

Bien que l'article 13, section 4 du code foncier stipule que "les terres à usage agricole ou d'élevage ne peuvent être transférées en pleine propriété à des personnes physiques ou morales étrangères", il existe des options de location et de partenariat qui peuvent permettre aux investisseurs d'accéder aux terres. La forte pression exercée sur les rares ressources foncières et l'incertitude politique ont limité les investissements étrangers dans l'agriculture³⁵. Les cultures de rente occupent 10 % des terres cultivées et comprennent le café, le thé, le coton, l'huile de palme, la canne à sucre et le tabac, qui sont cultivés principalement par les producteurs nationaux³⁶. En 2010, 10 000 hectares auraient été alloués à des plantations industrielles d'huile de palme. À Rumonge, l'État a redistribué les terres des personnes qui s'étaient exilées, les transformant en plantations pour une nouvelle variété de palmier à huile. Une fois établies, ces plantations ont été redistribuées aux élites locales³⁷.

Selon le département d'État américain, depuis 2008, les membres de l'exécutif ont accordé d'importantes exemptions discrétionnaires aux entreprises privées étrangères par décret présidentiel ou par ordonnance ministérielle afin d'attirer les IDE³⁸. Cependant, en 2019, les investissements directs étrangers (IDE) au Burundi étaient modestes, totalisant 228 millions de dollars US, dans un environnement où les limites de la propriété et du contrôle étrangers n'ont pas encore été clairement établies³⁹. 

Le pays dispose de vastes réserves de nickel estimées à environ 285 millions de tonnes. Cependant, elles n'ont pas encore été exploitées en raison du manque d'électricité et d'infrastructures ferroviaires. Le développement des ressources minérales a été signalé comme une priorité du gouvernement. En 2019, la valeur de l'or, de l'étain et des minéraux de terres rares du Burundi représentait plus de 50 % des recettes en devises étrangères. Là encore, on craint que l'exploitation minière ne profite principalement aux élites locales bien connectées⁴⁰.

Droits fonciers des femmes

Au Burundi, les droits des femmes à hériter de la terre se heurtent à "la triple barrière de la démographie, de la tradition et de la loi"⁴¹. L'élimination des chefs traditionnels et des institutions coutumières connexes qui déterminaient quelle famille recevrait la terre, et l'étendue des terres à allouer, a eu pour conséquence que “l'accaparement des terres a proliféré, notamment de la part des veuves, des femmes célibataires et des terres laissées par les réfugiés“⁴².

^{Les droits fonciers des femmes restent précaires, photo de Counter Culture Coffee (CC-BY-NC-ND 2.0)}

La coutume veut que les filles n'aient pas le droit d'hériter des terres et si les veuves avaient autrefois un droit d'usufruit à vie après la mort de leur mari, ce droit est de moins en moins reconnu⁴³. Les veuves retournent souvent au foyer parental après le décès de leur mari. La combinaison de l'inégalité des sexes, des chocs climatiques, de la violence et de l'instabilité politique est étroitement liée aux niveaux élevés d'insécurité alimentaire au Burundi⁴⁴.

Alors que les documents de politique agricole reconnaissent le rôle “central“ des femmes et leur rôle en tant que “principaux“ producteurs agricoles, les mesures pratiques visant à faire progresser les droits fonciers des femmes et leur rôle dans le système alimentaire restent faibles⁴⁵.

Systèmes fonciers en milieu urbain

La collaboration active entre ONU-Habitat et la République du Burundi est relativement récente. Seulement 13,4% de la population serait urbanisée, avec une croissance des zones urbaines de 5,68% par an.  Bujumbura compte entre 500 000 et 800 000 habitants, si l'on inclut la périphérie urbaine. C'est la plus grande ville située sur le lac Tanganyika et elle fait office de port pour les exportations du pays La Vision 2025 du Burundi vise à accélérer l'exode rural et l'urbanisation, de manière à réduire la pression sur les terres arables et à offrir des possibilités d'emploi urbain non agricole.

 Toutefois, le pays ne dispose pas actuellement d'une politique urbaine globale ni d'un système systématique d'aménagement du territoire. Selon le code foncier, l'expropriation n'est légalement possible qu'au profit de l'État et d'une autre personne publique⁴⁶. Cette mesure limiterait l'expropriation de terrains à des fins de réaménagement urbain, où ces terrains seraient réattribués à des particuliers.  Les pressions économiques et le manque d'application de la loi dans les zones urbaines ont contribué à la croissance rapide des établissements informels.  On estime que 39 % du parc immobilier de la ville est informel⁴⁷.  L'attribution des terres dans la périphérie urbaine s'est faite en grande partie par des moyens informels. Il n'y a pas de législation ou de politique qui accorde aux personnes sans terre et/ou aux squatters des droits à la terre et/ou au logement au Burundi. En milieu urbain, la propriété titrée est largement limitée au noyau urbain. 

^{Le taux d'urbanisation est faible (13 %), Photo de Dave Proffer, (CC-BY. 2.0 license)}

Droits fonciers communautaires

La pénurie de terres et la concurrence pour les ressources foncières ont été un facteur clé dans l'augmentation du risque de conflit. En 2012, on estimait que les droits sur 15 à 20 % de toutes les parcelles de terre étaient contestés. Les litiges relatifs aux droits fonciers ne représentent pas moins de 71,9 % de toutes les affaires soumises aux cours et aux tribunaux⁴⁸. Les processus actuels visant à restituer des terres à ceux qui en ont été dépossédés risquent de créer de nouveaux conflits. Certains soutiennent que ceux qui se sont vu attribuer des terres dans le cadre de transactions autorisées par des fonctionnaires de l'État devraient pouvoir bénéficier d'une compensation pour reconnaître les investissements qu'ils ont pu faire sur ces terres entre-temps.  

La confiance du public dans la CNTB et les autres institutions publiques responsables de la résolution des conflits et de la gestion des droits fonciers a diminué, suite à la perception d'une résolution de plus en plus arbitraire des conflits.  En général, les gens ont tendance à se fier davantage aux institutions de résolution des conflits au niveau local. Historiquement, ces institutions comprenaient le conseil des hommes les plus âgés, connu sous le nom de bashingantahe. Cependant, les politiques coloniales et post-coloniales ont contribué à saper cette institution, et en 2010, elle a finalement été dépouillée de ses fonctions en tant que forum de résolution des conflits au niveau local⁴⁹. Depuis 2005, les conseils locaux parrainés par l'État, connus sous le nom de conseil de colline, impliquent des hommes et des femmes et jouissent d'une légitimité accrue⁵⁰.

Les droits fonciers communautaires des Batwa restent précaires. Les Batwa - une minorité forestière numériquement faible et marginalisée qui vit dispersée au Burundi, au Rwanda, en RDC et en Ouganda - tirent leurs moyens de subsistance de la chasse et de la cueillette. Au Burundi, les droits politiques des Batwa ont été reconnus et consacrés par le modèle consociatif de représentation adopté dans le cadre de l'accord d'Arusha, puis intégré dans la constitution burundaise. Cependant, dans la pratique, ces protections juridiques restent faibles⁵¹.

Les faibles droits fonciers des Batwa ont été façonnés par un long processus d'exclusion politique et de dépossession⁵². Le fait que les acteurs de l'État et les autres groupes ethniques considèrent les terres des Batwa comme “vacantes“ a entraîné une augmentation du nombre de sans-terre et de la pauvreté⁵³. Des groupes de défense des droits ont engagé des actions en justice pour protéger les droits fonciers des membres du groupement Batwa, suite à des litiges fonciers de longue date et non résolus avec les communautés voisines⁵⁴.

Directives volontaires sur les régimes fonciers (VGGT)

Le Burundi est l'un des 17 pays participant au programme de gouvernance foncière de l'UE, qui se concentre sur les problèmes structurels d'insécurité alimentaire et cherche, dans le cadre de ce processus, à résoudre les problèmes de tenure et à introduire le VGGT. D'autres initiatives comprennent des approches participatives pour l'identification, la délimitation, l'arpentage et l'enregistrement des terres publiques au Burundi afin de réduire les conflits entre l'État et les communautés locales. Le Projet d'amélioration de la gestion et de la gouvernance foncière au Burundi (PAGGF) vise à améliorer la gestion et la gouvernance des terres publiques et privées⁵⁵. 

Ligne du temps - étapes importantes de la gouvernance foncière

Un calendrier détaillé est en cours de préparation pour accompagner ce profil, qui s'appuie sur diverses sources⁵⁶. Quelques dates clés ont été extraites ci-dessous.

1500 - Le royaume du Burundi est établi.

1890 - L'Allemagne prend le contrôle du Rwanda et du Burundi dans le cadre de ses possessions coloniales en Afrique orientale allemande.

1916 - La Belgique administre le Burundi après la défaite de l'Allemagne lors de la Première Guerre mondiale.

1933 - La politique belge accentue la différence et l'identité ethnique des groupes Hutu, Tutsi et Twa au Burundi.

1962  - Le Burundi accède à l'indépendance.

1966 - La monarchie est abolie et l'élite Tutsi Hima prend le pouvoir.

1972 - Le massacre des Hutus suite à une révolte Hutu est suivi d'un exode massif de réfugiés.

1993 - L'assassinat du président élu Hutu et de six ministres par des membres de l'armée Tutsi plonge le Burundi dans des années de guerre civile avec des pertes massives et des déplacements de population.

2003 - L'accord d'Arusha met fin aux hostilités.

2005 - Nouvelle constitution.

2006 - Création d'une commission nationale intérimaire pour les terres et autres biens, chargée de la médiation et de la résolution des litiges fonciers concernant les réfugiés et les personnes déplacées à l'intérieur du pays.

2007 - Projets pilotes visant à localiser l'administration des terres.

2008 - Rédaction d'une lettre de politique foncière.

2010 - Politique foncière adoptée

2011 - Loi n° 1/13 du 9 août 2011 portant révision du Code foncier du Burundi (Code foncier)

2015 - Crise constitutionnelle : le président Nkurunziza brigue un troisième mandat, ce qui provoque un regain de violence et d'instabilité.

2017 - La Cour pénale internationale ouvre une enquête

2020 - Décès du président Nkurunziza

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Le travail de Filip Reyntjens est particulièrement précieux pour clarifier l'histoire contestée de la région des Grands Lacs et les histoires interdépendantes de la RDC, du Rwanda et du Burundi. Denise Bentrovato apporte un éclairage important sur les défis de l'interprétation de l'histoire dans des contextes post-conflit.

Mathjis van Leeuwen est un éminent chercheur qui, avec d'autres auteurs, a beaucoup écrit sur le Burundi et la région des Grands Lacs.

Haydee Bangerezako, de l'Institut de recherche sociale de Makerere, se penche sur les défis de la gestion et de la restitution des droits fonciers après des décennies de guerre et de déplacements. Le Centre de développement des terres et des entreprises (LADEC) a publié une série de rapports en français sur différents aspects de la politique et de l'administration foncière.

Une étude récente du droit foncier, du logement et de la propriété au Burundi, réalisée par le cabinet juridique Webber Wentzel pour l'Organisation internationale des migrations, constitue une ressource précieuse et actualisée.

Une recherche sur le Land Portal permettra également d'identifier des documents récents concernant le Burundi.

References

[1] Baramburiye, J., M. Kyotalimye, T. S. Thomas and M. Waithaka (2013). "Burundi." East African Agriculture and Climate Change: A Comprehensive Analysis. Washington, International Food Policy Research Institute.

[2] Curtis, M. (2014). Putting small scale farming first: improving the national agriculture investment plans of Burkina Faso, Burundi, Ethiopia, Rwanda and Tanzania. Nairobi, Kenya, ACORD.

[3] Djita, R. and A. Hill (2019). "World Policy Analysis: Food Insecurity in Yemen and Burundi." Iris Journal of Scholarship 1: 37-47.

[4] Republic of Burundi, MEEATU, Descriptions of Burundi: Demographic and Socio-economic Aspects of Burundi, Bujumbura May 2012, p2.

[5] World Bank. (2019). "Population, total - Burundi."  Consulté le 10 mars, 2021, de https://data.worldbank.org/indicator/SP.POP.TOTL?locations=BI.

[6] Voir le profil et la ligne du temps de la RDC sur Land Portal pour un exemple.

[7] Mamdani, M. (2020). When victims become killers, Princeton University Press.

[8] Newbury, D. (2001). "Precolonial Burundi and Rwanda: Local Loyalties, Regional Royalties." The International Journal of African Historical Studies 34(2): 255-314. P. 271

[9] Reyntjens, F. (2000). Burundi: prospects for peace. London, Minority Rights Group International

[10] Newbury, D. (2001). "Precolonial Burundi and Rwanda: Local Loyalties, Regional Royalties." The International Journal of African Historical Studies 34(2): 255-314. P. 271

[11] Verbrugge, A., "Le régime foncier coutumier au Burundi", in R.J.R.B, n°.2, 2ème Trimestre 1965, pp.49-59.

[12] Nukuri, E., la protection constitutionnelle du droit de proprieté foncière en droit burundais, thèse, Faculty of Law, KU Leuven, 2019, p.58 ; DE CLERK L., " Note sur le droit foncier coutumier au Burundi", in R.J.R.B, n°.2, 1er Trimestre 1965, pp. 32-47.

[13]  par la signature du traité de Kiganda entre les Allemands et le Mwami Mwezi Gisabo le 3 juin 1903.

[14] Traité avec la Belgique concernant son mandat sur le territoire du Rwanda-Urundi, signé à Bruxellson le 18 avril 1923 et ratifié par la Belgique le 20 octobre 1924 ;   https://www.loc.gov/law/help/us-treaties/bevans/b-be-ust000005-0523.pdf

[15] Kohlhagen D., Land reform in Burundi: Waiting for change after twenty years of fruitless debate, http://www.globalprotectioncluster.org/_assets/files/field_protection_clusters/Burundi/files/HLP%20AoR/Land_Reform_Burundi_EN.pdf

[16] Lemarchand, R. (2011). 2. Burundi 1972: Genocide Denied, Revised, and Remembered. Forgotten Genocides, University of Pennsylvania Press: 37-50.

[17] Bentrovato, D. (2016). Whose past, what future? Teaching contested histories in contemporary Rwanda and Burundi. History can bite: History education in divided and postwar societies. D. Bentrovato, K. K. V and M. Schulze. Gottingen, V&R Unipress: 221-242.

[18] Cette guerre civile a commencé par l'assassinat de Melchior NDADAYE, le premier président Hutu démocratiquement élu et s'est terminée par la signature de plusieurs accords de paix : L'Accord d'Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi du 28 août 2000, l'Accord global de cessez-le-feu du 16 novembre 2003 entre le gouvernement de transition, établi sur la base de l'Accord d'Arusha, et le mouvement CNDD-FDD, l'Accord global de cessez-le-feu entre le gouvernement et le Palipehutu-FNL du 7 septembre 2006 (tel qu'appliqué depuis le 04 décembre 2008), pour plus d'informations voir https://www.uantwerpen.be/en/projects/centre-des-grands-lacs-afrique/droit-pouvoir-paix-burundi/paix/. 

[19] Kolhagen, D. (2011). "Land reform in Burundi: Waiting for change after twenty years of fruitless debate."   Retrieved 1 August, 2021, from https://www.globalprotectioncluster.org/_assets/files/field_protection_clusters/Burundi/files/HLP%20AoR/Land_Reform_Burundi_EN.pdf.

[20] Odelag, OAG  and G. Gatunange (2005). "La Problématique Foncière dans la Perspective du Rapatriement de la Réinsertion des Sinistrés.", Van Leeuwen, M. and L. Haartsen (2005). Land disputes and local conflict resolution mechanisms in Burundi, CED Caritas, Disaster Studies, Van Leeuwen, M. (2009). "Crisis or continuity? Framing land disputes and local conflict resolution in Burundi." Land Use Policy 27: 753-762.

[21] Bentrovato, D. (2016). Whose past, what future? Teaching contested histories in contemporary Rwanda and Burundi. History can bite: History education in divided and postwar societies. D. Bentrovato, K. K. V and M. Schulze. Gottingen, V&R Unipress: 221-242.

[22] Johnson, C. (2014). Burundi: New Land Law Raises Controversy, Global Legal Monitor [online] https://www.loc.gov/item/global-legal-monitor/2014-01-27/burundi-new-land-law-raises-controversy/

[23] Arusha Peace and Reconciliation Agreement

[24] Djita, R. and A. Hill (2019). "World Policy Analysis: Food Insecurity in Yemen and Burundi." Iris Journal of Scholarship 1: 37-47.

[25] International Criminal Court. (2017). "ICC judges authorise opening of an investigation regarding Burundi situation."   Retrieved 2 August, 2021, from https://www.icc-cpi.int/pages/item.aspx?name=pr1342.

[26] Bangerezako, H. (2015). Politics of indigeneity: Land restitution in Burundi, Makerere Institute of Social Research.

[27] Article 36 of Burundian Constitution; African Commission on Human and Peoples’ Rights, Centre for Minority Rights Development (Kenya) et autres c. Kenya, § 219 

[28]  African Commission on Human and Peoples’ Rights, Communication 286 /2004 – Dino Noca vs Democratic Republic of the Congo, §146.

[29] Hilhorst, T. and N. Porchet (2012). Burundi: food security and land governance fact sheet. The Netherlands, IAS Academy on Land Governance and the Royal Tropical Institute (K IT).

[30] L’Ordonnance Ministérielle n°.720/CAB/304/2008 du 20 mars 2008 portant actualisation des tarifs d’indemnisation des terres, des cultures et des constructions en cas d’expropriation pour cause d’utilité publique, in B.O.B, 2008, n°.7 bis, p. 1331.

[31]  Projet d’Amélioration de la Gestion et de la Gouvernance Foncière au Burundi (PAGGF), Feuille de route pour une approche nationale de sécurisation foncière systématique des terres privées au niveau décentralisé. Avril 2020. From http://www.ladec.bi/index.php/documents/recherches-enquetes/externe 

[32] For more details see LADEC, Burundi, Loi N°1/05 du 20 février 2020 portant fixation des droits d'enregistrement en matière foncière. Quel impact sur la mise en œuvre de la gestion foncière décentralisée?, http://www.ladec.bi/index.php/health/burundi-loi-n-1-05-du-20-fevrier-2020-portant-fixation-des-droits-d-enregistrement-en-matiere-fonciere-quel-impact-sur-la-mise-en-oeuvre-de-la-gestion-fonciere-decentralisee 

[33] LADEC, CEFOD, La Lettre de Politique Foncière, 9 ans après son adoption: état de sa mise en oeuvre, Juin 2019, pp. 14-20) (Translation : ,The land policy letter in Burundi, 9 years after its adoption: state of play of its implementation, June 2019, pp. 14-20.

[34] Hilhorst, T. and N. Porchet (2012). Burundi: food security and land governance fact sheet. The Netherlands, IAS Academy on Land Governance and the Royal Tropical Institute (K IT).

[35] Ibid.

[36] Seed Systems Group (2020). Strategy for the development of sustainable seed supply systems in Burundi. Nairobi.

[37] Carrere, R. (2010). Oil palm in Africa: Past, present and future scenarios, World Rainforest Movement.

[38] US Department of State. (2019). "2019 Investment Climate Statements: Burundi."   Consulté le 8 Août August, 2021, à partir de https://www.state.gov/reports/2019-investment-climate-statements/burundi/.

[39] Societe Generale. (2020). "Country risk of Burundi: Investment."   Consulté le 18 mars, 2021, à partir de https://import-export.societegenerale.fr/en/country/burundi/investment-country-risk.

[40] Reuters staff. (2019). "Burundi's mineral exports overtake tea, coffee in hard currency earnings."   Consulté le 18 mars, 2021, à partir de https://www.reuters.com/article/us-burundi-mining-idUSKCN1UP1EK.

[41] Ndikumana, A. (2015). Gender equality in Burundi: Why does support not extend to women’s right to inherit land? Policy paper No 22, Afrobarometer.

[42] Kolhagen 2010. P7 in Serwat, L. (2019). A Feminist Perspective On Burundi's Land Reform. MsC in African Development, London School of Economics.

[43] Hilhorst, T. and N. Porchet (2012). Burundi: food security and land governance fact sheet. The Netherlands, IAS Academy on Land Governance and the Royal Tropical Institute (K IT).

[44] Djita, R. and A. Hill (2019). "World Policy Analysis: Food Insecurity in Yemen and Burundi." Iris Journal of Scholarship 1: 37-47.

[45] Curtis, M. (2014). Putting small scale farming first: improving the national agriculture investment plans of Burkina Faso, Burundi, Ethiopia, Rwanda and Tanzania. Nairobi, Kenya, ACORD.

[46] Article 411 of Burundian land Code: “The right of ownership exercised by virtue of a land title, a land certificate, an administrative title or a customary mode of acquisition, may be expropriated for public utility to the benefit of the State or any other public person, subject to the payment of a fair and prior compensation”.

[47] IOM and Webber Wentzel. (2020). "Burundi HLP Profile." Housing, Land and Property Mapping Project  Retrieved 8 August, 2021, from https://www.sheltercluster.org/resources/documents/burundi-hlp-mapping.

[48] LADEC, CEFOD 2019) RCN justice et démocratie, Statistiques judiciaires burundaises, rendement, délais et typologie des litiges dans les tribunaux de résidence, Bujumbura, décembre 2009, p. 25

[49] De Juan, A. (2017). "“Traditional” Resolution of Land Conflicts: The Survival of Precolonial Dispute Settlement in Burundi." Comparative Political Studies 50(13): 1835-1868.

[50] Hilhorst, T. and N. Porchet (2012). Burundi: food security and land governance fact sheet. The Netherlands, IAS Academy on Land Governance and the Royal Tropical Institute (K IT).

[51] Vandeginste, S. (2014). "Political representation of minorities as collateral damage or gain: The Batwa in Burundi and Rwanda." Africa Spectrum 49(1): 3-25.

[52]  LADEC (Serwat L. and Nibitanga S.). Land reform  and dependency among Twa in Burundi (2019), p. 23.

[53] Ibid.

[54] Vital, B. and A. J. Pierre (2011). Ethnic and Racial Minorities and Movement Towards Political Inclusion in East Africa: The Case of the Batwa in Burundi. Towards a Rights-Sensitive East African Community, Kituo cha Katiba: Eastern Africa Centre for Constitutional Development: 126.

[55] Larbi, W. (2018). The VGGT and the framework and guidelines for Land policy in Africa (F&G): Versatile tools for improving tenure governance. World Bank Conference on Land and Poverty. Addis Ababa, FAO.

[56] Mthembu-Salter, G., E. Berger and N. Kikoler (2011). Prioritizing Protection from Mass Atrocities: Lessons from Burundi. New York, Global Center for the Responsibility to Protect, FIDH. (2016). "Burundi conflict: A timeline of how the country reached crisis point."     Consulté le 11 mars 2020 sur  https://www.fidh.org/en/region/Africa/burundi/burundi-conflict-a-timeline-of-how-the-country-reached-crisis-point.