Brunei - Contexte et Gouvernance Foncière

^{Photo: Bernard Spragg (CC0 1.0)}

L'actuel Brunei occupe la côte nord-ouest de Bornéo. Il a une superficie de 5 765 km², soit environ huit fois la taille de Singapour⁶.  Il y a deux zones, séparées par la vallée de la rivière Limbang qui fait partie du Sarawak, en Malaisie⁷, bien qu'elles soient désormais reliées par le pont de Temburong. Les deux régions comprennent quatre districts. À l'ouest, Brunei-Muara, Tutong et Belait contiennent des basses terres vallonnées, des marécages et des vallées alluviales. Temburong, à l'est, est plus montagneux, le sommet le plus élevé étant Bukit Pagon, à 1 850 mètres. Le littoral, long de 161 km, offre une riche biodiversité marine tropicale⁸.

Le Brunei est classé parmi les pays à revenu élevé selon les mesures de la Banque mondiale. Il a prospéré grâce à l'abondance de pétrole et de gaz naturel, qui représentent 90 % des exportations et un peu plus de la moitié du PIB⁹. Une petite population d'environ 460 000 personnes, qui comprend des résidents étrangers, dispose d'un revenu par habitant de 31 087 USD en 2019 (prix courants)¹⁰.  En dépit d'un bilan discutable en matière de droits de l'homme, la richesse pétrolière a apporté une sécurité sociale et une stabilité considérables¹¹.  Toutefois, cette dépendance à l'égard du pétrole et du gaz suscite depuis longtemps des craintes de fragilité économique. Le Wawasan Brunei 2035 (vision nationale) vise une économie plus diversifiée et durable, facilitée par le développement d'une main-d'œuvre qualifiée¹².

Législation et réglementation foncières

Le système juridique du Brunei suit la Common Law anglaise, bien que celle-ci soit remplacée par la Charia dans de nombreux domaines pour la population islamique. La Constitution de 1959 a instauré l'autonomie interne, y compris l'administration des terres¹³.  L'enregistrement des terres est basé sur le système Torrens et est principalement régi par le Code foncier de 1909¹⁴. Cela a permis d'établir les principes de l'aliénation des terres. La propriété, l'utilisation et la planification des terres sont soumises à un contrôle central strict, l'autorité ultime étant entre les mains du sultan et de son cabinet. Toutes les terres sont fondamentalement des terres d'État, l'État étant en mesure d'appliquer le principe d'expropriation. D'autres lois importantes relatives à l'aménagement du territoire sont:

● La loi sur le code foncier (Strata) (2000, modifiée en 2009) régit la subdivision des terres en unités verticales, soutenant ainsi la planification des immeubles résidentiels de grande hauteur¹⁵. 

● La loi sur l'aménagement du territoire (1972 amendée en 1984) est la principale loi régissant un système d'aménagement et de développement du territoire.

● La loi sur l'acquisition des terres de 1909 (révisée en 1984) stipule que les terres peuvent être acquises à des fins publiques, pour la construction de zones résidentielles, d'usines ou de services publics (section 3(1)).

La loi sur les forêts (1934, dernière révision en 2013) est le principal mécanisme juridique permettant d'administrer, de protéger et de restaurer les zones forestières au Brunei¹⁶. Il est soutenu par la politique forestière nationale et l'ordonnance de 2016 sur la protection et la gestion de l'environnement.

Le ministère du développement est la principale agence impliquée dans la gouvernance foncière au Brunei. On y trouve le département des terres, le département du développement du logement, le département de l'arpentage, le département de l'aménagement du territoire et le département de l'environnement, des parcs et des loisirs. Le processus décisionnel au niveau des districts et des municipalités est contrôlé par le ministère des Affaires intérieures. Le ministère des ressources primaires et du tourisme comprend les départements de l'agriculture, des forêts et de la pêche.

Le développement urbain est encadré par des plans directeurs, dont le deuxième et dernier en date est le plan directeur national d'aménagement du territoire 2006-2025 (NLUMP)¹⁷.  Il s'agit notamment d'une politique visant à limiter la croissance spatiale urbaine, en utilisant des logements à haute densité¹⁸.  Le plan est censé informer les activités entreprises au niveau du district et au niveau local, même si le plan directeur en lui-même n'est pas statutaire¹⁹.  Néanmoins, il gagne en légitimité en s'alignant sur la vision nationale du Brunei (Wawasan Brunei 2035)²⁰.

Système de tenure foncière

La quasi-totalité des terres du Brunei appartient à l'État, qui conserve la possibilité d'appliquer le principe d'expropriation²¹.  Seulement environ 20% de toutes les terres sont aliénées, selon les classifications de tenure suivantes:s:

● Extrait de l'enregistrement du district (EDR) est un titre formel de pleine propriété. Il comprend un peu moins de 6 % de toutes les terres du Brunei (47 % de cette portion se trouve dans le district urbain de Brunei Muara)²².  Cependant, depuis 1955, les demandes de RDE ont été suspendues, donnant la préférence aux TOLs.

● Licence d'occupation temporaire (TOL) est normalement détenue pendant cinq ans et permet d'utiliser les terres de l'État à des fins agricoles, commerciales, résidentielles ou industrielles. Ces terres couvrent environ 20 % du pays, la licence interdisant la vente ou la subdivision²³.  Après 1992, il était possible de transformer un TOL sous statut résidentiel en un titre complet. Toutefois, depuis 2008, les TOL ne sont plus autorisés que pour les besoins de l'industrie, du commerce et des écoles privées²⁴.

● Un bail commercial peut être accordé pour une durée maximale de 99 ans.

● Domaine Etatique offre des baux sur des unités au sein d'un bâtiment pour une durée allant jusqu'à 99 ans²⁵. 

Le gouvernement du Brunei a mis en place des programmes nationaux de logement afin de fournir des logements rentables et accessibles à tous²⁶.  En 2019, le taux d'accession à la propriété s'élevait à 66 %, l'objectif étant d'atteindre 85 % en 2035²⁷.  

Selon la loi sur le statut de la nationalité de 1961 et la Constitution, la nationalité malaise du Brunei (66% de la population totale) comprend sept groupes ethniques, à savoir Melayu Brunei, Kedayan, Murut, Melayu Tutong, Melayu Belait, Dusun et Bisaya²⁸.  D'autres groupes de résidents, tels que la communauté ethnique chinoise et les groupes ethniques Iban et Penan, ne bénéficient pas des mêmes droits liés au logement, à la délimitation des terres et à la participation aux décisions de l'État sur les terres où ils sont présents²⁹.  En vertu de la loi sur le statut de la nationalité de 1961, les résidents permanents peuvent en théorie demander la citoyenneté, mais il s'agit d'une procédure bureaucratique lourde³⁰.

Tendances dans l'utilisation des terres

La FAO calcule qu'en 2017, 72 % de la superficie totale des terres, soit 5 765 km², étaient couverts de forêts³¹.  69% de cette forêt est primaire, et presque tout le reste est naturellement régénéré. Une telle étendue de forêt est impressionnante, reflétant un accent mis sur la conservation et la gestion plutôt que sur l'exploitation. Cependant, ces chiffres sont contestés, une étude de 2014 estimant les forêts intactes à environ 56,9 %³².  Malgré la petite taille du Brunei, on estime à 15 000 le nombre d'espèces de plantes vasculaires et à plus de 2 000 le nombre d'espèces d'arbres³³.  Il existe trois principales réserves forestières, à savoir la réserve forestière de Pulau Selirong, le parc national d'Ulu Temburong et la réserve forestière de Berakas. On trouve également de vastes tourbières au Brunei. L'une des raisons pour lesquelles la forêt primaire reste importante est que la production économique s'est concentrée sur les réserves offshores de pétrole et de gaz, limitant l'exploitation des ressources terrestres. Cela explique en partie la raison pour laquelle moins de 3 % des terres sont utilisées pour l'agriculture, qui contribue à 1 % du PIB. Le Brunei est dépendant des importations de denrées alimentaires, en particulier de riz, et des appels ont donc été lancés pour étendre l'utilisation des terres agricoles afin d'améliorer la sécurité alimentaire³⁴.  Jusqu'à aujourd'hui, cela n'a entraîné qu'une faible augmentation de l'utilisation des sols, de 1,9 % à la fin des années 1990.

La majeure partie de la population du Brunei est urbaine, soit 78,2 % en 2020³⁵.  Il s'agit de la deuxième plus forte proportion observée en Asie du Sud-Est, après Singapour³⁶. La plupart des gens vivent dans la capitale, Bandar Seri Begawan, dans le district de Brunei-Muara, où l'utilisation des terres est principalement axée sur la construction de logements. Le Brunei revendique également deux zones maritimes, à savoir le récif Louisa (également revendiqué par la Malaisie) et le banc Rifleman³⁷.  Cela la place dans le cadre des conflits en cours dans les mers de Chine du Sud.

_{Muara, Brunei, photo par Lucas Migliorelli, CC-BY-3.0 license}

Investissements et acquisitions de terres

Le gouvernement du Brunei s'efforce d'attirer les investissements directs étrangers (IDE) afin de se diversifier et de ne plus dépendre du pétrole et du gaz, et de renforcer le secteur privé³⁸.  Les entreprises étrangères peuvent accéder aux terres par le biais d'une coentreprise avec une société nationale ou en s'enregistrant officiellement en tant que société constituée à l'étranger³⁹.  Dans l'ensemble, seuls les citoyens du Brunei peuvent posséder des propriétés foncières, bien que la propriété étrangère soit possible avec l'approbation du sultan. Il est également possible pour les étrangers de posséder des unités en copropriété. Les sociétés enregistrées, qu'elles soient nationales ou étrangères, peuvent s'inscrire en tant que locataire d'une propriété résidentielle, commerciale ou industrielle, conformément au code foncier⁴⁰.  Si elles sont supérieures à 7 ans, elles doivent avoir l'approbation du Sultan. La loi sur l'acquisition des terres (section 3) autorise l'utilisation des terres de réserve pour les services publics et le développement des infrastructures⁴¹.  Néanmoins, le manque de terrains disponibles (en tant que petit pays), combiné à une bureaucratie lourde, a rendu difficile pour le Brunei d'attirer les IDE⁴².

Les récents projets d'infrastructure à grande échelle comprennent la construction du pont Brunei Muara-Temburong, qui a été inauguré en mars 2020, la modernisation de l'aéroport international de Brunei, achevée en 2015, et une raffinerie de pétrole et un complexe pétrochimique sur l'île de Pulau Muara Besar⁴³.  Il existe également de nombreux lotissements publics, dont sept sites dans le district de Brunei-Muara, auxquels les citoyens sans terre de Brunei peuvent prétendre⁴⁴. 

 En 2016, un tribunal de commerce a été créé pour traiter les litiges relatifs aux contrats, aux exportations et aux importations. Cela inclut les activités des investisseurs étrangers et nationaux, ainsi que les terres sur lesquelles ils opèrent.

Droits fonciers des femmes

Dans un classement de 2019 sur les inégalités entre les sexes au Brunei, il a été noté que 69% des femmes atteignent le niveau d'éducation secondaire contre 70,6% des hommes⁴⁵.  Toutefois, les femmes ne détiennent que trois sièges parlementaires, soit 9 % de l'ensemble des sièges⁴⁶.  En outre, le Brunei présente le pire écart de revenu entre les sexes de la région de l'ANASE, où les revenus des femmes sont inférieurs de 39 % à ceux des hommes⁴⁷.  Néanmoins, un rapport récent du ministère des finances affirme qu'il n'y a pas de discrimination entre les sexes en ce qui concerne la propriété de terres, d'entreprises ou d'autres actifs, comme le stipule la section 23 du code foncier⁴⁸.  Le rapport affirme que l'égalité d'accès aux terres agricoles est garantie par la loi.

Les questions relatives aux femmes font l'objet d'une attention particulière par le biais du Comité spécial sur les institutions familiales, les femmes et les enfants, sous l'égide du Conseil national des questions sociales (MKIS)⁴⁹.  Elle a élaboré un plan d'action conformément à la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (CEDAW). Ce plan implique une coordination avec les ONG au niveau de la base, et les domaines de travail prioritaires comprennent la promotion et la protection des droits, les soins de santé, l'autonomisation économique, l'emploi et l'équilibre entre vie professionnelle et vie privée

Directives volontaires sur les régimes fonciers

Le Brunei n'a pas encore approuvé les Directives volontaires sur la gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale. Bien que la FAO n'ait pas de représentation officielle au Brunei, elle a travaillé dans le pays sur des projets portant sur la sécurité alimentaire et contribuant à formuler une vision pour les secteurs agricole et forestier⁵⁰. Le riz a été une culture de prédilection dans ces efforts.

_{Brunei, terre de contrastes, photo de Bernard Spragg​, CC-0 license}

Ligne du temps - étapes importantes de la gouvernance foncière

1909 – Promulgation du code foncier​

Le code foncier a établi des principes d'aliénation des terres en utilisant le système Torrens.

1959 – Constitution
Le Brunei a atteint l'autonomie interne, y compris celle d'une administration foncière.

1972 – Promulgation de la loi sur l'aménagement du territoire (modifiée en 1984)

L'acte de principe régissant un système d'aménagement et de développement du territoire

1984 – Indépendance

Brunei a obtenu son indépendance totale après avoir refusé de rejoindre la Fédération de Malaisie.

2014 – Adoption of Sharia Law. ​
Le Brunei est le premier pays d'Asie de l'Est à le faire.

2017 – L'objectif est d'atteindre 85 % d'ici 2035.

Grâce à la richesse acquise par le pétrole offshore, la forêt de Brunei a survécu à une exploitation importante.

2019 – Le taux d'accession à la propriété atteint 66 %.​
L'objectif est d'atteindre 85 % d'ici 2035.

2020 – Ouverture du pont Muara-Temburong de Brunei​

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Les suggestions de l’auteur pour des lectures supplémentaires​

L'article de synthèse Brunei en 2016 <<The Sultan is not Amused>> de Dominik Müller est un point d'entrée utile pour une perspective générale sur les récents développements politiques, juridiques et économiques au Brunei, avec quelques liens sur les sujets liés à la terre⁵¹.  Les cabinets d'avocats JLL et Pengiran Izad & Lee ont publié un guide de l'investissement immobilier, qui comprend un aperçu utile du régime foncier et du système d'administration du Brunei⁵².  L'article <<Land Use Pattern Of Private Housing Development Since Land Use Pattern Of Private Housing Development Since The Introduction Of Bruneiʼs Compact Strategy>> par Hamzah et Urayama donne des informations importantes sur le système de planification et de développement au Brunei, notamment dans le contexte des processus d'urbanisation⁵³.  Cela correspond bien au cadre politique 2018-23 du ministère du Développement, qui comprend des détails sur l'utilisation des terres, les infrastructures et les services⁵⁴.  Enfin, Shams et al. fournissent une perspective intéressante sur l'agriculture, la sécurité alimentaire et le changement climatique⁵⁵. 

***References

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[45] UNDP. (2019). Human Development Report 2019 Brunei. United Nations Development Programme. http://www.hdr.undp.org/sites/all/themes/hdr_theme/country-notes/BRN.pdf

[46] MOFE. (2020). 2020 United Nations High-Level Political Forum for Sustainable Development: Voluntary National Review Report of Brunei Darussalam. Ministry of Finance and Economy. https://landportal.org/library/resources/2020-united-nations-high-level-political-forum-sustainable-development-voluntary

[47] Elias, J. (2020). The Gendered Political Economy of Southeast Asian Development. In T. Carroll, S. Hameiri, & L. Jones (Eds.), The Political Economy of Southeast Asia: Politics and Uneven Development under Hyperglobalisation (Fourth edition). Palgrave Macmillan.

[48] MOFE. (2020). 2020 United Nations High-Level Political Forum for Sustainable Development: Voluntary National Review Report of Brunei Darussalam. Ministry of Finance and Economy. https://landportal.org/library/resources/2020-united-nations-high-level-political-forum-sustainable-development-voluntary

[49] ibid

[50] FAO. (2020). Brunei Darussalam. Food and Agriculture Organization of the United Nations. http://www.fao.org/countryprofiles/index/en/?iso3=BRN

[51] Müller, D. M. (2017). Brunei Darussalam in 2016: The Sultan Is Not Amused. Asian Survey, 57(1), 199–205. https://landportal.org/library/resources/issn-0004-4687-electronic-issn-1533-838x/brunei-darussalam-2016

[52] JLL, & Pengiran, Izad & Lee. (2016). Brunei Property Investment Guide. JLL & Messrs Pengiran Izad & Lee Advocates & Solicitors. https://landportal.org/library/resources/brunei-property-investment-guide

[53] Hamzah, H. H., & Urayama, M. (2017). Land Use Pattern of Private Housing Development Since the Introduction of Brunei’s Compact Strategy. Journal of Architecture and Planning (Transactions of AIJ), 82(733), 705–714. https://landportal.org/library/resources/land-use-pattern-private-housing-development-introduction-bruneis-compact-strategy

[54] MoD. (2018). Ministry of Development Policy Framework 2018—2023. Policy Coordination and Strategic Planning Division, Ministry of Development. https://landportal.org/library/resources/isbn-978-99917-986-0-8/ministry-development-policy-framework-2018-2023

[55] Shams, S., Shafiuddin, K. H., Sultan, A. M. S. B. H. M., & Juani, R. B. H. Md. (2015). Agriculture Adaptation to Climate Change in Brunei Darussalam: A Step towards Food Security. Environment and Urbanization ASIA, 6(1), 59–70.