Irak - Contexto y Gobernanza de la Tierra

^{Un hombre trabajando en las marismas iraquíes, Foto del PNUD,Licencia CC BY-ND 4.0.0.}

El marco jurídico de los derechos sobre la tierra en Irak se nutre de múltiples recursos. El derecho islámico y el de la época otomana siguen influyendo en las cuestiones relacionadas con la tierra, así como los modelos europeos de derecho y administración del pasado.²El resultado es una mezcla de tradiciones jurídicas occidentales y de Cercano Oriente que se recoge en su sistema de derecho civil³.

Irak se esfuerza por pasar de la estabilización al desarrollo sostenible. Aunque el Estado Islámico de Irak y el Levante (ISIL por sus siglas en inglés) ha sido derrotado territorialmente en Irak, las consecuencias siguen definiendo la capacidad del país para avanzar como un Estado estable, resiliente y cohesionado.⁴

Los derechos sobre la tierra y la propiedad (derechos HLP) en Irak son un componente importante de la recuperación tras el conflicto con el ISIL. El más reciente ha destruido 138.000 viviendas y alrededor de 6 millones de iraquíes huyeron de sus hogares.⁵ Sin embargo, los que consiguieron regresar a sus ciudades de origen siguen luchando por asegurarse el acceso a la propiedad.

Alrededor de 3,3 millones de desplazados internos son demandantes desplazados por expropiaciones anteriores.⁶ En cuanto a grupos especiales, como las mujeres, se constató que sufren pobreza, alojamiento inadecuado, miedo al desahucio e incapacidad para reclamar sus derechos. La situación es compleja, ya que los desplazados suelen residir en viviendas inadecuadas sin ningún contrato formal de arrendamiento, lo que dificulta el consentimiento de las reclamaciones de propiedad y la búsqueda de indemnizaciones⁷. A este respecto, se ha prestado especial atención a la capacidad de las leyes e instituciones actuales para proporcionar un entorno sociopolítico estable que pueda gestionar las diferentes prioridades en materia de derechos sobre la tierra y la propiedad.

Antes del ISIL, el mercado de la vivienda era inaccesible para los pobres y los grupos de ingresos medios, lo que dio lugar a un par de miles de asentamientos informales, especialmente en las grandes ciudades, agravando los problemas de tenencia tras el ISIL.

El gobierno iraquí aspira a construir una economía diversificada. Ha desarrollado la visión 2030, a la que todos los ministerios y gobiernos locales deben adherirse y aplicar programas estratégicos para cumplirla. El sector legislativo también apoya la visión y una reciente declaración emitida en 2023 por el Tribunal Supremo Federal iraquí se comprometió a eliminar la discriminación entre los ciudadanos que buscan el derecho de propiedad y a cumplir el objetivo del gobierno de proporcionar tierras a todos los ciudadanos.⁸

Conflictos por la tierra y desplazamientos

Históricamente, los conflictos entre grupos religiosos han marcado la pugna por los derechos de propiedad. Han sido especialmente pronunciados en las zonas septentrionales, afectando fuertemente a los grupos suníes y minoritarios.

En el contexto de la campaña de arabización, el gobierno trasladó a gran escala a árabes a zonas de asentamiento de kurdos y otras minorías. Durante la década de 1970, los grupos yazidiz fueron desalojados/deportados a la fuerza y reasentados en 11 ciudades colectivas tras la destrucción de sus aldeas.⁹ El "Decreto del Consejo de Mando Revolucionario" (RCCD por sus siglas en inglés) proporcionó la base legal para este programa que autorizaba la confiscación de propiedades pertenecientes a partidarios del Movimiento Nacional Kurdo. Con ello se pretendía disuadir a los yazidíes de apoyar al movimiento y facilitar su control urbano. Las tierras de esas ciudades nunca se registraron formalmente, ya que el sistema bathiest (el Estado iraquí entre 1968 y 2003) obligó a los yazidíes a abandonar su estilo de vida nómada. El gobierno prohibió a las comunidades yazidíes la propiedad formal de bienes en Sinjar y, tras la derrota del ISIL, todos los procesos oficiales de asignación de tierras allí quedaron congelados debido al conflicto político entre las autoridades centrales y la región del Kurdistán iraquí.

En la práctica, debido a esta política discriminatoria vigente hasta 2003, los sucesivos gobiernos iraquíes han retrasado la aplicación del artículo 140, que traza una hoja de ruta para definir los límites definitivos del territorio que administrará el Gobierno Regional del Kurdistán¹⁰. En consecuencia, los yazidíes no tenían acceso a un documento de propiedad "TAPU" y no podían solicitar préstamos para la construcción. Por el contrario, los árabes podían registrar oficialmente sus propiedades bajo el partido gobernante Baath¹¹, pero sólo alrededor del 10% de los que vivían en Ninewa habían registrado formalmente sus propiedades¹².

Después de 2003, el gobierno canceló la mayoría de los contratos agrícolas a largo plazo entre los estados iraquíes y los suníes que se trasladaron a zonas minoritarias durante la campaña de arabización. En 2003, se creó el Fondo Iraquí de Reconciliación de la Propiedad (IPRF por sus siglas en inglés), con el objetivo de recoger "las reclamaciones de bienes inmuebles y resolverlas rápidamente de forma voluntaria, justa y juiciosa."¹³ Como sucesor del IPRF, el Consejo de Gobierno Provisional Iraquí (IGC), aprobó el establecimiento de un nuevo organismo - la Comisión de Reclamaciones de Propiedad Iraquí (IPCC) en 2004. Se encarga de resolver las reclamaciones de propiedad surgidas entre 1968 (cuando el partido Baaz tomó el poder en Irak) y 2003. ¹⁴ En la etapa posterior al conflicto, la falta de pruebas legales y registros relacionados con la propiedad de la HLP en Sinjar dificultó el retorno de los grupos, y Sinjar se caracterizó por ser una de las zonas de retorno más bajas de Irak. Sólo el 34% de los habitantes regresaron a Sinjar, en contraste con alrededor del 78% del total de iraquíes que volvieron a casa desde otras zonas en 2019.¹⁵

Los recientes debates en curso entre el gobierno y la comunidad internacional se centran en el actual marco legislativo e institucional en el contexto de las trayectorias históricas -hasta la actualidad- de los problemas de los derechos sobre la tierra y el desarrollo de las leyes e instituciones sobre la tierra y la propiedad ¹⁶. El gobierno iraquí ha utilizado herramientas legales para tratar los derechos de propiedad en el periodo posterior al conflicto. Uno de ellos es ofrecer a los desplazados internos un pequeño incentivo económico para que dejen de ocupar irregularmente propiedades inmobiliarias de otros desplazados internos, tal y como establece el Decreto 262 de 2008 del Consejo de Ministros.¹⁷

Asimismo, la Ley 20 estableció un programa de indemnizaciones para las familias que presentaran pruebas de la destrucción de sus bienes como consecuencia del conflicto. La ley, modificada en 2015, se aplicaba desde 2003 hasta la actualidad. Múltiples oficinas del Registro de la Propiedad fueron saqueadas por el Estado Islámico, lo que llevó a la destrucción de catastros y registros de derechos de propiedad. Los actos intencionados tenían como objetivo socavar las instituciones jurídicas iraquíes y reclamar "tierras musulmanas"; sin embargo, los documentos de propiedad reexpedidos por el EI no fueron reconocidos legalmente por el gobierno iraquí.¹⁸ Los largos plazos de tramitación y las dificultades para llevar a cabo la restitución siguen siendo un obstáculo para la aplicación del programa de indemnizaciones¹⁹. La corrupción en el sistema de tierras, especialmente en las gobernaciones liberadas, condujo al saqueo de tierras estatales y a la destrucción de lugares históricos (Muralla de Ninewa, etc.).

Legislación y regulaciones sobre la tierra

Irak es un país rico en cuanto a legislación relevante en materia de vivienda, tierra y derechos de propiedad (HLP).²⁰Para hacer frente a las secuelas del conflicto y en respuesta a los desplazamientos, el Estado iraquí creó varias instituciones jurídicas formales que se caracterizaron por un alto grado de incertidumbre debido a las limitaciones para implementarlas de manera uniforme²¹.

La mayoría de las zonas sensibles afectadas por la arabización están cubiertas por un recurso legal inscrito en el artículo 140 de la Constitución, que exige un referéndum en la zona geográfica en disputa. Tras la invasión de EE.UU. en 2003, se creó la "Comisión Iraquí de Reclamaciones de Propiedad" para abordar las violaciones de los derechos de propiedad. 

La Constitución de la República Iraquí de 2005 estipula en su artículo 27 que una ley regulará las disposiciones relativas a la conservación y gestión de los bienes estatales. En 2010, más del 75% de las reclamaciones de restitución e indemnización de bienes seguían pendientes desde antes de la creación de la Comisión de Reclamaciones de Bienes, y en marzo de 2015 solo se había ejecutado el 8,2% de sus decisiones.²²

La historia y las prácticas de la legislación sobre la tierra en Iraq se remontan a miles de años atrás, desde el periodo babilónico durante el reinado de Hammurabi, 1810 a.C., hasta el periodo del califato otomano que comenzó a mediados del siglo XVI d.C. 1534. En la época otomana, se crearon departamentos especiales para llevar a cabo el registro de las enajenaciones de bienes inmuebles, denominados Departamento Khakani Daftar. El sistema agrario de la época se denominaba sistema Tabu (título de propiedad) y el departamento encargado del registro de bienes inmuebles se conocía como Departamento Tabu. Sin embargo, a partir de 1881 se prohibieron nuevas concesiones de títulos y los otomanos realizaron numerosos intentos durante los 30 años siguientes para recuperar las tierras²³.

Durante el periodo del Mandato Británico, que duró más de una década, de 1920 a 1932 d.C., hubo una tendencia a cooperar con los líderes tribales y otorgarles amplios poderes. Los sistemas agrarios apoyaban las normas feudales en la propiedad de la tierra, lo que dejó a muchos campesinos sin tierras ni propiedades. Durante este periodo, se creó el Registro de la Propiedad y se dictó una orden para revisar los títulos de propiedad "Tabu"²⁴ .

El sistema jurídico pluralista de Irak se basa en instituciones estatales y consuetudinarias, además de la "sharia". Establecido por el imperio otomano, se centró en gran medida en reforzar el poder político existente mediante la asignación de grandes propiedades de tierras a personas influyentes que respaldaban al régimen²⁵. Una serie de reformas agrarias expropiaron a los oligarcas iraquíes tras el golpe militar de 1958 que otorgó el poder al régimen baasista. Estas reformas agrarias a gran escala se aplicaron en las zonas rurales de Irak, promulgando limitaciones al tamaño de la propiedad de la tierra y permitiendo la propiedad colectiva²⁶. El sistema islámico religioso había establecido sus propias leyes sobre la tierra, regulando la propiedad en administraciones específicas y en todo el territorio de mayoría musulmana²⁷.

^{Fig. 1 28 Principales factores que influyen en el sistema local de tenencia de la tierra en Irak}

La Autoridad Provisional de la Coalición creó la Comisión de Reclamaciones de Bienes de Irak, que se centraba principalmente en la recogida y resolución de reclamaciones de bienes inmuebles. Posteriormente fue sustituida por el Comité para la Resolución de Disputas sobre Bienes Inmuebles (CRRPD). La "CRRPD" recibió más de 164.000 reclamaciones en todo el país y una comisión de Bagdad recurrió permitiendo que unos 24.350 árabes (wafidin) solicitaran indemnizaciones ante el comité del artículo 140. Se concedieron indemnizaciones a 16.000 árabes (wafidin). Se concedió la aprobación de la indemnización a 16.500, y unos 8.602 wafadin recibieron la indemnización y regresaron a sus provincias originales²⁹. En el periodo comprendido entre 1991 y 2003, se distribuyó un gran número de tierras en las ciudades a los soldados, mártires y funcionarios, lo que fomentó la especulación con las tierras.³⁰

Clasificación de la tenencia de la tierra

Aunque el sistema legal de administración de tierras abarca todo el país, el sistema está centralizado y hay dificultades para aplicar el sistema administrativo en las zonas periféricas. La tierra en Iraq se ha organizado tradicionalmente en categorías derivadas de la ley sharia, como se muestra en el cuadro 1. 

La mayor parte de la tierra se clasifica como "miri", técnicamente propiedad del Estado, pero puede ser poseída y utilizada por particulares, que también tienen derechos de traspaso (o "tasarruf"). El miri no está regulado por la sharia, pero sí por el código estatal. Las tierras comunales alrededor de la aldea suelen ser utilizadas por los miembros de la aldea y la tenencia de parcelas se refiere a una forma de derecho de residencia que se aproxima al derecho de propiedad. 

Además, los arrendamientos son una forma de tenencia con variaciones de plazos. Durante el último periodo baasista, los partidarios del régimen recibieron tierras del gobierno. Los procesos de transacción de la propiedad, registro y solicitud de mejoras eran largos, pero aparentemente eficaces. En 2005, alrededor del 96% de los propietarios de tierras habían registrado sus propiedades y menos del 3% tenían hipotecas.³¹ Sin embargo, los títulos fraudulentos se habían vuelto cada vez más comunes tras la segunda Guerra del Golfo debido al deterioro de las autoridades y las instituciones.

^{Tabla (1) Categorías de tenencia de la tierra, prácticas y fuente legal (Alossmi y Ahmed 2015) 32}

Las múltiples reclamaciones de propiedad y la destrucción de los registros públicos también añadieron más presión tras la caída del régimen baasista en 2003.³³ La incapacidad de proporcionar derechos fundamentales sobre la tierra y de abordar marcos normativos inadecuados y mecanismos financieros débiles provocó la inseguridad de la tenencia en Irak.

Como consecuencia de la situación política, un elevado número de personas emigró dentro de las ciudades iraquíes y al extranjero. Según un informe de la UNRWA, en 2012 alrededor de 19 millones de personas buscaron refugio dentro de Irak, además de los 2,2 millones que cruzaron las fronteras hacia los países vecinos.³⁴ El desplazamiento provocó importantes problemas a millones de hogares para garantizar sus derechos de tenencia de la tierra, así como a las autoridades para controlar dicha migración en medio de la inestabilidad política.

Las instituciones oficiales responsables del registro y la titularidad de la tierra son el Departamento de Administración de Tierras del Ministerio de Justicia y los Departamentos de Registro de la Propiedad Inmobiliaria (RERD) locales. El RERD se encarga de registrar y validar las transacciones inmobiliarias, garantizando que el desarrollo de la tierra se ajuste a la política de uso de la tierra.

El gobierno de Irak ha reconocido la importancia de resolver los litigios sobre tierras y propiedades del antiguo régimen para hacer frente a los retos estructurales y adoptar un enfoque holístico que garantice el éxito de una reconstrucción y rehabilitación sostenibles. 

Varias evaluaciones del país señalan la ausencia de buena gobernanza, la generalización de la corrupción administrativa y financiera y la escasa rendición de cuentas y transparencia como responsables de la baja eficiencia y eficacia del gobierno y de la escasa calidad y capacidad de respuesta de los servicios públicos en Irak.³⁵

Las intervenciones gubernamentales más recientes se han centrado en la restitución de tierras y propiedades. Se promulgaron el Decreto 262 y la Orden 101 para facilitar las solicitudes de retorno y desplazamiento generadas por el conflicto desde la incursión del ISIL en 2014.³⁶

Las administraciones de la tenencia de la tierra tienen fundamentos históricos que se remontan a diferentes épocas, sin embargo, los actuales sistemas de tierras están muy influidos por políticas contradictorias que controlan las reformas agrarias y los programas de desarrollo. La inseguridad del Estado y la violencia entre comunidades han contribuido a la inseguridad de la tenencia de la tierra. Aunque el sistema legal de administración de tierras abarca legalmente todo el país, el sistema está centralizado y su aplicación es difícil en las zonas periféricas.³⁷

La nueva Ley de la Propiedad de 2022 otorga a los ciudadanos iraquíes el derecho a registrar sus propiedades. A diferencia de las leyes anteriores que incluían un largo proceso para el registro, los procedimientos facilitados aprueban el registro de propiedades independientemente de garantizar evidencia de secuencia de propiedad y requieren solo la posesión de 5 años o más. La ley también permite la posibilidad de separar el impuesto de enajenación de bienes inmuebles en el momento del registro.³⁸

^{Fig. (2) Formulario de registro de la propiedad inmobiliaria iraquí​ 39}

Las intervenciones de los donantes y de la comunidad internacional de desarrollo han sido enérgicas desde 2004. Organismos como la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), ONU-Hábitat, el ACNUDH y el Consejo Noruego para los Refugiados (NRC) han desempeñado un papel fundamental a la hora de plantear de forma persuasiva las cuestiones relativas a la tierra ante los Ministerios de Hacienda y Agricultura, y de abogar por una rápida resolución de los casos de yazidíes.⁴⁰ En los dos últimos años, el NRC ha reparado y reconstruido casas para más de 5.200 personas en Mosul. Y a través de su programa de asistencia jurídica, ha ayudado a más de 6.000 personas a obtener y recuperar documentos civiles. Sin embargo, la falta de recursos asignados por el gobierno hace que el proceso sea extremadamente largo y difícil para que las familias regresen a sus hogares.⁴¹

Según un estudio realizado por Prindex, el 29% de los iraquíes consideran que su tenencia de la tierra es insegura.⁴²Los titulares de documentos formales de propiedad de la tierra representan el 78%, los titulares de documentos informales el 8%, mientras que los que siguen sin documentos son el 14%.⁴³

La Comisión de Resolución de Disputas sobre la Propiedad Real (CRRPD) tiene como objetivo resolver las violaciones de derechos sobre la tierra y la propiedad cometidas bajo el régimen anterior.⁴⁴ El proceso estaba destinado principalmente a beneficiar a aquellos cuyas tierras fueron confiscadas como parte del programa de arabización y otras políticas de desplazamiento sectario, recibiendo reclamaciones hasta 2007.

La Organización Central de Estadística de Irak (CSO) depende del Ministerio de Planificación. Lleva a cabo una actividad estadística anual en el sector de la edificación y la construcción que proporciona indicadores importantes para los indicadores nacionales y estima las cuentas interiores brutas y de capital. Esto es esencial para planificar el desarrollo y los proyectos futuros, al tiempo que se conocen las estadísticas actuales del coste de la construcción y la mano de obra y el potencial de contribución del sector privado al desarrollo del sector de la construcción en Iraq.  

Además, la OSC realiza una encuesta demográfica cada cuatro años para actualizar la base de datos demográficos del país teniendo en cuenta aspectos económicos y geográficos.⁴⁵ En 2023, la OSC anunció su contribución como socio principal en el Programa de Mejora Social, junto con otras autoridades oficiales y organizaciones internacionales, con el objetivo de desarrollar una metodología para estandarizar los sistemas de seguridad social y crear una base de datos de protección social. El programa, que cuenta con el apoyo de la Unión Europea y otras organizaciones internacionales, ampliará la cobertura de las redes de protección social para llegar a 2 millones de solicitantes, lo que supone que unas 62.000 familias quedarán cubiertas en 2023.⁴⁶

Tendencias en el uso de la tierra

El uso de la tierra se ha visto muy influido por su papel en la economía. La superficie de tierras agrícolas en Iraq es de 9,25 millones de hectáreas, es decir, el 21,3% de la superficie total del país, el 42% de las cuales se destina a pastos, y la superficie de tierras de regadío es el 37% del total de tierras agrícolas. Se concentra en las regiones central y meridional y se destina sobre todo al cultivo de hortalizas y frutas. Las tierras cultivadas con las lluvias de invierno, que se concentran en el norte de Irak, en el Kurdistán, producen aproximadamente un tercio de los cereales alimentarios del país. Los bosques cubren pequeñas zonas de Irak, con una superficie de 825 mil hectáreas o menos del 2% de la superficie del país.

Debido a la conversión de grandes extensiones de pastos al cultivo de cereales alimentarios durante el asedio de los años 90 del siglo pasado, el número de cabezas de ganado en Irak se ha deteriorado considerablemente⁴⁷Aproximadamente un tercio de las tierras agrícolas recuperadas de Irak se encuentra en la región del Kurdistán iraquí. Los sistemas de regadío y las infraestructuras agrícolas se han deteriorado considerablemente desde 2003. Mientras que una parte estimada de la tierra se ha degradado debido a la salinidad del suelo, el movimiento de las dunas de arena y la desertificación, asociados a prácticas de producción insostenibles, causando la degradación de la tierra y la erosión del suelo en Irak. Combinados, estos factores causaron el deterioro de la calidad y la cantidad de la cubierta vegetal natural, la eliminación de la capa superficial del suelo y, como resultado, la superficie total cultivada disminuyó y la productividad de la tierra y la producción de alimentos disminuyeron en Iraq.⁴⁸

El uso de la tierra está muy influido por su papel en la economía. 34 millones de hectáreas, que representan alrededor del 77,7% de la superficie nacional total, no son viables desde el punto de vista agrícola. Aproximadamente 9,5 millones de hectáreas, que representan el 22%, se dedican a la agricultura, aunque la mitad de ellas tienen una utilidad marginal para el pastoreo estacional del ganado.⁴⁹ Los datos actuales sobre la distribución de la tierra son escasos, ya que las múltiples oleadas de desplazamientos han modificado considerablemente la distribución de la tierra en el país con los continuos retornos y desplazamientos.⁵⁰

La salinidad del suelo, el movimiento de las dunas de arena y las tormentas de arena y polvo son algunos de los fenómenos activos más comunes que causan la degradación de la tierra y la erosión del suelo en Iraq. Combinados, estos factores han provocado un deterioro de la calidad y la cantidad de la cubierta vegetal natural, la eliminación de la capa superficial del suelo y una disminución de la productividad de la tierra y la producción de alimentos en Irak. La construcción de presas río arriba también redujo el caudal de agua, provocando la desecación de pantanos y lagos y creando sedimentos que son fuente de polvo en la zona.⁵¹ La pérdida de seguridad alimentaria amenaza a un gran número de iraquíes. Alrededor de medio millón de personas tienen necesidades humanitarias urgentes, incluidos alimentos, especialmente en las gobernaciones de Nínive y Anbar.⁵²

Una de las principales causas del rápido cambio en el uso y la cubierta de la tierra es el aumento de la población. La creciente demanda de asentamientos ha cambiado el paisaje natural y generado distintos tipos de uso de la tierra.⁵³ La superficie de tierra urbana ronda los 1,25 millones de hectáreas, es decir, el 3% de la superficie total. El 71% de la población total vive en zonas urbanas, y la tasa de urbanización en Iraq crece a un ritmo del 3% anual. La superficie de barbecho se estima en un 8,4%.⁵⁴

Debido al desarrollo urbano y a la superposición de tierras agrícolas y huertos con la zona urbana en Bagdad y sus municipios, en 2015 se promulgó una ley para establecer la propiedad en tierras agrícolas y huertos excluidos de las zonas de asentamiento. Esta ley permite el establecimiento de derechos sobre las tierras adyacentes, circundantes o situadas dentro de la zona urbana, así como la transferencia de tierras agrícolas. También permite cambiar su finalidad y que las autoridades realicen asentamientos y registros en esas tierras. Según el Ministerio de Planificación iraquí, hay no menos de 4.000 complejos aleatorios en todo Irak, y medio millón de familias viviendo en ellos, lo que equivale a unos tres millones de iraquíes. Una cuarta parte de ellos se encuentra sólo en Bagdad.⁵⁵

Iraq está comprometido con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.⁵⁶ Dentro de la Visión 2030 de Irak, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) para 2018-2022 aborda los distintos retos de recuperación y reconstrucción en las zonas liberadas, al tiempo que reconoce la necesidad de reconstrucción y desarrollo para reformas nacionales más amplias, incluidas las que se ven afectadas indirectamente por el conflicto. El Marco de Reconstrucción y Desarrollo (MRD) para 2018-2027 esboza el compromiso y el enfoque del Gobierno para pasar de la ayuda humanitaria y la estabilización a la recuperación, la reconstrucción y el desarrollo. Debería implementar progresivamente estructuras coherentes institucionales, de financiación, priorización, desarrollo de políticas y gestión de programas. Esto también se alinea con la Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP), 2018-2022, que se basa principalmente en los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

^{La vida en las marismas de Irak, foto del PNUD Iraq, Licencia CC BY-NC 4.0}

La historia de los problemas de la tierra y la productividad agrícola

El complejo sistema de tenencia de la tierra en Irak y la ineficaz aplicación de la reforma agraria por parte del gobierno han contribuido no sólo a importantes problemas de gobernanza de la tierra, sino también a la baja productividad y crecimiento del sector agrícola a lo largo de los años. El Código de la Tierra otomano de 1858 intentó imponer el orden estableciendo categorías de tierras que incluían levantamientos y registros de las explotaciones. Sin embargo, el registro había sido limitado y los títulos de propiedad eran inseguros antes de la Primera Guerra Mundial y el Estado conservaba la propiedad de la tierra en virtud del sistema de tenencia tribal. 

En 1930, la expansión agrícola había aumentado la demanda de títulos de propiedad para los grandes terratenientes. En respuesta, el gobierno promulgó en 1932 una ley para expedir títulos de propiedad y acelerar el proceso de registro que permitió titular tierras a varios jefes tribales y jefes de aldea. Tras la revolución de 1958, más de dos tercios de las tierras cultivadas de Iraq se concentraban en el 2% de las explotaciones y el resto abarcaba aproximadamente menos del 10% de las tierras cultivadas. La reforma agraria era una de las grandes prioridades del nuevo gobierno, consciente de las desigualdades que afectaban a los aparceros frente a los terratenientes. 

El nuevo régimen promulgó una ley en 1957 que limitaba la cantidad máxima de tierra que un propietario individual podía conservar a 100 hectáreas de regadío o el doble de tierras de secano. Las explotaciones que superaban este límite eran expropiadas por el gobierno, que llegó a expropiar el 75% de toda la tierra cultivable de propiedad privada. Al cabo de diez años, se habían expropiado cerca de 1,7 millones de hectáreas, pero se habían distribuido menos de 440.000 hectáreas de esas tierras. Y cerca de 55.000 familias se adjudicaron 645.000 hectáreas en cuyo reparto se incluyeron varios cientos de hectáreas de tierras estatales. La caótica situación provocó la emigración del campo a la ciudad debido a la falta de fondos y conocimientos por parte del gobierno, lo que condujo al estancamiento de la producción agrícola en la década de 1960. 

En 1970, el Gobierno promulgó una ley que reducía el tamaño máximo de las explotaciones a entre 10-150 hectáreas de regadío y a entre 250-500 hectáreas de tierras no regadas. Todas las explotaciones que superaban el máximo eran expropiadas. En 1975 se promulgó otra ley de reforma para desmembrar los grandes latifundios de los terratenientes tribales kurdos. En 1983, el gobierno promulgó una nueva ley para animar tanto a los árabes locales como a los extranjeros a arrendar al gobierno parcelas de tierra más grandes y, como incentivo adicional a la productividad, el gobierno instituyó un plan para arrendar y vender al sector privado las granjas colectivizadas por el estado a partir de 1987.⁵⁷

Inversiones en tierras

Según el Plan Nacional de Desarrollo de Irak, el Gobierno había asignado 31.000 millones de US dólares para mejorar los edificios de viviendas y las infraestructuras. El Plan Quinquenal de Desarrollo Nacional (2010-2014) de la Comisión Nacional de Inversiones pretendía impulsar la inversión privada en varios proyectos relevantes, creando muchas oportunidades para la inversión extranjera. Sin embargo, las prácticas de contratación aún están madurando y la licitación y la toma de decisiones siguen siendo difíciles.⁵⁸

Anteriormente, el gobierno iraquí había adoptado políticas y medidas temporales para paliar la crisis de la vivienda, como asegurar parcelas residenciales a precios subvencionados, especialmente para los empleados y algunos otros segmentos, la concesión de facilidades crediticias y préstamos para la implantación de unidades de vivienda, o la exención de impuestos a las viviendas residenciales destinadas al alquiler durante periodos de tiempo limitados. Sin embargo, todas estas políticas de incentivos dejaron de aplicarse a mediados de los ochenta y en los años siguientes como consecuencia de la guerra con Irán, el bloqueo económico y otras guerras.⁵⁹

La nueva ley de inversiones de 2006 concede a los inversores extranjeros grandes privilegios y garantías. Según el artículo (10), los inversores iraquíes y extranjeros tienen derecho a utilizar terrenos para proyectos de vivienda y por una suma que se determinará entre ellos y el propietario de la tierra, siempre que sigan las normas establecidas por la Comisión Nacional de Inversiones y la aprobación del Consejo de Ministros. Los terrenos necesarios para los proyectos de vivienda serán asignados por la comisión, mientras que las viviendas se adjudicarán en propiedad a nacionales iraquíes una vez finalizado el proyecto.⁶⁰

El artículo 10 de la Ley de Inversiones nº 13 de 2006 había otorgado a los inversores iraquíes y extranjeros el derecho a poseer tierras y propiedades a cambio de unos ingresos basados en un sistema especial con el fin exclusivo de ejecutar proyectos de vivienda. En caso de incumplimiento de sus obligaciones en el plazo especificado en el acuerdo suscrito con la Comisión de Inversiones, la Administración del Registro de la Propiedad revocaría el registro y devolvería la tierra o la propiedad a su antiguo propietario a cambio de la devolución del precio de venta.⁶¹ Sin embargo, existen algunas discrepancias, por ejemplo, sólo los inversores iraquíes pueden comprar tierras destinadas a proyectos industriales.

La ley también se queda corta a la hora de ofrecer tierras para su asignación. Los estudios han demostrado que la mayoría de los proyectos de inversión han fracasado debido a la falta de asignación de tierras, incluso después de obtener una licencia de inversión.⁶² Resolver este grave problema requiere la intervención del Gabinete, incluida una revisión de las políticas actuales.

La Comisión Nacional de Inversiones de Irak ha propuesto 2 millones de acres de tierras agrícolas para la inversión directa de empresas extranjeras con el objetivo de aliviar el estrés de la degradación y promover al mismo tiempo nuevas tecnologías que puedan contribuir a la reactivación y el potencial de cultivo de diferentes tipos de cultivos agrícolas en distintas regiones de Irak. La mayoría de los agricultores iraquíes son minifundistas y practican tanto la agricultura de secano como la de regadío, así como la ganadería.⁶³

El Gobierno pretende asignar más dinero para ayudar a los agricultores a desarrollar sus tierras y eliminar el problema de la emigración de los campesinos de sus territorios invirtiendo en el cultivo de diferentes cosechas a precios altamente competitivos. El plan incluye 5 millones de acres de tierras agrícolas listas para su recuperación y preparadas para el cultivo mediante riego por goteo y aspersión y reciclaje del agua, señalando que el coste de la inversión especulativa en estos territorios se estima en 18.000 millones de dólares y está abierto a la inversión directa o mediante inversión de empresas. Sin embargo, los planes para aumentar la producción agrícola se ven dificultados por la disminución de las cuotas de agua, la escasez de buenas variedades de semillas y el escaso apoyo a los agricultores.⁶⁴

Adquisiciones de tierras

El régimen baasista promovió la modernización de las zonas rurales en 1970 mediante la confiscación de tierras de propiedad privada. La adquisición de tierras tuvo lugar principalmente en el norte del país para consolidar el control sobre el petróleo y las tierras cultivables. Esta evolución formaba parte del movimiento de "arabización", que se dirigió contra las minorías y sus tierras y propiedades y provocó desplazamientos y reubicaciones. Además, el Acuerdo de Argelia de 1975 provocó el desplazamiento forzoso de las minorías étnicas a municipios colectivos, donde no se les permitió registrar las parcelas que se les habían asignado (PCI 2016a). La política de arabización fue seguida de la ocupación de tierras vacantes por colonos árabes (Mufti 2004). La Constitución iraquí intentó proteger de la expropiación sin indemnización a los titulares de derechos "tasarruf", que representaban el 70% de todas las tierras de Irak (Wiss y Anderson 2009).⁶⁵ En 2014, la brutal violencia del ISIL había provocado más desplazamientos y, al finalizar la guerra contra el ISIL en 2017, alrededor de 1,2 millones de personas seguían desplazadas y las que regresaron aún se enfrentan a diversos problemas de tenencia.⁶⁶

^{Aldea iraquí de Taji Iraq. Tomada desde un helicóptero blackhawk foto de Aubrey Arcangel, Licencia CC BY-ND 4.0.0.}

La Ley nº 43 de registro de la propiedad inmobiliaria fue modificada en 1971, en virtud de la cual el derecho a adquirir bienes inmuebles se limita únicamente a los nacionales iraquíes y no se extiende a los extranjeros. Los ciudadanos kuwaitíes también podían adquirir bienes inmuebles en virtud de la ley nº 19 de 1952 y otros ciudadanos árabes en virtud de la ley nº 5 de 1955. Esto ha dado lugar a que muchos lugares privilegiados de Irak sean propiedad de kuwaitíes y otros ciudadanos árabes. También las entidades corporativas extranjeras pueden adquirir bienes inmuebles en virtud del artículo 152 /153 de la ley de registro de bienes inmuebles. Los ciudadanos no iraquíes podían ser propietarios de bienes inmuebles hasta 1994, pero esto se revirtió con la emisión de una decisión del Consejo de Mando Revolucionario que suspendía todas las leyes y decretos que permitían su propiedad. Y este derecho siguió denegándose también tras la constitución permanente de 2005 en lugar de a los nacionales iraquíes.

En 2006 se modificó la Ley de Inversiones de Irak nº 13 para mantener el derecho de propiedad tanto para los extranjeros como para los iraquíes. Se les concedió el derecho a adquirir tierras reservadas para proyectos residenciales y propiedad del Estado y del sector privado, además de tierras reservadas para uso agrícola o industrial. Y pueden establecer acuerdos de asociación con fines de financiación y gestión con el sector público. La ley había prohibido la expropiación o nacionalización de un proyecto de inversión salvo por interés público y en este caso deben tener derecho a una indemnización justa.⁶⁷

Las intervenciones de los donantes se coordinan en el marco del Subgrupo temático sobre Vivienda, Tierra y Derechos de Propiedad (Housing, Land and Properyt Rights – HLP Sub Cluster), que opera en el marco del Grupo temático Mundial sobre Protección (PCI 2016b), dirigido por el Consejo Noruego para los Refugiados (NRC).⁶⁸ El Subgrupo de HLP publicó en marzo de 2020 la directriz para la compensación de la propiedad, basada en la Ley 20 de 2009, que fue modificada por segunda vez en 2020. La ley regula la indemnización de todos los ciudadanos iraquíes afectados por la destrucción de sus propiedades. La directriz sirve de apoyo técnico para asesorar a los actores humanitarios que trabajan en cuestiones relacionadas con el HLP. Según el artículo 1 de la ley 2 de 2020, los comités de indemnización deben aprobar o rechazar las recomendaciones revisadas por los subcomités e informar de las conclusiones al Ministerio de Finanzas (MdF), que es responsable de gestionar los desembolsos de la asignación monetaria a los reclamantes exitosos.⁶⁹

Derechos de las mujeres a la tierra

Los derechos sobre la tierra y la propiedad siguen siendo un reto para las mujeres. Con sólo derechos secundarios a HLP, las mujeres tienen pocas alternativas en un entorno de posguerra. Cientos de miles de mujeres iraquíes desplazadas por la guerra siguen sin poder regresar a sus hogares debido a injusticias sistémicas, tradiciones y normas que les impiden reclamar la propiedad de sus bienes.⁷⁰

La Constitución iraquí de 2005, en su artículo 14, afirma la igualdad de todas las mujeres y hombres iraquíes ante la ley y prohíbe la discriminación por razón de sexo, e indica que el derecho a disponer de la tierra es igual entre mujeres y hombres. En 1986, Irak ratificó su adhesión a la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), con reservas al artículo 9 de la Convención, que afirma: "La presentación de una denuncia constituye en sí misma una reivindicación de derechos."⁷¹ Concede a las mujeres los mismos derechos que a los hombres a la hora de adquirir y conservar su nacionalidad, independientemente de su matrimonio con no iraquíe.⁷²

Las mujeres rurales de Irak pueden beneficiarse de todas las leyes sin discriminación, incluida la Ley de Reforma Agraria nº 117 de 1970 d.C., que les da derecho a explotar y recuperar la tierra y a obtener los préstamos necesarios del Banco Agrícola, así como del Banco Inmobiliario, del mismo modo que la Ley de Asociaciones Agrícolas nº 43 de 1979 d.C. ha concedido a las mujeres un derecho igual al de los hombres a participar en las asociaciones campesinas.⁷³

WSe considera que las mujeres son el grupo más afectado por el desplazamiento y la migración forzosa, ya que ellas y sus familias están expuestas a duras condiciones de vida en viviendas inadecuadas, a los riesgos de cambiar a condiciones de alquiler injustas, además de su inhabilidad para reclamar sus derechos y los derechos de sus familias a la vivienda y a la propiedad de la tierra. Todo ello dificulta el regreso de las mujeres a su tierra natal, o incluso la obtención de soluciones habitacionales permanentes. La distribución de la tierra está bastante sesgada, con un 26,2% de tierras en propiedad de mujeres y un 73,8% en propiedad de hombres (FAO 2017).⁷⁴ Alrededor del 10% de las desplazadas internas iraquíes informaron que miembros influyentes de la sociedad o del Estado se habían apoderado de su propiedad de la tierra en su lugar de origen durante su ausencia.⁷⁵

Las mujeres se enfrentan a grandes dificultades para reclamar sus derechos a la propiedad de la tierra tras un desplazamiento forzoso. Además, en caso de fallecimiento del miembro varón de la familia, resulta difícil demostrar la posesión de la tierra por parte de las mujeres debido a la falta de documentos sobre la tierra, lo que les impide reclamar la propiedad correspondiente (PCI2016b).⁷⁶ En las regiones del sur de Irak, los derechos de tenencia de la tierra siguen las normas de propiedad tribal, donde es costumbre que la tierra se registre a nombre de los hombres, excluyendo a las mujeres.⁷⁷ Las mujeres iraquíes temen ser desplazadas y expulsadas de sus hogares, especialmente las que han regresado a ellos tras los conflictos. Una quinta parte de las mujeres iraquíes sufre el hecho de no tener derecho a heredar tierras, y el mismo porcentaje de mujeres se siente insegura a la hora de obtener una vivienda en caso de divorcio. Estos retos exigen grandes esfuerzos en los ámbitos consuetudinario y tribal y a nivel de líderes religiosos para desarrollar y apoyar el concepto de derechos de la mujer sobre el terreno.⁷⁸

En el contexto del Marco Nacional de Construcción y Desarrollo (2018-2030), cuyo objetivo era restablecer el acceso a los servicios sociales básicos tras el conflicto y gestionar la afluencia de desplazados internos, los programas nacionales y las prioridades de reforma se adaptaron a los hogares más vulnerables, en particular las mujeres y los jóvenes. Incluía programas de transferencia de efectivo, el desarrollo de bases de datos para programas de asistencia social dirigidos por el gobierno, la aplicación de una ley de seguros sociales y programas de microfinanciación para la protección social.⁷⁹Los derechos de la mujer en el sistema legal, institucional e incluso consuetudinario y tribal, incluido el acceso a la tierra y la propiedad, también formaban parte de estos programas.

El gobierno pretende situar los derechos de propiedad de las mujeres en el centro de su proceso de reconstrucción y agilizar la resolución de disputas mediante procedimientos que resuelvan la acumulación de casos generados por la Covid-19. El subgrupo HLP se propone prestar atención a la documentación de tales retos y apoyar a las mujeres mediante la elaboración de orientaciones para reclamar sus propiedades, junto con asistencia jurídica a las mujeres a través de ONG. Aún así, se necesita el apoyo de los donantes para establecer formas de apoyo legal para las mujeres, incluyendo la derivación e implementación de recursos específicos femeninos en materia de HLP.⁸⁰

Innovaciones en la gobernanza de la tierra

El Ministerio de Construcción, Vivienda, Municipios y Obras Públicas ha confirmado un plan para construir un Centro Nacional de Datos para la Gestión de Tierras a principios de 2023. La declaración se hizo pública durante una reunión del Comité Permanente de Tierras. El centro emplearía un sistema uniforme de recuento y administración de tierras que incluiría el uso y la propiedad de la tierra. Funcionará como una base de datos al servicio de cualquier institución formal para la futura planificación del desarrollo. Mientras tanto, se están manteniendo conversaciones con las partes interesadas y empresas especializadas sobre sistemas de información geográfica (SIG), cartografía digital y desarrollo de sistemas espaciales.⁸¹

Asimismo, la FAO y el Ministerio de Recursos Hídricos pusieron en marcha en 2022 un proyecto de seguimiento de la productividad del agua mediante teledetección. Se trata de supervisar la productividad del agua con datos obtenidos a partir de datos de teledetección de libre acceso y algoritmos de código abierto en algunas zonas de Iraq. Su objetivo es sostener la producción agrícola para garantizar la seguridad alimentaria.⁸²

Para saber más

Sugerencias de la autora para ampliar la lectura​

Los derechos sobre la tierra y la propiedad en Irak son un componente importante de la recuperación tras el conflicto del ISIL. Para comprender la dinámica del sector específico de la vivienda, la tierra y la propiedad (HLP, por sus siglas en inglés), un informe publicado en 2017 por la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) utiliza las conclusiones de una evaluación de un mes para proponer un mecanismo inclusivo y transparente de resolución de litigios en materia de HLP basado en los principios del Estado de Derecho. 

Para obtener una amplia visión general sobre los retos a los que se enfrentan las personas desplazadas que trabajan en la agricultura tras el conflicto del ISIL y que regresaron a sus áreas de origen, recomendamos este informe de análisis, realizado por la OIM Iraq y Social Inquiry. El informe explora la dinámica y el grado en que los factores relacionados con el conflicto, la economía y el clima contribuyen al declive de la agricultura como medio de vida, y las implicaciones de este cambio para la reintegración sostenible. 

La economía agrícola heredada desempeña un papel vital en Irak, sin embargo, la mala gestión de los recursos ha empeorado la situación, además de los conflictos relacionados con el clima. Un artículo de Safaa Khalaf publicado en agosto de 2023 por "The Century Foundation" analizaba las dos crisis más interrelacionadas: el cambio climático y la escasez de agua.

Las normas de uso de la tierra de las ciudades iraquíes siguen sin ajustarse a los recientes avances tecnológicos y no son sostenibles. Una publicación en 2020 de Nabil T. Ismael y Areej Muhy Abdulwahab analiza el uso actual y futuro de la tierra, con el objetivo de identificar la brecha entre los planes de uso de la tierra tradicionales y los sostenibles.

Línea del tiempo - hitos en la gobernanza de la tierra

1800 a.C. Imperio babilónico

El reinado de Hammurabi, los registros atestiguan la existencia de tipos de propiedad de la tierra: tribal, privada y religiosa. 

641 d.C. - El periodo islámico

El derecho de tenencia de algunas tierras se dividió entre los soldados musulmanes, mientras que las tierras no cultivadas (mwat) se concedieron a la población para la agricultura. Se introdujo un nuevo sistema de impuesto sobre la tierra (karaj).  

1258 d.C. - Periodo mongol 

Los beduinos del desierto invadieron las tierras rurales, donde crearon el caos por el control de las tierras agrícolas con las tribus iraquíes. 

1534-1917 - Imperio Otomano 

Comienzo de un intento de reforma agraria. Se crea el Registro de Tierras y se ordena la revisión de los títulos de tierras; Sistema Tabu (título de propiedad), el departamento encargado del registro de bienes inmuebles. Los sistemas agrarios apoyaban las normas feudales en la propiedad de la tierra, lo que dejaba a muchos campesinos sin tierras ni propiedades. 

1917-1932 d.C. - Periodo del Mandato Británico

Tras la Primera Guerra Mundial, Irak era un país independiente con monarquía constitucional. La Declaración nº 24 (1920) establece dos direcciones para el registro de la propiedad inmobiliaria. Se promulgó la Ley nº 50 (1932) de Conciliación de los Derechos sobre la Tierra, por la que se crearon nuevos derechos sobre la tierra (Ameriya, TAPU, Alezma). 

1958- Régimen baasista

Irak se convierte en un país republicano: se promulga la Ley de Reforma Agraria, que faculta al gobierno para arrebatar tierras a los grandes terratenientes, limitando el tamaño de la propiedad y permitiendo la propiedad colectiva. En 1970 se promulgó una enmienda a la nueva Ley de Reforma Agraria.

Ley de Registro de la Propiedad de 1974; sustituye el antiguo sistema TAPU (Título de Propiedad Permanente Otomano) por un nuevo documento de Título de Propiedad. Creó un sistema mejorado de expedición de títulos y estableció los Departamentos de Registro de la Propiedad Inmobiliaria (RERD).

1974 - Organización Estatal para la Recuperación de Suelos y Tierras (SOSLR) 

El gobierno creó el "SOSLR" para llevar a cabo todas las actividades de recuperación de tierras, pero se interrumpió en 1987 debido a la falta de recursos financieros para el mantenimiento de los drenajes de los campos.  

1987 - Explotación costera 

La Ley nº 59 de 1987 regulaba los tipos de recursos hídricos; fue modificada por la Ley nº 7 de 1990, que establecía disciplinas para los vertidos de las inundaciones.

1987 - Asentamiento de tierras agrícolas 

Ley de 1987 para la construcción de pequeños sistemas de riego administrados por los agricultores para mantener la administración del sistema. 

2009-2020 - Indemnización para las comunidades desplazadas

Ley de Indemnizaciones (Ley 20 de 2009, Ley 57 de 2015 y Ley 2 de 2020). El Gobierno iraquí indemnizó a todos los ciudadanos, incluidos los desplazados internos, cuyas propiedades se vieron afectadas por incidentes relacionados con la guerra. Artículo de la Ley 2 de 2020; el Ministerio de Finanzas pagará las indemnizaciones a través de las gobernaciones correspondientes a los reclamantes que hayan resultado agraciados/afectados por sus propiedades dañadas en función de la fecha de decisión aprobada por el Comité de Indemnizaciones.