Imagem: Cartaz “Pela paz com justiça social e ambiental — Revertendo o Pacto de Chicóral”, de Luis Baquero

Em fevereiro de 2025, mais de 5.000 líderes camponeses, indígenas e afrodescendentes se reuniram em Chicoral, Tolima – uma pequena cidade nas planícies de um vale andino na Colômbia. Hoje, ela é conhecida como um centro de produção agrícola, mas em 1972 tornou-se famosa como o local onde as elites políticas e latifundiárias fecharam um acordo para encerrar a reforma agrária, consolidando a desigualdade fundiária e silenciando as vozes da população rural que vive em pobreza por gerações.

Agora, meio século depois, Chicoral está novamente no centro do debate sobre a terra, mas desta vez o objetivo é reacender a reforma, não enterrá-la. Eu estava lá como parte da equipe do Land Portal, testemunhando o renascimento do que alguns chamam de “estratégia sanduíche” – ligando políticas de cima para baixo com mobilização de baixo para cima. Mas será que esse esforço renovado conseguirá romper as mesmas barreiras que paralisaram a reforma durante décadas?

Neste blogue, reflito sobre o que vi em Chicoral e pergunto: O que há de diferente desta vez? Como os movimentos populares estão remodelando a luta pela justiça fundiária à medida que se aproxima o ICARRD+20? E as ferramentas antigas podem impulsionar novas mudanças?

Facilitador na sessão “Gerardo González, Escola de Formação” – focada na formação de comitês municipais e departamentais de reforma agrária.

O evento e a “Estratégia Sanduíche” naquela época e hoje 

O encontro de dois dias, realizado em fevereiro, marcou um momento crucial para a história agrária rural da Colômbia. Com painéis acadêmicos e 25 espaços de diálogo intencionalmente projetados para amplificar as vozes dos jovens, das mulheres e das comunidades indígenas e afrodescendentes, o evento culminou com a assinatura de um pacto histórico entre o presidente, o ministro da Agricultura e representantes rurais.

O que testemunhamos foi uma moderna “estratégia sanduíche” em ação – em que instituições estatais e movimentos populares unem forças para desafiar interesses arraigados. Essa abordagem não é nova na Colômbia; ela ecoa as ambiciosas reformas da década de 1960 em toda a América Latina.

A ideia era simples, porém poderosa: a mudança precisava vir tanto de cima quanto de baixo. Enquanto o Estado promovia reformas políticas, os(as) camponeses(as) se organizariam, mobilizariam e exigiriam a aplicação das leis na prática. Essa “estratégia sanduíche” foi um desafio ousado para as elites proprietárias de terras e o clientelismo político da Frente Nacional – um pacto de divisão do poder que trouxe estabilidade após La Violencia, mas também marginalizou movimentos alternativos e manteve as políticas rurais sob o controle da elite.

O então presidente Carlos Lleras Restrepo, uma voz reformista importante, imaginou uma Colômbia moderna construída por pequenos(as) proprietários(as) de terras, e não por trabalhadores(as) escravizados(as) nas fazendas. Mas ele sabia que as leis não eram suficientes — os(as) camponeses(as) precisavam ser empoderados para reivindicar seus direitos e responsabilizar o sistema.

Esses esforços levaram à criação da ANUC — Associação Nacional de Usuários Camponeses — em 1967. Apoiada por setores reformistas dentro do Estado, a ANUC cresceu rapidamente e se tornou o maior movimento camponês da América Latina, com mais de 800 mil membros. Seu objetivo era conectar as comunidades rurais às instituições estatais e dar voz aos(as) camponeses(as) na formulação da política agrária, mantendo uma postura moderada e apartidária, em linha com a lógica anti-insurgente da era do Frente Nacional.

No entanto, a rápida ascensão da ANUC provocou uma reação das elites tradicionais da Colômbia. Poderosos(as) proprietários(as) de terras e associações de produtores comerciais viram o movimento como uma ameaça ao seu domínio econômico e político. Após a disputada eleição do presidente Misael Pastrana em 1970, o governo começou a se distanciar da ANUC. À medida que o apoio oficial diminuía, partes do movimento se radicalizaram, dando às elites o pretexto para rotular a ANUC como subversiva e alinhada com grupos guerrilheiros. Essa narrativa justificou uma onda de repressão estatal que acabou por fraturar a aliança entre o Estado e as organizações camponesas, atingindo seu ponto alto com o Pacto de Chicoral, em 1972, que reverteu aspectos fundamentais da reforma.

O encontro “Chicoral 2025” marca um ponto de inflexão. Mas o que o diferencia da “estratégia sanduíche” original da década de 1960? Em primeiro lugar, o cenário político mudou. Os setores progressistas do Estado não estão mais alinhados com as elites tradicionais proprietárias de terras ou com a elite bipartidária que dominou durante a Frente Nacional e depois dela. Em vez disso, estão trabalhando mais estreitamente com movimentos sociais de base para superar uma divisão que dura décadas e trazer de volta ao centro das atenções a política de redistribuição de terras.

Em segundo lugar, o próprio contexto se transformou. As realidades rurais mudaram, assim como o debate em torno da terra. A pressão atual pela redistribuição está inserida nas lutas agrárias globais e moldada por novas prioridades: as crises climática e da biodiversidade, a soberania alimentar e as preocupações sociais e ambientais em torno dos sistemas alimentares industrializados e globais. A reforma agrária não se resume mais à distribuição de terras para aumentar a produtividade e promover a industrialização; agora, trata-se de garantir um futuro viável e equitativo para as pessoas e para o planeta.

É claro que a renovada organização Estado-Camponesa não é perfeita nem totalmente coerente — há tensões, visões concorrentes e prioridades desiguais. Mas o que está surgindo é um senso comum de propósito. Pela primeira vez em décadas, movimentos rurais e atores progressistas dentro do Estado se uniram em torno de um quadro comum: uma agenda ousada de 12 pontos que desafia a lógica estreita da reforma agrária orientada pelo mercado. Isso é mais do que uma lista de demandas — é uma visão política e territorial enraizada na justiça, na sustentabilidade e na inclusão. A agenda de 12 pontos está descrita abaixo.

1. Redistribuição equitativa da terra e recuperação de territórios desapropriados
2. Justiça agrária e reparações históricas
3. Restauração ecológica
4. Formulação de políticas inclusivas
5. Transformação da produção para a soberania alimentar
6. Proteção dos ganhos sociais conquistados com muito esforço
7. Fortalecimento institucional das estruturas estatais agrárias
8. Garantias de segurança para as comunidades rurais
9. Reconhecimento das mulheres, dos jovens e da diversidade de identidades
10. Proteção da água e governança territorial
11. Preservação do conhecimento indígena e comunitário
12. Uma transição justa das economias ilícitas

Novas prioridades, as mesmas ferramentas de sempre?

O governo do presidente Gustavo Petro e da vice-presidenta Francia Márquez trouxe de volta à agenda nacional da Colômbia os objetivos redistributivos e de justiça social da reforma agrária. Seu programa inclui a compra de terras de grandes proprietários(as) pelo Estado para redistribuição, a implementação de impostos fundiários progressivos, a titulação em massa de propriedades rurais e o cumprimento do primeiro ponto do Acordo de Paz de 2016: a Reforma Agrária Integral.

Essas não são medidas insignificantes. Elas refletem demandas de longa data dos movimentos camponeses e das comunidades indígenas e afrodescendentes que lutam por um sistema fundiário mais justo e inclusivo. No entanto, essa agenda — apesar de sua formulação progressista — permanece amplamente confinada à arquitetura da Reforma Agrária Orientada pelo Mercado (MLAR), introduzida na Colômbia durante a década de 1990 pela Lei 160 e amplamente criticada por sua ineficácia redistributiva.

O MLAR reflete o que tem sido descrito localmente como “reformismo leve” — uma postura reformista que promete mudanças sem desafiar as estruturas de poder mais profundas. Essa abordagem substituiu a redistribuição liderada pelo Estado por mecanismos baseados no mercado, com o objetivo de melhorar a eficiência, reduzir os encargos burocráticos e contornar abordagens confiscatórias. A premissa parecia simples: os(as) proprietários(as) de terras venderiam voluntariamente e os(as) pequenos(as) agricultores(as) se tornariam autossuficientes com acesso a crédito e apoio técnico.

Na Colômbia, a MLAR está incorporada em um conjunto heterogêneo de instrumentos jurídicos que, embora amplos em seu escopo, em grande parte não conseguiram promover uma redistribuição significativa. Essas estruturas incluem ferramentas que vão desde a expropriação até transferências voluntárias de terras facilitadas por meio de compras pelo Estado. Embora a arquitetura jurídica seja extensa e inclua uma multiplicidade de instrumentos, os inúmeros pontos de veto dentro do sistema produziram uma abordagem que favorece fortemente as transações voluntárias de mercado, enquanto as ferramentas redistributivas mais poderosas raramente foram aplicadas.

Muitos dos instrumentos criados para regular, recuperar e redistribuir terras continuam sendo muito pouco utilizados. Entre eles estão os processos agrários administrativos e judiciais estabelecidos pela legislação colombiana, que visam verificar a legitimidade dos títulos de propriedade, garantir que as terras públicas não tenham sido apropriadas ilegalmente, determinar se uma terra é pública ou privada, estabelecer limites públicos, recuperar terras ocupadas ilegalmente e expropriar terras em casos de uso improdutivo ou degradação ambiental.

A necessidade de ir além dos mecanismos baseados no mercado torna-se cada vez mais evidente quando os números são comparados com as metas do Acordo de Paz. Assinado com as FARC, o acordo estabeleceu metas ambiciosas: redistribuir três milhões de hectares aos(as) camponeses(as) sem terra e formalizar outros sete milhões de hectares. No entanto, em abril de 2025 — quase uma década após a assinatura — apenas cerca de 553.000 hectares foram adquiridos para redistribuição, uma fração da meta. Enquanto isso, cerca de 1,5 milhão de hectares foram formalizados. É um progresso, mas muito aquém da escala prometida.

Outro dado esclarecedor diz respeito às terras que foram efetivamente entregues aos(as) camponeses(as). De acordo com dados oficiais, do total de terras efetivamente entregues, 69.668 hectares (98%) foram adquiridos por meio de compras, transferências e doações, enquanto apenas 1.121 hectares (2%) vieram dos Processos Agrários. Esse desequilíbrio gritante destaca o papel limitado que os Processos Agrários têm desempenhado em comparação com as abordagens baseadas no mercado.

No geral, esses números revelam uma forte ênfase na titulação de terras públicas, o papel relativamente modesto das compras de terras na promoção da redistribuição e a contribuição ainda mais marginal dos Processos Agrários.

Para complicar ainda mais a situação, há a seletividade territorial da implementação. O componente agrícola do Acordo de Paz concentrou-se principalmente nos municípios mais afetados pelo conflito armado — especificamente, as zonas do PDET (Programa de Desenvolvimento Territorial), que representam 15% do total dos municípios da Colômbia. Embora esse foco seja necessário, ele está longe de ser suficiente. Os movimentos rurais têm apontado consistentemente que a concentração de terras se estende muito além das zonas de conflito ou áreas de fronteira agrícola na Amazônia — comumente referidas como zonas de colonização.

Todos esses fatores apontam para uma conclusão mais ampla: o atual quadro de reforma agrária da Colômbia não está preparado para promover uma redistribuição significativa. O sistema jurídico está repleto de pontos de veto que permitem às elites atrasar ou bloquear mudanças estruturais em um país marcado pela violência política e pela expropriação em massa. Essas barreiras foram agravadas pelo desmantelamento das instituições agrárias da Colômbia, especialmente o fechamento do INCORA (Instituto Colombiano de Reforma Agrária) em 2003 e do INCODER (Instituto Colombiano de Desenvolvimento Rural) em 2015. Desde o Pacto de Chicoral, de 1972, as principais responsabilidades do INCORA — titulação de terras, provisão de ativos produtivos e planejamento rural — foram divididas entre várias agências. Essas agências continuam altamente centralizadas e carecem de presença territorial e capacidade operacional para impulsionar a reforma agrária onde ela é mais necessária.

Painel acadêmico: “A reforma agrária hoje — conquistas e desafios para a redistribuição da terra”. Jonathan Fox apresenta ao plenário os principais desafios para o avanço da estratégia sanduíche.

De Chicoral a ICARRD+20

A agenda de 12 pontos baseia-se e aprofunda os objetivos do Acordo de Paz, reformulando a terra não apenas como um bem jurídico ou econômico, mas como a base para a justiça, a autonomia e a integridade ecológica. No entanto, o terreno continua altamente contestado. O Congresso tornou-se um campo de batalha sobre o alcance e o ritmo das reformas — debatendo a divisão de poderes entre os poderes executivo e judiciário e a relevância dos vetos nos processos de expropriação. Enquanto isso, as instituições responsáveis pela implementação continuam limitadas pela lógica incorporada na Lei 160.

Enquanto a Colômbia se prepara para sediar a ICARRD+20 — duas décadas após o primeiro diálogo global sobre reforma agrária —, o país se encontra em uma encruzilhada crítica. Este não é apenas um momento para revisitar políticas passadas, mas para repensar fundamentalmente as premissas que moldaram a reforma agrária por gerações. Na preparação para este evento marcante, o governo está convocando uma série de encontros nacionais e regionais, incluindo uma reunião importante de pesquisadores(as) engajados(as) em ativismo acadêmico e pesquisa-ação. Esses esforços visam reforçar a agenda de 12 pontos e fornecer um apoio robusto e baseado em evidências para uma visão renovada da justiça agrária.

É importante ressaltar que, conforme anunciado recentemente pelo Ministério, cinco reuniões regionais criarão espaços para que os diversos movimentos agrários da Colômbia articulem suas visões e demandas, com base em suas experiências vividas. No centro desses diálogos está uma mensagem clara: é hora de ir além das abordagens orientadas pelo mercado e recuperar as dimensões políticas, sociais e ecológicas da reforma agrária. A ICARRD+20 oferece uma oportunidade rara não apenas para reformular a política fundiária nacional, mas também para contribuir para o debate global sobre terra e justiça.

Referências e leituras recomendadas

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